I SA/Wa 82/04

I SA/Wa 82/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Anna Tarnowska-Mieliwodzka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skarg Opery w W. i Marszałka Województwa [....] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [....] w przedmiocie uwłaszczenia nieruchomością Skarbu Państwa oddala skargi.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [....] grudnia 2003 r. nr [....], po rozpatrzeniu odwołania sprawy Parafii [...] w W., uchylił decyzję nr [....] Wojewody [....] z dnia [....] listopada 2003 r. w przedmiocie uwłaszczenia [....] Opery [...] nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] położoną w W. przy [....]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że powołaną decyzją z dnia [....] listopada 2003 r. Wojewoda [....] stwierdził nabycie przez [....] Operę [....] z dniem 1 czerwca 1992 r. z mocy prawa, na podstawie art. 202 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy [....], o powierzchni [....] m2 oraz nabycie własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Od tej decyzji wniosła odwołanie [....] w W. podnosząc, że wnioskiem z dnia 28 września 1994 r. wystąpiła, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 324), o wszczęcie postępowania w przedmiocie przywrócenia własności w/w nieruchomości. Roszczenia Parafii mają pierwszeństwo przed uwłaszczeniem zarządcy nieruchomości. Tymczasem do dnia wydania przez organ wojewódzki zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie wniosku Parafii nie zostało zakończone.
Rozpoznając odwołanie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że organ pierwszej instancji pominął całkowicie dyspozycję przepisu art. 23 ust. 4 ustawy dnia 13 maja 1994 r., który stanowi, że postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości ulega zawieszeniu do czasu wydania z mocy tej ustawy stosownej decyzji o prawie własności. W tej sytuacji organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy uwłaszczeniowej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w związku z czym decyzję Wojewody [....] uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] grudnia 2003 r. nr [....] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: [....] Opera [....] oraz Marszałek Województwa [....].
[....] Opera [....] podniosła w swej skardze zarzut niewyjaśnienia przez organ odwoławczy, z jakich względów uznał, że rozstrzygnięcie sprawy uwłaszczenia skarżącej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zdaniem skarżącej błędny jest pogląd, iż postępowanie w sprawie uwłaszczenia powinno ulec zawieszeniu. Postępowanie dotyczące przedmiotowej nieruchomości toczyło się z oddzielnych wniosków [....] Opery [....] i Parafii [....] w W.. Oba wnioski były odrębnie rozpoznane i zakończyły się wydaniem oddzielnych decyzji. Decyzja Wojewody [....] z dnia [....] listopada 2003 r. uwłaszczająca [....] Operę [....] była wynikiem zastosowania art. 24 ust. 6 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego przy rozpoznawaniu wniosku Kościoła nie mogą być naruszone prawa osób trzecich. To prawa [....] Opery [....] korzystały w tym przypadku z pierwszeństwa. Organ odwoławczy wskazując na konieczność zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego nie wykazał zainteresowania losem decyzji wydanej przez Wojewodę [....] odmawiającej uwzględnienia wniosku Parafii [....] w W. Z przedstawionych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź o jej zmianę poprzez oddalenie odwołania Parafii [....] w W.
Marszałek Województwa [....] zarzucił naruszenie art. 24 ust. 5 w związku z art. 23 ust. 4 i art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że przepis art. 24 ust. 5 w związku z art. 23 ust. 4 powołanej ustawy daje pierwszeństwo roszczeniom Parafii [....] w W. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i że postępowanie administracyjne dotyczące tej nieruchomości, w tym przypadku postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia [....] Opery [....], podlegało zawieszeniu do czasu wydania stosownej decyzji w przedmiocie roszczeń Parafii. Niezbędne jest w tym przypadku rozróżnienie postępowań administracyjnych na takie, które kończą się decyzją deklaratoryjną i takie, które kończy decyzja konstytutywna. Nakaz zawieszenia postępowania przewidziany w art. 23 ust. 4 dotyczyć może tylko postępowania, które ma zakończyć się decyzją konstytutywną. Nie ma on zastosowania w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym ma być wydana decyzja deklaratoryjna, gdyż organ administracji stwierdza tylko istnienie przewidzianej prawem przesłanki i nie może uchylić się lub odmówić wydania decyzji. Tym bardziej, iż – jak w tym przypadku – ma ona stwierdzać stan na dzień 1 czerwca 1992 r., a więc stan przed dniem wejścia w życie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa późniejsza nie może wpływać na prawa podmiotowe nabyte przed dniem jej wejścia w życie, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zakazem retroaktywności wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego. Dopuszczalność działania prawa wstecz może wynikać tylko z wyraźnie brzmiącego przepisu ustawowego, a takiego przepisu w przedmiotowej ustawie nie ma. Przeciwnie, przepis art. 24 ust. 6 stanowi, że decyzje rozstrzygające wnioski kościelnych osób prawnych nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Z ochrony tej korzysta prawo użytkowania wieczystego nabyte z dniem 1 czerwca 1992 r. przez [....] Operę [....]. Ponadto w toku postępowania wykazano, że wniosek Parafii nie może być uwzględniony poprzez restytucję w naturze, bowiem obecna nieruchomość nie pokrywa się z nieruchomością stanowiącą jej własność przed wojną. Znajdujący się na niej budynek został zniszczony w ponad 70%, w związku z czym nie byłoby możliwe przywrócenie na rzecz Parafii własności budynku w jego obecnym stanie. Powyższe względy przemawiają, zdaniem skarżącego, za uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie podnosząc, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [....] trwało postępowanie z wniosku Parafii [....] w W. w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. organ prowadzący postępowanie w sprawie przedmiotowej nieruchomości obowiązany był je zawiesić, a nie orzekać co do meritum sprawy rozważając równocześnie w postępowaniu uwłaszczeniowym sprawę zasadności roszczeń Parafii. Kwestia uwłaszczenia [....] Opery [....] może być rozstrzygnięta dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie przywrócenia własności z wniosku Parafii. Decyzja Wojewody [....] w przedmiocie tego wniosku została wydana po dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu [....] Opery [....] i nie jest jeszcze ostateczna, gdyż Parafia złożyła od niej odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W stanowisku zajętym w przedmiocie skargi, zawartym w piśmie z dnia 24 kwietnia 2004 r. Parafia [....] w W. wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 2096/98 oddalający skargę [....] Opery [....] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu [....] Opery [....]. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wówczas rozstrzygnął sprawę pierwszeństwa roszczeń Kościoła przed innymi osobami w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem decyzja Wojewody [....] z dnia [...] listopada 2003 r. uwłaszczająca [....] Operę [....] pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu i zawartymi w uzasadnieniu wyroku wytycznymi co do działań organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skargę w niniejszej sprawie należało oddalić, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa.
Przede wszystkim należy zauważyć, że sprawa legalności decyzji wydanej w przedmiocie uwłaszczenia [...] Opery [...] sporną nieruchomością była przedmiotem kontroli w trybie nadzoru, w wyniku której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję z dnia [....] października 1998 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lipca 1995 r. o uwłaszczeniu z powodu rażącego naruszenia art. 24 ust. 5 w związku z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że organ zaniechał zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego do czasu rozpoznania wniosku Parafii [....] w W. o restytucję prawa do nieruchomości. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] października 1998 r. była przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 2096/98 oddalił skargę [....] Opery [....]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej stworzyła prawne podstawy przywrócenia temu Kościołowi własności (użytkowania wieczystego) m. in. nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zapis art. 23 ust. 4 w związku z art. 24 ust. 5 powołanej ustawy przez obligatoryjność zawieszenia postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego takiej nieruchomości, daje pierwszeństwo postępowania w sprawie o przywrócenie własności przed innymi postępowaniami odnoszącymi się do prawa własności, czy prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Z zakresu obowiązywania tego przepisu nie zostało wyłączone postępowanie w sprawie uwłaszczenia z mocy prawa państwowej osoby prawnej i nie ma w tym przypadku znaczenia okoliczność, że decyzja uwłaszczeniowa wojewody ma charakter deklaratoryjny. Dodatkowo, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, przepis stanowiący podstawę uwłaszczenia (był nim w dniu orzekania przez NSA w odniesieniu do [....] Opery [....] art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) zawiera przepis zastrzegający, iż nabycie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich. Istnieje więc wzajemna korelacja tego przepisu z przepisem art. 23 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej. Nieprzestrzeganie zasady zawieszenia postępowania i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania Kościoła może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. jak i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 maja 1994 r.
Przytoczona ocena prawna odnosi się w całości do rozpoznawanej obecnie sprawy, której stan faktyczny jest analogiczny do sprawy rozstrzygniętej cytowanym wyrokiem. Wojewoda [....] wydał bowiem ponownie deklaratoryjną decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez [....] Operę [....] prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu oraz własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku Parafii [....] w W. o restytucję praw rzeczowych do tej nieruchomości.
Zważyć należy, że przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który obowiązywał w dniu wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wojewody [....] w przedmiocie uwłaszczenia [....] Opery [....], stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie zaskarżono. W obecnym stanie prawnym zasada związania oceną prawną sądu zawarta jest w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
W niniejszej sprawie zasada ta została naruszona przez Wojewodę [....], który sprzecznie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 2096/98, orzekł o uwłaszczeniu [....] Opery [....] przed rozpoznaniem wniosku restytucyjnego Parafii [....] w W. Naruszenie to, mające cechę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) nie mogło jednak skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, bowiem taka forma rozstrzygnięcia nie mieści się w sposobie orzekania przez organ odwoławczy (art. 138 kpa). Należało zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać za prawidłowe, uchylenie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [....] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ (art. 138 § 2 kpa).
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.