I SA/WA 814/22

I SA/Wa 814/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 626/23 - Wyrok NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 179 a,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G., P. Z., A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., K. B., G. B., R. B., K. K., B. B., M. K., M. B., R. B., K. B., A. Z., S. Z., J. K., J. B., E. M., L. K., T. P., J. N., J. O., R. O., D. O., M. O., E. P., Z. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. na podstawie art. 179a P.p.s.a. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/18; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 14 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 15 października 2009 r. nr B04pt-787-R-54/04, odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 sierpnia 1955 r. nr SA.II.20/30/54 w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "[...]", oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 16 438 m2 stanowiącej własność spadkobierców J. O. (...).
We wniosku z 15 września 1999 r. o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia wystąpili W. O. , K. W. , A. O., A. D., M. M., I. S., J. B., B. B., A. B., M. B., K. K., I. W., A. B., Z. Z., D. K., J. K., M. B., H. P. oraz J. O..
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 30 kwietnia 2001 r. nr P0.5.3-R-589/99 odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego z 31 sierpnia 1955 r. Decyzją z 29 sierpnia 2001 r. nr P.5.3-WP-54/2001 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z 30 kwietnia 2001 r.
Wyrokiem z 2 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2753/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzorczy nie podjął wszystkich czynności zmierzających do zebrania stosownego materiału dowodowego, a ponadto organ dysponował jedynie kopią orzeczenia wywłaszczeniowego, co stanowiło w ocenie Sądu niewystarczający materiał do podjęcia decyzji, czy kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności.
Rozpatrując sprawę ponownie, Minister Infrastruktury decyzją z 15 października 2009 r. nr B04pt-787-R-54/04 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 sierpnia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 16 438 m2. Wskutek wniesienia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 13 września 2013 r. nr BOI-4rf-787-WP-546/09, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 15 października 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2886/13 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z 13 września 2013 r. wskazując, że została skierowana do osoby zmarłej.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 14 sierpnia 2015 r. nr. DOI.4.6613.26.2015.RFm, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponownie utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 15 października 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 sierpnia 1955 r. Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. G. , P. Z, A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Z, M. K., T. B., Z. Z., J. K., J. B., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K. (Skarżący), zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Organowi rozpoznającemu sprawę zarzucili naruszenie:
1. art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, stanowiącego: "W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszelkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do spraw."
2. art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2004 r., I SA 2753/03, poprzez skierowanie do organów i instytucji zapytań, które nie umożliwiały udzielenie odpowiedzi z racji nie podania kluczowych informacji pozwalających na zidentyfikowanie działki gruntowej oraz ze względu na brak indywidualizacji poszczególnych wniosków w zależności od rodzaju zasobów, które dane instytucje mogą posiadać;
3. art. 8 Kpa poprzez zaniechanie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez nie odniesienie się do zarzutów Skarżących;
4. art. 77 § 1 Kpa poprzez nie rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego;
5. art. 107 Kpa poprzez nie odniesienie się w treści decyzji do podnoszonych przez Skarżących zarzutów naruszenia przez orzeczenie o wywłaszczeniu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego obowiązujących na dzień 31 sierpnia 1955 r.;
6. art. 84 § 2 Kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który podlegał wyłączeniu z uwagi na udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W szczególności, organ administracji nie odniósł się do naruszenia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego:
a) art. 9 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r., Dz. U. 1928, Nr 36, poz. 341, poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału stron;
b) art. 10 ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. poprzez zaniechanie ustalenia stron postępowania zgodnie z przepisami prawa cywilnego;
c) art. 13 ww. rozporządzenia z 1928 r., poprzez nie wystąpienie przez organ administracji do sądu o wyznaczenie zastępcy dla osoby nieobecnej;
d) art. 5 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. 1949, Nr 27, poz. 197 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zezwolenie z 25 lipca 1953r. nr: IN 5/E/0795 udzielone przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania jest zezwoleniem, udzielonym w trybie przepisu art. 5 ww. dekretu;
e) art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ww. dekretu, poprzez przyjęcie, że zezwolenie z dnia 25 lipca 1953r. jest zezwoleniem na niezwłoczne objęcie przedmiotowych nieruchomości;
f) art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 ww. dekretu, poprzez brak wezwania "właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej." i nieprawidłowe zastosowanie trybu wezwania za pomocą obwieszczeń publicznych;
g) art. 18 ww. dekretu poprzez nie zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego;
h) art. 20 i 21 ww. dekretu, poprzez uniemożliwienie właścicielom nieruchomości zgłoszenia wniosków i sprzeciwów, a w związku z brakiem wniosków i sprzeciwów zaniechanie wyznaczenia rozprawy;
i) art. 24 ww. dekretu, poprzez nie doręczenie orzeczenia o wywłaszczeniu właścicielom nieruchomości, skutkujące uniemożliwieniem wniesienia odwołania;
j) art. 26 ww. dekretu, poprzez nie wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości, która zgodnie z treścią zbioru hipotecznego należała do zmarłego w dniu [...] kwietnia 1923 r. J. O.;
k) art. 30 ww. dekretu, poprzez nie zaoferowanie właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne, tytułem odszkodowania, nieruchomości zamiennej położonej w tej samej miejscowości;
l) art. 33 ww. dekretu poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sprawie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
m) art. 40 ust. 2 ww. dekretu poprzez nie ujawnienie praw wynikających z wywłaszczenia w księdze wieczystej.
Rozpoznając powyższą skargę, WSA w Warszawie uznał, że jest ona częściowo zasadna i wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądali skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych.
Zezwoleniem z 25 lipca 1953 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił zgody na wezwanie właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia w drodze obwieszenia, powołując się przy tym na możliwość dokonania zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 4 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z 17 listopada 1949 r (M.P. 1949.A-89.1084) i z 11 kwietnia 1950 r. (M.P: 1950.A-53.609). Możliwość zastosowania tego trybu była także dopuszczalna w sytuacji gdy miejsce pobytu właścicieli nieruchomości nie było znane. Z decyzji wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność spadkobierców J. O. wobec czego WSA domniemywał, że nie byli oni znani organowi zarówno z tożsamości, a w konsekwencji z miejsca zamieszkania. Sąd podkreślił, że samo wydanie zezwolenia nie było równoznaczne z dokonaniem ogłoszeń. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie zostało wydane, jednakże nie wiadomo czy zostało wykorzystane poprzez dokonanie ogłoszeń. WSA powołał się na art. 18 ust. 2 dekretu oraz wskazał, że zastosowanie trybu ogłoszeń przewidzianego w art. 18 ust. 2 dekretu zwalniało organ od doręczenia indywidualnego. Zastosowanie trybu ogłoszeniowego powodowało, że dokonane ogłoszenia odnosiły skutek nie tylko do nieznanego z miejsca pobytu właściciela ale i w stosunku do spadkobierców zmarłego. W sprawie jednak zdaniem Sądu nie ustalono, że w oparciu o zebrane dowody, czy rzeczywiście miał zastosowanie tryb przewidziany w art. 18 ust. 2
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1838/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut strony kasacyjnej naruszenia art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji wskazał bowiem na szereg kwestii, które należy jeszcze ustalić, sprawdzić, wyjaśnić, związanych jednak z ewentualnym błędami postępowania z 1955 r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Kwestie te, związane z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane jako realizujące przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. NSA wyjaśnił, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji musi mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Zatem jego przedmiotem nie jest badanie prawidłowości procedury wydania samego orzeczenia z 31 sierpnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, lecz zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Przesłanką taką, na którą powołują się skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, jest rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy zatem odnieść się do ustaleń organu administracyjnego, czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a argumentacja skargi i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący. W skardze tej podniesiono m.in. zarzut nieważności postępowania, ponieważ do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doszło po śmierci Skarżącej – Z. Z., która zmarła [...] listopada 2017 r., o czym pełnomocnik Skarżących została poinformowana po dacie rozprawy z 11 października 2018 r. W związku z powyższym, pełnomocnik, stosownie do art. 179a P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Zarządzeniem z 7 marca 2019 r., sędzia sprawozdawca stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 179a P.p.s.a. Jednocześnie Sąd ustalił, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłej Skarżącej Z. Z. nabyli A. Z. i S. Z..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 w pkt. 1 uchylił zaskarżony wyrok z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18, w pkt. 2 oddalił skargę i w pkt. 3 odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sąd uznał, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, ponieważ wyrok z 11 października 2018 r. został wydany wobec osoby zmarłej. Ze skargi kasacyjnej oraz załączonego do niej odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że w dniu [...] listopada 2017 r. zmarła jedna ze stron postępowania, tj. Z. Z.. Sąd wskazał, że jedynym powodem, dla którego zdecydował rozpoznać skargę kasacyjną w trybie art. 179a P.p.s.a. była omówiona powyżej nieważność postępowania, a nie uznanie że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione. Stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd powtórzył ocenę przedstawioną w wyroku z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18.
Od powyższego wyroku wydanego w trybie autokontroli – art. 179a P.p.s.a. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części obejmującej punkt 2. Zarzucono, że wyrok został wydany w warunkach nieważności, ponieważ skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 91 § 2 P.p.s.a.).
Pismem z 17 września 2019 r. pełnomocnik Skarżących poinformowała, że [...] sierpnia 2019 r. zmarł jeden ze Skarżących – M.B..
Postanowieniem z 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 Sąd zawiesił postępowanie międzyinstancyjne.
Pismem z 10 lutego 2020 r. pełnomocnik Skarżących wskazała, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłym Skarżącym M. B. nabyli K. B., G. B. i R. B..
Postanowieniem z 13 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 Sąd podjął zawieszone postępowanie międzyinstancyjne.
Pismem z 5 października 2020 r. pełnomocnik Skarżących poinformowała, że 16 lipca 2020 r. zmarła jedna ze Skarżących – I. Z.
Pismem z 18 listopada 2020 r. pełnomocnik Skarżących poinformowała, że [...] września 2020 r. zmarł jeden ze Skarżących – D. K..
Pismem z 1 grudnia 2020 r. pełnomocnik Skarżących wskazała, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłej Skarżącej I. Z. nabyła B. B..
Pismem z 29 stycznia 2021 r. pełnomocnik Skarżących wskazała, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłym Skarżącym D. K. nabyli R. K., Z. K. oraz E. P.. Natomiast spadek po R. K. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia nabyli Z. K. i E. P..
Pismem z 29 października 2021 r. pełnomocnik Skarżących poinformowała, że [...] czerwca 2020 r. zmarła jedna ze Skarżących – H. P..
Pismem z 29 listopada 2021 r. pełnomocnik Skarżących wskazała, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłej Skarżącej H. P. nabyli E. M., L. K., J. N. i T. P..
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 2004/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżących uchylił zaskarżony wyrok z14 maja 2019, sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że przy wydawaniu ww. wyroku zaszła nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, co nastąpiło na skutek doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z naruszeniem art. 91 § 2 P.p.s.a.
Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, niniejsza sprawa została przekazana według właściwości (przedmiotowej) do Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który sprawie nadał nową sygn. sprawy – I SA/Wa 814/22.
Zarządzeniem z 19 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na obowiązujący stan epidemii - art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Pismem z 23 maja 2022 r. pełnomocnik Skarżących poinformowała, że zmarł jeden ze Skarżących – T. B..
Pismem z 6 czerwca 2022 r. pełnomocnik Skarżących wskazała, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłym 4 marca 2022 r. Skarżącym T. B. nabyli M. B., R. B. i K. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie treścią art. 179a P.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2051/18, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Ze skargi kasacyjnej oraz załączonego do niej odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że 19 listopada 2017 r. zmarła jedna ze stron postępowania, tj. Skarżąca – Z. Z.. Skierowane rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw obligowało Sąd do uchylenia, w ramach tzw. autokontroli, wyroku WSA w Warszawie z 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/18 i przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy. Wyrok wydany wobec osoby zmarłej jest – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – obarczony wadą nieważności. (wyrok NSA z 29 września 2017r., sygn. akt II FSK 2305/15, LEX nr 2402227). Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 k.c.). (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2493/15, LEX nr 2335143). Z tego powodu rozpoznając sprawę w trybie art. 179 P.p.s.a. Sąd w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie rozpoznając merytorycznie skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jedynym powodem, dla którego Sąd zdecydował rozpoznać skargę kasacyjną w trybie art. 179a p.p.s.a. była omówiona powyżej nieważność postępowania, a nie uznanie że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione. Stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd powtórzy ocenę przedstawioną w wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/18.
Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1838/16 uchylił wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 uchylający decyzję Ministra Infrastruktury Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r., Nr DOI.4.6613.26.2015.RF. Ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przy czym ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza że tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. A w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
Mając na uwadze wytyczne NSA, Sąd orzekający przeanalizował ponownie zarzuty skargi pod kątem tego czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne i uznał, że żaden z zarzutów rozpatrywany w tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). W judykaturze podkreśla się także, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.
Podstawą prawną wydania orzeczenia z 31 sierpnia 1955 r. był dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j. t. Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). W skardze sformułowano szereg zarzutów, jednak przeważająca ich część dotyczy naruszenia przepisów procesowych, co jak wskazał NSA, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. Chodzi tu o zarzuty naruszenia art. 9, 10, 13 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r., art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z 26 stycznia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w konsekwencji art. 18, 20, 21, 24, 26, 30, 33 i 40 ust. 2 ww. dekretu. W rozpatrywanej sprawie uzasadnione było bowiem zastosowanie trybu informowania, wzywania i doręczania w drodze obwieszczeń, ponieważ przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. zawierały wyraźną postawę ku takiemu działaniu. Przepis art. 8 ust. 3 dekretu przewidywał, możliwość dokonywania wezwań za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście), w przypadkach w tym przepisie wymienionych, tj. w przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (przewidziane w art. 5 dekretu) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane. Oba przypadki uzasadniające zastosowanie trybu przewidzianego w art. 8 ust. 3 dekretu wystąpiły w sprawie zakończonej orzeczeniem z 31 sierpnia 1955 r. Skoro zatem przepisy prawa przewidywały zastosowanie takiego trybu, to istniała podstawa prawna do jego zastosowania. Ponadto NSA wyjaśnił już wcześniej, że ewentualne błędy postępowania prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, nie stanowią wad tkwiących w samej decyzji i jako takie mogą stanowić podstawę jedynie do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane za podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Powyższym poglądem Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał że kwestie te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie z 1955 r. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, aprobaty nie może zyskać także stanowisko skarżących, że orzeczenie z 1955 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 20 i 21 dekretu, bez przeprowadzania rozprawy, co było skutkiem nieuzasadnionego przyjęcia, że w związku z brakiem wniosków i sprzeciwów zaniechanie wyznaczenia rozprawy było dopuszczalne (21 ust. 3 dekretu – przypis WSA). Stosownie do brzmienia art. 18 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., właściciel ma prawo przeglądać w biurze prezydium wojewódzkiej rady narodowej wniosek wywłaszczeniowy i załączniki, z wyjątkiem tych, które ze względu na interes publiczny zostaną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyłączone od przeglądu, oraz – w terminie czternastodniowym od doręczenia zawiadomienia lub od daty wywieszenia obwieszczenia (ust. 2) – zgłosić wnioski i sprzeciwy. Jednocześnie zaś po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczy rozprawę (art. 20 ust. 1 dekretu). Przy czym – w myśl art. 21 ust. 3 dekretu – w przypadku gdy wniosków lub sprzeciwów nie zgłoszono, orzeczenie może zapaść bez rozprawy. Z powyżej przytoczonych uregulowań prawnych – w ocenie Sądu – wynika, że nieprzeprowadzenie rozprawy w razie braku wniosków lub sprzeciwów było prawnie dopuszczalne. Fakt zaś, że właściciele zawiadamiani w drodze obwieszczeń nie mieli realnej szansy powzięcia wiadomości o trwającym postępowaniu wywłaszczeniowym oraz możliwości skorzystania z przysługujących im praw, nie stanowi automatycznie podstawy do uznania, że orzeczenie wydane wskutek postępowania przeprowadzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami, obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mogą bowiem być w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane zarzuty dotyczące wadliwości procedur, wynikających z ówcześnie obowiązujących regulacji normatywnych (vide: wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16). Nadto, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, kwestie te nie pozostają w związku z kwalifikowaną wadliwością określonego rozstrzygnięcia indywidualnego, wydanego w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów.
Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 ww. dekretu, poprzez nie doręczenie orzeczenia o wywłaszczeniu właścicielom nieruchomości, skutkujące uniemożliwieniem wniesienia odwołania. Zauważyć należy, że przepis ten zezwalał na doręczenie orzeczeń wywłaszczeniowych w trybie art. 18 ust. 2 dekretu. Ergo, ocena czy doręczenie rzeczywiście zostało dokonane stanowi przedmiot ewentualnego postępowania wznowieniowego. Natomiast zarzut rażącego naruszenia art. 24 dekretu, poprzez nie doręczenie orzeczenia właścicielom nieruchomości nie może zostać uznany za zasadny.
Zgodnie z treścią zbioru hipotecznego należała do zmarłego w dniu 23 kwietnia 1923 r. J. O.. Skarżący postawili zarzut naruszenia art. 26 ww. dekretu, poprzez nie wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości. Przepis ten dla jego zastosowania wymaga, aby w postępowaniu wywłaszczeniowym osoba niewpisana w księdze wieczystej jako właściciel zgłosiła swoje prawo do nieruchomości objętej postępowaniem. Brak w sprawie dokumentów i okoliczności wskazujących na zaistnienie takiej sytuacji w niniejszej sprawie, co czyni przedmiotowy zarzut całkowicie bezpodstawnym.
Nie mają racji skarżący również w tym, że w kontrolowanej sprawie wywłaszczenia doszło do naruszenia art. 30 i 33 dekretu, który wszak dotyczy odszkodowania, natomiast orzeczenie z 1955 r. obejmowało jedynie kwestie związane z wywłaszczeniem.
Zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 ww. dekretu, dotyczy wykonania i skutków orzeczenia o wywłaszczeniu, nie zaś wad tkwiących w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Stąd również nie znajduje on uzasadnienia w kontekście wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. Co istotne w tej sprawie, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organy przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny. Organ wyjaśniając stan sprawy i występując o dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, wskazywał nieruchomość która została wywłaszczona orzeczeniem poddawanym kontroli, określając ją jako działka [...] o pow. 16438 m. kw (obecnie [...]). Oznaczenie to jest zgodne z oznaczeniem w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Czynienie zatem organowi zarzutu niedostatecznego zgromadzenia materiałów archiwalnych przy jednoczesnej bierności strony skarżącej w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie. Prawdą jest, że rolą organów prowadzących postępowanie, jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy. Nie sposób przy tym jednak uznać, że organ rozstrzygając niniejszą sprawę nadzorcza był w stanie uczynić dodatkowe ustalenia faktyczne, ponad to co zostało w sprawie wykonane. Nie można bowiem oczekiwać od organu, że będzie poszukiwał dokumentacji archiwalnej w sposób nieograniczony, szczególnie że w sprawach dotyczących orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, z przyczyn obiektywnych, odnajdywanie dokumentacji archiwalnej napotyka na znaczne trudności, a czasami jest wręcz niemożliwe z powodu jej zagubienia lub utraty.
Powyższej oceny nie może zmienić także ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ponieważ choć jest to faktycznie naruszenie po stronie organu, to jednak w ocenie Sądu, brak przesłanek do wyeliminowania na tej podstawie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, z tej przyczyny, że strona skarżąca nie wykazała iż wadliwe uzasadnienie ma wpływ na wynik sprawy, powoduje że przedmiotowy zarzuty jest niezasadny.
Za zupełnie bezpodstawne, Sąd uznał zarzuty dotyczące udziału E. R. w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyłączenie biegłego w oparciu o przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art 84 § 2 k.p.a., może nastąpić, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Zasadę wyłączenia biegłego, opartą na przytoczonej normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, iż nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania - organ, świadek, strona lub jej reprezentant, itd. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 965/06, LEX nr 469200 ). Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy E. R. nie brała udziału w wydaniu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej sprawie (w szczególności decyzji z 15 października 2009 r. nr B04pt-787-R-54/04 oraz z 13 września 2013 r. nr BOI-4rf-787-WP-546/09) chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie, ale również podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ponadto, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2886/13 stwierdził nieważność decyzji z 13 września 2013 r. Nie ma zatem podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. (vide: wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 905/20; z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 268/15; z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1117/15; z 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 466/14, z 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2922/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 179a w zw. z art. 182 § 2 pkt 2 P.p.s.a., natomiast w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sąd wyjaśnia przy tym, że orzekając w trybie art. 179a P.p.s.a., stosownie do treści tego przepisu, rozstrzyga również o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W rozpoznanej sprawie Sąd uznał, że zasadne jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości. Jak bowiem było to wskazane jedyną przyczyną zastosowania trybu przewidzianego w art. 179a P.p.s.a było ujawnienie w skardze kasacyjnej, że jedna ze stron postępowania (Z. Z.) w dniu wydania wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/18, nie żyła. Przy czym, jak wynika z dokumentacji załączonej do skargi kasacyjnej, strona ta zmarła [...] listopada 2017 r., a więc na niemal rok przed dniem wydania ww. wyroku. W ocenie Sądu, zastosowanie trybu autokontroli wynika zatem z zawinionych okoliczności leżących po stronie pełnomocnika skarżących, który nie dochował należytej staranności tak aby w dniu rozprawy, tj. 11 października 2018 r., posiadać aktualne informacje co do zdolność sądowej wszystkich swoich mocodawców. Z tych względów o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).