I SA/Wa 82/26

I SA/Wa 82/26 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1153
w zw. z art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. i J. G. na uchwałę Nr XXIX/1092/2025 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 20 listopada 2025 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę części nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
M. K. i J. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę na okres 30 lat z dotychczasowym dzierżawcą części nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...], uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...] z obrębu [...]. W skardze zarzucili Radzie Miasta Stołecznego Warszawy wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa i wnieśli o jej uchylenie. Precyzując zarzuty zarzucili organowi naruszenie w podjętej uchwale powołanych jako podstawa jej podjęcia przepisów: 1) art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" przez niewłaściwe jego zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości, co do której po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, możliwość jej wydzierżawienia leży w wyłącznym uprawnieniu użytkownika wieczystego; 2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz.1153 ze zm.) – dalej zwanej "usg" przez niewłaściwe jego zastosowanie z przekroczeniem władztwa samorządowego; 3) art. 233 Kodeksu cywilnego (kc) przez nieuwzględnienie normy według której użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i swoim prawem rozporządzać; 4) art. 678 w zw. z art. 694 kc przez nieuwzględnienie tych przepisów powołanych w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i stanowiących o wstąpieniu skarżących w stosunek dzierżawy zawartej przez Miasto Stołeczne Warszawę w odniesieniu do przedmiotowych działek.
W uzasadnieniu podnieśli, że jako skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały nr XXIX/1092/2025 Rady Miasta Stołecznego Warszawy bowiem uchwała ta dotyczy działek nr: [...], [...] i [...], a tymczasem Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 611/GK/DW/2012 z 24 grudnia 2012 r. ustanowił na lat 99 na rzecz F. S., S. G., J. G. i M. K. prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 631 m2 oznaczonego jako działka nr [...] oraz gruntu o pow. 223 m2 oznaczonego jako działka nr [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Podali, że do chwili obecnej z tego okresu 99 lat upłynęło już 13 lat, a Miasto Stołeczne Warszawa nie chce oddać w skarżącym tych działek. Odmawiało przez szereg lat podpisania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste pomimo, że taki obowiązek wynika w stosunku do decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279) – dalej zwanego "dekretem".
Skarżący podali, że zmuszeni zostali do wystąpienia do Sądu Okręgowego w Warszawie o nakazanie Miastu Stołecznemu Warszawie złożenia oświadczenia woli, do którego zobowiązane było Miasto powołaną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy. W międzyczasie zmarła F. S., która wraz z wujem swoim S. G. składała wniosek dekretowy, a spadkobierczynią po niej do całości spadku jest skarżąca M. K.
28 lipca 2023 r. Sąd Okręgowy w Warszawie wydał wyrok o sygn. akt I C 333/21 zobowiązujący Miasto Stołeczne Warszawę do złożenia oświadczenia woli o treści, do jakiej zobowiązane było powołaną na wstępie decyzją. Apelację Miasta Stołecznego Warszawy od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2025 r. sygn. akt I ACa 3194/23.
Nie bacząc na sprzeciw skarżących Miasto Stołeczne Warszawa 1 sierpnia 1996 r. oddało nieruchomość stanowiącą przedmiotowe działki nr [...] i [...] w dzierżawę spółce [...] S.A. na 20 lat, jednakże w pkt X decyzji nr 611/GK/DW/2012 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy stwierdzono, że skarżący jako użytkownicy wieczyści wstąpili w miejsce Miasta Stołecznego Warszawy jako strona tej umowy zgodnie z art. 678 w zw. z art. 694 kc. Umowa ta została następnie zmieniona aneksem do umowy dzierżawy (akt notarialny Rep. A nr 3177/97 z 7 maja 1997 r.), a aneksem nr 2 z 5 czerwca 1998 r. (akt notarialny Rep. A nr 4993/98) przedłużono okres dzierżawy do 31 lipca 2021 r. Aktem notarialnym Rep. A nr 8232/2014 prawa i obowiązki dzierżawcy przejęła [...] sp. z o.o. w W. jako następca prawny [...] S.A. Aneksem z 21 grudnia 2015 r. Rep. A nr 9298/2015 przedłużono umowę dzierżawy w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] i [...] do 31 lipca 2026 r.
Skarżący uważają zatem, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa bowiem poza granicami sfery władczej Miasta Stołecznego Warszawy. Ich zdaniem Miasto Stołeczne Warszawa świadomie opóźnia moment oddania skarżącym nieruchomości, aby pobierać przez ten czas wysoki czynsz dzierżawny, który w opisanej sytuacji winien przypadać skarżącym. Jest znamienne, co wyraźnie stwierdza Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w powołanej na wstępie decyzji, że na pozostałej części nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...] znajduje się Centrum Handlowe [...] oraz budynek stacji paliw i że w odniesieniu do tej części nieruchomości zostanie wydana decyzja (dekretowa) "po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego". Za tymi gładkimi słowami o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie ma nic innego jak nieskrywana wola Miasta Stołecznego Warszawy by nadal otrzymywać czynsz, który winien przypadać skarżącym, także za tę część ich nieruchomości, co do której z naruszeniem prawa Prezydent m.st. Warszawy wstrzymuje się bezprawnie z wydaniem właściwej decyzji.
Zaskarżona uchwała jest więc czynnością Rady Miasta Stołecznego Warszawy podjętą z przekroczeniem granic uprawnień płynących z władztwa samorządowego i poza sferą praw cywilnych służących tej jednostce samorządu terytorialnego. Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie ma ani prawa wydzierżawiania przedmiotowych działek bowiem prawo to służy użytkownikowi wieczystemu, ani płynącego z norm prawa administracyjnego ogłaszania przetargu na zawarcie umowy dzierżawy, ani w końcu udzielania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.
Tym samym zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 20 listopada 2025 r. podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 ugn oraz art. 18 ust. 1 usg. Akt, jakim jest przedmiotowa uchwała wydany został z przekroczeniem uprawnień Miasta Stołecznego Warszawy.
Skarżący zwrócili uwagę na splot czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy Miasta jako funkcjonariuszy publicznych działających na podstawie norm prawa administracyjnego, jak i działających w ramach zakreślonych usg względem majątku komunalnego, lecz poza granicami uprawnień wynikających z oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do jej wniesienia ewentualnie, gdyby Sąd nie odrzucił skargi, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że uchwałą nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. Rada m.st. Warszawy wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę na okres 30 lat z dotychczasowym dzierżawcą zabudowanego gruntu o pow. 27788 m2, oznaczonego jako działki nr: [...] z obrębu [...], będącego częścią nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy, położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta w ramach delegacji ustawowej wyrażonej w art. 18 ust. 1 usg w zw. z § 2 ust. 5 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały nr XXVIII/534/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927, z późn.zm.) – dalej zwana "uchwałą zasadniczą". Rada podała, że skarżące są następczyniami prawnymi dawnych współwłaścicieli nieruchomości hipotecznych (w skład których wchodzą działki opisane w zaskarżonej uchwale) objętych działaniem dekretu.
Dalej organ podał, że skarżące w uzasadnieniu skargi powołują się na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 grudnia 2012 r. nr 611/GK/DW/2012, wydaną po rozpatrzeniu wniosku z 11 lutego 1949 r., złożonego przez współwłaścicieli hipotecznych nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako tabela likwidacyjna wsi [...] pod nr [...]. Wskazaną powyżej decyzją Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustanowieniu m.in. na rzecz skarżących, na 99 lat, prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 631 m2 w obrębie [...] oraz działka nr [...] o pow. 223 m2 w obrębie [...]. Ostateczna decyzja nr 611/GK/DW/2012 z 24 grudnia 2012 r. stanowić miała, po spełnieniu określonych w niej dodatkowych warunków, podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 854 m2 w obrębie [...], na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2025 r. sygn. akt I ACa 3194/23 w sprawie o zobowiązanie m.st. Warszawy do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste tych działek, zostały zwrócone spadkobiercom poprzednim właścicieli.
Jednocześnie Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 64 kc oraz 1047 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc), prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek strony do złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie.
Organ zaznaczył, że do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (w tym również do dnia sporządzania niniejszego pisma) przyznane skarżącym prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, a tym samym, ze względu na konstytutywny charakter tego wpisu, prawo to nie powstało.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez ww. uchwałę przepisów ugn i kc Rada wskazała, iż czynność prawna wymieniona w art. 27 ugn, czyli oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, wymaga formy aktu notarialnego. Zdanie drugie art. 27 ugn wskazuje, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej ma w tym przypadku znaczenie konstytutywne, a zatem prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej.
Dodatkowo organ zauważył, że przed dokonaniem wpisu prawo użytkowania wieczystego nie istnieje nawet pomimo zawarcia umowy w formie aktu notarialnego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (zob. m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2476/16), czy też wydania prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego obowiązek strony do złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępującego to oświadczenie.
Wbrew twierdzeniom skarżących kwestionowana uchwała nie narusza wskazanego art. 233 kc, ponieważ skarżącym nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego ww. uchwałą. Zgodnie z treścią działu ll Kw nr [...] działki objęte zaskarżoną uchwałą stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Miasto Stołeczne Warszawa jest właścicielem przedmiotowego gruntu, a nie skarżące, które mimo decyzji nr 611/GK/DW/2012 z 24 grudnia 2012 r. i wyroku z 24 czerwca 2025 r. Sądu Apelacyjnego w sprawie o sygn. akt I ACa 3194/23, nie złożyły wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej przysługującego im prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zarówno na dzień podjęcia uchwały, jak i na dzień odpowiedzi na skargę, w powołanej księdze wieczystej nie figuruje wpis użytkowania wieczystego, ani nawet wzmianka o wpisie prawa użytkowania wieczystego.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, uchwała Rady m.st. Warszawy nie narusza art. 678 w zw. z art. 694 kc, które - jak wynika ze skargi - stanowią podstawę wstąpienia skarżących w stosunek dzierżawy zawartej przez Miasto Stołeczne Warszawa. W punkcie X decyzji nr 611/GK/DW/2012 z 24 grudnia 2012 r., na którą powołują się skarżące, wskazano, że nieruchomość opisana jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na podstawie umowy z 1 sierpnia 1996 r. zawartej między Gminą Warszawa Centrum, a [...] S.A. z siedzibą w W. została oddana w dzierżawę ww. Spółce do 31 lipca 2021 r. (w wyniku zawartych aneksów termin obowiązywania ww. umowy dzierżawy został przedłużony do 31 lipca 2026 r.). Jednocześnie w tym samym punkcie decyzji z 24 grudnia 2012 r. stwierdzono, że użytkownicy wieczyści wstępują w miejsce Miasta Stołecznego Warszawy jako strona tej umowy zgodnie z art. 678 w zw. z art. 694 kc i wiążą ich wszystkie postanowienia tej umowy. W związku z tym należy stwierdzić, że zastosowanie powołanych wyżej przepisów kc będzie możliwe dopiero w przypadku ujawnienia skarżących w księdze wieczystej jako użytkowników wieczystych gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...].
Z powyższego wynika, że skarżący, po wejściu w prawa wydzierżawiającego, będą uprawnione do pobierania czynszu dzierżawnego z tytułu zawartej umowy dzierżawy lub rozporządzania przysługującym im prawem w inny sposób.
Odnosząc się do zarzutu, iż Miasto Stołeczne Warszawa przez szereg lat odmawiało skarżącym podpisania umowy o oddaniu działek nr [...] i [...] w użytkowanie wieczyste, Rada wyjaśniła, że podniesiony zarzut wynika z uchylania się skarżących od podpisania tej umowy. Miasto Stołeczne Warszawa w korespondencji kierowanej do skarżących wskazywało, że ustanowienie służebności wynika z konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla parkingu znajdującego się obok centrum handlowego. Kilkukrotnie były wyznaczane terminy do stawiennictwa stron celem podpisania aktu notarialnego, jednak do zawarcia umowy nie doszło. Skarżące nie wyraziły zgody na wprowadzenie do umowy zapisów dotyczących ustanowienia służebności gruntowej obciążającej oddawaną im w użytkowanie wieczyste nieruchomość. Zarzut ten chybiony jest również, z uwagi na nieograniczoną przez Miasto możliwość ujawnienia przez skarżących przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej.
Reasumując organ podał, że skarżący nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani posiadaczami nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą oraz nie przysługuje im żaden tytuł prawny do tej nieruchomości w związku z czym nie posiadają interesu prawnego do skarżenia ww. uchwały. Niemniej jednak skarżący wywodzą negatywne dla siebie skutki (bezpodstawnie) w związku z wyrażeniem, przez Radę m.st. Warszawy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] w obrębie [...].
Rada zaznaczyła, że skarga M. K. i J. G. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 usg, lecz brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania (nie wynika to też ze skargi) by kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżących. Stosownie do treści zawartego w art. 101 ust. 1 usg unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale też jego naruszeniem. Prawo do wniesienia skargi do Sądu przysługuje bowiem tylko takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia.
Zaskarżona uchwała musi godzić w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje, wyłącznie, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (np. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego.
Podmiot skarżący akt organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a tym aktem. W omawianym przypadku skarżący winni więc wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący muszą też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt ll OSK 2105/12). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżących spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 usg należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny.
Zdaniem Rady w przedmiotowej sytuacji nie zachodzi naruszenie zaskarżoną uchwałą jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącym konkretnych uprawnień materialnoprawnych. Brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały istniał już w momencie jej podjęcia, a sam akt nie powodował skutku w postaci zawarcia umowy dzierżawy, był jedynie "decyzją" w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy. Tak więc zaskarżona uchwała nie dotyczyła sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżących.
Po pierwsze ze względu na fakt, że w chwili podejmowania uchwały właścicielem ww. nieruchomości było m.st. Warszawa, po drugie skarżący nie były użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości (brak wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej), ani nie przysługiwał im żaden inny tytuł prawny do tej nieruchomości. Ponadto skarżona uchwała stanowiła warunek sine qua non do podjęcia kolejnych kroków w postaci zawarcia umowy dzierżawy w formie aktu notarialnego, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, w wyniku podjęcia kwestionowanej uchwały nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 usg.
Za niezrozumiały organ uznał zarzut, że zaskarżona uchwała jest czynnością Rady m.st. Warszawy podjętą z przekroczeniem granic płynących z władztwa samorządowego i poza sferą praw cywilnych służących jednostce samorządu terytorialnego.
Rada stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z delegacją zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, z którego wynika, że Radzie przysługuje uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, w tym dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Powyższy argument bezsprzecznie wskazuje, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie í w granicach prawa, ponadto posiada ona wyczerpujące uzasadnienie, a skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dowodów potwierdzających lub chociażby nawet uprawdopodabniających ich twierdzenia.
Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawiono aktualny stan prawny nieruchomości, wskazując, że "(...) w stosunku do działek będących przedmiotem dzierżawy istnieją zgłoszone roszczenia zwrotowe i odszkodowawcze. Ponadto działki ew. nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 854 m2, na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2025 r. w sprawie o zobowiązanie m.st. Warszawy do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste tych działek, zostały zwrócone poprzednim właścicielom/ich spadkobiercom. Jednakże do dziś przyznane im prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, w związku z czym Miastu przysługuje pełne prawo rozporządzania tą częścią przedmiotu dzierżawy".
Ponadto Rada wskazała, że nie ma obowiązku formalnego uzasadniania aktów prawnych uchwalanych przez organy gminy. Stosownie do § 2 ust. 3 załącznika do uchwały zasadniczej: z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a nie dopuszcza się do obrotu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości w przypadku: toczącego się postępowania administracyjnego, a także sądowego, dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez m.st. Warszawę lub o zwrot nieruchomości, istnienia roszczeń dotyczących praw rzeczowych wynikających z Kodeksu cywilnego i innych przepisów prawa. Jednakże zgodnie z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały zasadniczej w przypadkach określonych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a, dopuszcza się użyczenie nieruchomości, oddanie jej w najem lub dzierżawę oraz obciążanie ograniczonymi prawa rzeczowymi na okres dłuższy niż trzy lata, wyłącznie za zgodą Rady m.st. Warszawy, pomimo istniejących roszczeń. W przedmiotowej sprawie taka zgoda została wyrażona przez Radę m.st. Warszawy. Ponadto przy procedowaniu, uchwalaniu i opublikowaniu zaskarżonej uchwały, dochowano wszelkich wymogów formalnych.
W opinii skarżących kwestionowana uchwała narusza art. 37 ust. 4 ugn przez niewłaściwe jego zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości, co do której po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, możliwość jej wydzierżawienia jest wyłącznym uprawnieniem użytkownika wieczystego. W kontekście powyższego zarzutu Rada wskazała, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ugn zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Przepis ten stanowi również, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jak już wskazano wyżej zgoda taka udzielona została przez Radę m.st. Warszawy w uchwale nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. Wobec powyższego, w wykonaniu postanowień uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r., 18 grudnia 2025 r. została zawarta w trybie bezprzetargowym umowa dzierżawy na okres 30 lat, tj. od 18 grudnia 2025 r. do 18 grudnia 2055 r. w celu kontynuacji dotychczasowej działalności na przedmiotowej nieruchomości, tj. prowadzenia kompleksu handlowo-usługowego. Umowa dzierżawy zawarta pomiędzy m.st. Warszawa, a dotychczasowym dzierżawcą [...] sp. z o.o., obejmuje grunt oznaczony jako działki nr: [...] z obrębu [...], będący częścią nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], stanowiącej własność m.st. Warszawy. Strony ww. umowy postanowiły, że z 18 grudnia 2025 r. rozwiązują poprzednią umowę dzierżawy zawartą 1 sierpnia 1996 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr 10375/96 z późniejszymi zmianami. W wyniku wskazanych powyżej okoliczności sytuacja prawna skarżących nie uległa zmianie, z uwagi na brak ujawnionego w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego, które przysługiwałoby skarżącym do gruntu objętego zaskarżoną uchwałą.
Zatem ani zaskarżona uchwała, ani zawarta w związku z tą uchwałą kolejna umowa dzierżawy w żaden sposób nie wpływają na zobowiązania i prawa skarżących, nie naruszają nie tylko interesu prawnego skarżących, ale również żadnej normy prawa materialnego, w szczególności wskazanych przez skarżących: art. 37 ust. 4 ugn, art. 18 ust. 1 usg, art. 233 kc, art. 678 kc w zw. z art. 694 kc, ani także § 2 ust. 5 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały zasadniczej.
Mając na uwadze powyższe, wobec braku naruszenia interesu prawnego i jakiegokolwiek uprawnienia wnoszących skargę, skarga ta zasługuje na odrzucenie. Ewentualnie, z wyżej podniesionych powodów, Rada wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Sąd uznał skargę za zasadną, Rada uważa, że właściwe będzie stwierdzenie nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do działek, które są przedmiotem skargi, tj. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Tylko wobec tych działek zostały podniesione zarzuty złożonych skarg, natomiast zarzuty te jak i uzasadnienie skarg wprost wskazuje, że nie dotyczą one innych działek niż wyżej wymienione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna.
W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny M. K. i J. G.
Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że z akt sprawy wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 grudnia 2012 r. nr 611/GD/DW/2012, na podstawie art. 7 ust. 1-3 dekretu, ustanowił m.in. na rzecz J. G. i M. K. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 lipca 2023 r. sygn. akt I C 333/21, wydanym w oparciu o art. 64 Kodeksu cywilnego, sąd ten zobowiązał Miasto st. Warszawę do złożenia oświadczenia woli następującej treści: "1. Miasto stołeczne Warszawa - w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji nr 611/GK/DW/2012 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 roku, wydanej na podstawie art. 7 ustępów 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) z nieruchomości położonej w województwie mazowieckim w Warszawie w dzielnicy [...] stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oddaje w użytkowanie wieczyste niezabudowane działki gruntu numer ewidencyjny [...] o obszarze 631 m2 oraz numer ewidencyjny [...] o obszarze 223 m2, położone w województwie mazowieckim w Warszawie, w dzielnicy [...], w obrębie [...], na okres 99 (dziewięćdziesięciu dziewięciu) lat z przeznaczeniem pod funkcje określone w każdorazowo obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na rzecz pozostających w związkach małżeńskich M. K. w udziale wynoszącym [...] części oraz na rzecz S. G. w udziale wynoszącym 1/6 część i na rzecz J. G. w udziale wynoszącym 1/6 część, do ich majątków osobistych, za czynszem symbolicznym za działkę ewidencyjną nr [...] w wysokości 631 zł netto, a za działkę ewidencyjną nr [...] w wysokości 223 zł netto, płatnym z góry do dnia 31 marca każdego roku począwszy od roku następnego po oddaniu opisanego wyżej gruntu w użytkowanie wieczyste, a przy tym czynsz ten podwyższany będzie każdorazowo o kwotę należnego podatku od towarów i usług, według stawki tego podatku obowiązującej aktualnie w terminie płatności czynszu. 2. Miasto stołeczne Warszawa - w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji nr 12/2011 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 marca 2011 roku znak GK-D-IV-EKM-74301-22—5-10 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ustanawia na rzecz każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], dla której zostanie założona nowa księga wieczysta po jej odłączeniu z księgi wieczystej nr [...], jako dla nieruchomości władnącej, nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebność gruntową, obciążającą nieruchomość dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], polegającą na prawie dojścia i dojazdu od ulicy [...] istniejącymi ciągami komunikacyjnymi, przy czym wykonywanie tego prawa ograniczone jest do części nieruchomości, to jest do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] na mocy decyzji nr 66/2011 Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2011 roku, znak GK-D-IV-EKM-6831-36-3-11."
Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2025 r. sygn. akt I ACa 3194/23 oddalił apelację Miasta st. Warszawy.
Według treści działu II Kw nr [...], prowadzonej dla nieruchomości składającej się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] właścicielem tegoż gruntu jest Miasto st. Warszawa.
Jednakże w dziale II tejże księgi nie zostało ujawnione na rzecz M. K. i J. G. prawo użytkowania wieczystego do gruntu opisanego jako działki nr [...] i [...]. W dziale III tej księgi wpisane jest jedynie roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] na warunkach określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 grudnia 2012 r. nr 611/GD/DW/2012.
Tym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości (wieczystoksięgowym), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały (20 listopada 2025 r.) Sąd był związany, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2025 r. poz. 341) – dalej zwanej "ukwh".
Jak wynika z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej zwanej "ppsa", aby skarga złożona na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej była dopuszczalna tzn. mogła doprowadzić do merytorycznej oceny przez Sąd zasadności skargi, wpierw osoba wnosząca skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.
Nie wystarcza zatem samo wykazanie interesu prawnego, ale niezbędne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne, bezpośrednie, obiektywne i realne, a także zindywidualizowane poprzez wskazanie w jaki sposób przepisy zaskarżonej uchwały ingerują w sferę prawną skarżącego.
Jeżeli chodzi o sprawy z zakresu nieruchomości skarżący winni zatem wykazać w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza ich istniejące w zewnętrznym obrocie prawnym prawa rzeczowe, czy to poprzez oddziaływanie na treść tego prawa albo też na sferę jego wykonywania.
Zdaniem Sądu M. K. i J. G. we wniesionej skardze nie wykazały, że zaskarżona uchwała w całości lub w części narusza interes prawny skarżących lub ich uprawnienie.
Poza sporem jest to, że M. K. i J. G. nie mają żadnych praw rzeczowych polegających na korzystaniu z nieruchomości w stosunku do działki nr [...].
Jeżeli natomiast chodzi o działki nr [...] i [...] trafnie wskazał Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę, że według art. 27 ugn do powstania prawa użytkowania wieczystego, także w trybie art. 7 dekretu, poza oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego (w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku sądowego – art. 64 kc), konieczny jest choćby nieprawomocny wpis tego prawa do księgi wieczystej. Dopiero od momentu wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej z mocą wsteczną, tj. od daty złożenia wniosku o wpis tego prawa do księgi wieczystej (art. 29 ukwh) aktualizują się prawa i obowiązki beneficjentów tego prawa.
Skoro zatem M. K. i J. G. nie podjęły działań celem ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego wynikającego z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 lipca 2023 r. sygn. akt I C 333/21, wydanego w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 grudnia 2012 r. nr 611/GD/DW/2012, to przedwczesne jest powoływanie się przez skarżące na naruszenie ich interesu prawnego poprzez podjęcie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwały nr XXIX/1092/2025 z dnia 20 listopada 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na dzierżawę na okres 30 lat z dotychczasowym dzierżawcą części nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przy ul. [...], uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działki nr: [...] z obrębu [...].
Skarżące pomijają to, że jak dotychczas nie mogła wystąpić "kolizja" praw przysługujących skarżącym z przyszłym bezprzetargowo ustanowionym prawem dzierżawy (na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...]), którego dotyczy zgoda Rady m.st. Warszawy udzielona w formie uchwały z 20 listopada 2025 r., tj. "kolizja" rozumiana jako zniekształcająca treść nabytego prawa rzeczowego lub uniemożliwiająca rozporządzenie tym prawem na rzecz osoby trzeciej, czy jego realizację na nieruchomości, w tym konieczność jej dzierżawienia.
Brak złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej i brak wpisu tego prawa do księgi wieczystej nie pozwala na wystąpienie skutku z art. 678 w zw. z art. 694 kc, a w konsekwencji na powoływanie się przez skarżących aktualnie na "naruszenie" ich sfery prawnej. Jak wskazał Sąd Okręgowy w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 28 lipca 2023 r. sygn. akt I C 333/21 (czego nie zanegował Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 24 czerwca 2025 r. sygn. akt I ACa 3194/23) pkt X decyzji z 24 grudnia 2012 r. należy rozumieć w ten sposób, że użytkownicy wieczyści mieli (dopiero) wstąpić w miejsce Miasta Stołecznego Warszawy jako strona tej umowy (dzierżawy), a nie, że już na podstawie tej decyzji wystąpił skutek z art. 678 w zw. z art. 694 kc.
Z kolei art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro oddanie nieruchomości w dzierżawę nie jest jej "zbyciem" w rozumieniu art. 4 pkt 3b ugn.
Wobec tego poruszone w niniejszej skardze kwestie nie mogły świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie M. K. i J. G.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niniejszą skargę, jako przedwczesną, uznał za niedopuszczalną i dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg orzekł, jak w sentencji.