I SA/Wa 814/20

I SA/Wa 814/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 205/21 - Wyrok NSA z 2021-02-25
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Z. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) o powierzchni [...] ha, położona w dzielnicy [...], objęta została ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]". Dotychczasowym właścicielem przedmiotowej działki był Z. N. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...] w łącznej wysokości [...] zł na rzecz dotychczasowego właściciela. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał na nieprawidłowości w sporządzonym na potrzeby ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym, które powodują, że nie może on być podstawą określenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz Z.N. Równocześnie organ powiększył ustalone odszkodowania o [...]% wartości przedmiotowej nieruchomości. W sumie przyznane odszkodowanie, które winno było zostać wypłacone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad byłemu właścicielowi wyniosło [...] zł. Organ orzekł także o zaliczeniu na poczet przyznanego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty zaliczki wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] maja 2018 r. w wysokości: [...] zł. Ostatecznie organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na rzecz byłego właściciela, pozostałej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że około [...]% powierzchni wycenianej działki położona jest w na terenie przeznaczonym pod [...] Obwodnicę [...]. Pozostała część działki jest położona na terenach zabudowy usługowomieszkaniowej [...], w zasięgu strefy ochrony archeologicznej nr [...]. Skarżący uznał, że fakt występowania strefy ochronnej nie został uwzględniony w operacie szacunkowym przy ustaleniu cechy oceny "warunki zagospodarowania działki", co jego zdaniem miało wpływ na ocenę wartości przedmiotowej nieruchomości i zawyżenie ustalonego odszkodowania. Skarżący, dowodząc nieprawidłowości wyceny, powołał się również na transakcję nabycia nieruchomości, znajdującej się w zasięgu tej samej strefy co wyceniana działka, przy cenie jednostkowej [...] zł/m2.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego) i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha wydzielona została pod inwestycje drogową z działki [...] o kształcie czworokąta, niezabudowanej, nieogrodzonej i użytkowanej rolniczo. Działka leży przy drodze asfaltowej, na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną i wodociągową. Organ II instancji dokonał szczegółowej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Minister stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie konieczna była analiza cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegła analizowała obszar rynku miasta [...] ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy [...] w okresie od 2016 r. do 2019 r. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2019 r., zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają prawidłowe ustalenie na jego podstawie odszkodowania. Organ podzielił w tym zakresie zarzuty podniesione w odwołaniu. Minister podkreślił, że biegła nie uwzględniła częściowego położenia przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej. Podstawowe zastrzeżenia organu wzbudził brak uwzględnienia w procesie wyceny pełnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiot wyceny znajduje się na terenie [...] Obwodnicy [...] oraz na terenach zabudowy usługowomieszkaniowej (symbol – [...] ). W treści operatu biegła nie wspomina o częściowym położeniu przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej ani tym bardziej nie uwzględniła takowej w analizie rynku oraz w przyjętych cechach rynkowych. W ocenie organu powyższego uchybienia nie konwaliduje fakt, że przeznaczenie to dotyczyło, jak uznała biegła, niewielkiej części nieruchomości, która to część winna była zostać przez biegłą precyzyjnie określona, podobnie jak miało to miejsce w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i mieszkaniowo-usługowym. Przeznaczenie nieruchomości określone zostało przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czyli dokument planistyczny o najwyższym rygorze. Zdaniem Ministra nieprawidłowość ta stanowi istotną wadę analizowanego operatu szacunkowego, ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do pomijania przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. W treści miejscowego planu obejmującego przedmiotową nieruchomość - w strefie zasięgu stanowisk archeologicznych realizacja zabudowy uwarunkowana jest dokonaniem wyprzedzających badań archeologicznych prowadzonych pod nadzorem właściwego Konserwatora Zabytków. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan przewiduje położenie nieruchomości w strefie ochrony archeologicznej, to w ocenie organu II instancji nie można uznać aby nieruchomością podobną była nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową czy pod drogę (nieruchomość inwestycyjna) pozbawiona jakichkolwiek ograniczeń wynikających z takiej ochrony. Powyższe wady wzbudziły wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości i doprowadził do naruszenia art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który określa zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości W tej sytuacji organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanej decyzji i podjąć stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez organ II instancji uchybień postępowania. Skoro zaś doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister stanął również na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do waloryzacji wypłaconej zaliczki. Zgodził się także ze stroną w zakresie zarzutu dotyczącego niezasadności powołania się w treści uzasadnienia na przepis art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który miałby zastosowanie, gdyby niniejsze postępowanie odbywało się w trybie nadzwyczajnym kodeksu postępowania administracyjnego.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.N.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy niniejszej decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, ewentualnie w sytuacji, gdy obydwie przesłanki nie wystąpiły łącznie,
- naruszenie art. 136 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego celem rozwiania sformułowanych wątpliwości w zakresie ustaleń płynących z treści operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2019 r.,
- naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 § 1 kpa oraz art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego - autora operatu o umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami ewentualnie zaniechania zlecenia sporządzenia nowego operatu lub też zaniechania zlecenia uzupełnienia bądź zmiany przedmiotowej opinii, względnie zaniechania skierowania dalszych pytań do rzeczoznawcy,
- naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 77 kpa w związku art. 157 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 55-57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na dokonaniu oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2019 r. oraz treści pisma z dnia [...] lutego 2020 r. z przekroczeniem granic swobodnej oceny tych dowodów w zakresie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego skutkującej nieuprawnionym wkroczeniem w merytoryczną zasadność opinii tego rzeczoznawcy majątkowego.
W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.
Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Art. 156 ust. 4 stanowi natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lutego 2019 r. i nie posiada on klauzuli aktualizacyjnej. Organ I instancji decyzję ustalającą odszkodowanie za przedmiotową działkę wydał w dniu [...] maja 2019 r., czyli w okresie, w którym mógł on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Jednakże Minister Rozwoju odwołanie od powyższej decyzji rozpoznał już po upływie określonego w art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 12-miesięcznego okresu ważności operatu. W realiach niniejszej sprawy, sporządzony operat szacunkowy był ważny jedynie do dnia [...] lutego 2020 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy (czyli w dniu [...] lutego 2020 r.) sporządzony operat szacunkowy był już nieaktualny i nie istniała możliwość orzekania na jego podstawie o wysokości odszkodowania.
Skoro zatem w niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji organu II instancji operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2019 r. ze względu na upływ czasu od jego stworzenia oraz brak odpowiedniej aktualizacji i niedołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utracił już ważność, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego leży bowiem jedynie w gestii organu I instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie w całości tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).
Organ II instancji w wydanej decyzji uzasadnił konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego nie utratą ważności istniejącego operatu, lecz dostrzeżonymi w nim poważnymi wadami merytorycznymi, uniemożliwiającymi uznanie go za przewidzianą prawem podstawę do określenia wysokości przyznanego odszkodowania. W opinii organu II instancji, skoro konieczne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego, należało skorzystać z art. 138 § 2 kpa, jako że sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Dostrzegając omówioną wcześniej przez Sąd konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że brak jest już podstaw do analizowania i oceniania nieaktualnego operatu szacunkowego, który nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w rozpatrywanej sprawie. Podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia skarżącego będą bowiem rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzyskaniu nowego, aktualnego operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd za przedwczesne uznał merytoryczne odnoszenie się do kwestii spornych poruszonych w sprzeciwie wniesionym od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Raz jeszcze wyjaśnić należy, że podejmując niniejsze orzeczenie, Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa (por. art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji