I SA/Wa 797/20

I SA/Wa 797/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 214/22 - Wyrok NSA z 2025-02-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
art. 8 ust. 6, art. 21
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 16, 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...]- po rozpatrzeniu wniosku W. F. (dalej jako skarżący) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia1960 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1688 m2, stanowiącej własność A. K. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania - odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.
Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej jako Prezydium) orzeczeniem z [...] grudnia 1960 r., nr [...] - działając na podstawie art. 1,2,3,7,8,14,20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), dalej jako "ustawa" oraz zgodnie z wynikami ustnej rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 20 listopada 1959 r. orzekło o:
I. wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby Prezydium W.R.N. Kuratorium Okręgu Szkolnego [...] w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1688 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność A. K.,
II. ustaleniu i przyznaniu A. K. jako właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania pieniężnego w łącznej kwocie 30.000 zł.
W uzasadnieniu organ podniósł, że wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a mianowicie pod budowę Liceum Ogólnokształcącego i Technikum Geologicznego w [...]. Dodał, iż właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej dobrowolne odstąpienie Państwu oraz, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii uprawnionych rzeczoznawców w oparciu o art. 8 ust. 6 ustawy. Za grunt budowlany przyznano odszkodowanie w wysokości 10 % przeciętnego kosztu budowy domu jednorodzinnego ustalonego na 300.000 zł. Orzeczenie zawierało też pouczenie, iż od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w [...] - za pośrednictwem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego od jej doręczenia.
Odwołanie od powyższego orzeczenia nie zostało złożone.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. uzupełnionym pismem z [...] listopada 2018 r. W. F. (syn dawnej właścicielki nieruchomości) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1960 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania - podnosząc, że na rozprawie administracyjnej nie wysłuchano biegłego rzeczoznawcy majątkowego.
Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia1960 r., nr [...] - w części dotyczącej przyznanego odszkodowania (pkt II orzeczenia).
W uzasadnieniu podniósł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu, jego charakter oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, jakie wywołuje decyzja. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Następnie stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane orzeczenie w jego zaskarżonej części.
Minister ustalił, że zgodnie z treścią art. 16 tej ustawy, zawiadomieniem z [...] maja 1959 r. Prezydium zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości, zaś pismem z [...] października 1959 r. zawiadomiło o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 20 listopada 1959 r. Egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].
Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru dowodzi skuteczności doręczenia tego zawiadomienia z właścicielce nieruchomości.
Tym samym należy uznać, że wymogi z art. 16 ust. 1 ustawy zostały dopełnione.
Zgodnie zaś z art. 21 ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Zatem z treści art. 21 wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie Prezydium przeprowadziło rozprawę wywłaszczeniowo -odszkodowawczą w dniu 20 listopada 1959 r.
Z protokołu rozprawy wynika, że na rozprawę stawiła się m.in. A. K., która poprosiła o wyłączenie z wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej jej własność. Natomiast, jeżeli nie byłoby to możliwe, wniosła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Oświadczyła także, że grunt jest nieogrodzony, niezabudowany i bez zasiewów.
Minister podniósł, że biegły, mimo iż nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Dodał, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, lecz nie może być oceniana w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości - zatem należy ustalić, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania.
Następnie wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia biegłego rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - inż. W. O. z 4 lutego 1960 r., zawierająca wycenę zawnioskowanych do wywłaszczenia gruntów, w tym m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1688 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr 1049, stanowiącej własność A.K.
Ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość biegły rzeczoznawca dokonał w oparciu o art. 8 ust. 6 ustawy - zgodnie z którym odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego jest mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego.
Stwierdził, iż ww. działka podlegająca wywłaszczeniu nadawała się pod budowę domu jednorodzinnego, gdyż była większa od najmniejszej parceli nadającej się pod budowę domu jednorodzinnego w [...], której powierzchnia wynosiła 400 - 600 m2. Natomiast wartość kosztów budowy domu jednorodzinnego w [...] biegły przyjął na kwotę 300.000 zł.
W konsekwencji przyjęcia ww. kwoty wyjściowej za dom jednorodzinny, wyliczono należne odszkodowanie za przedmiotową parcelę jak za grunt nadający się pod budowę domu jednorodzinnego (300.000 zł x 10 % = 30.000 zł). Taka też kwota została przyznana zakwestionowaną decyzją Prezydium z [...] grudnia 1960 r.
Ponadto przyznana kwota odszkodowania - wskutek przyjęcia przez biegłego 10 % współczynnika kosztów wybudowania domu jednorodzinnego - była maksymalną kwotą odszkodowania przewidzianą przepisami prawa.
Wobec powyższego Minister stwierdził, że kwota odszkodowania została przyznana w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa - w związku z czym brak jest podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy jej ustalaniu.
Za nieuzasadniony uznał też zarzut skarżącego, że jego matka nie miała możliwości zapoznania się opinią biegłego rzeczoznawcy.
Podniósł, że opinia inż. W. O. została sporządzona w dniu 4 lutego 1960 r. - a więc już po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże - jak wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego Zarządu Inwestycji Szkolnych Kuratorium Okręgu Szkolnego [...] w [...] z [...] kwietnia 1959 r. - szacunek biegłych stanowił jeden z jego załączników (egzemplarz przywołanej opinii nie zachował się w aktach sprawy). Oznacza to, iż organ orzekający w sprawie dysponował dwiema opiniami uprawnionych biegłych - zatem operat szacunkowy był dostępny do wglądu w trakcie rozprawy wraz z dokumentacją sprawy.
Zauważył też, że brak stosownych zapisów w protokole - w którym z reguły odnotowywano najbardziej podstawowe informacje - nie może sam przez się dowodzić, iż wspomniane kwestie nie były przedmiotem dyskusji. Podkreślił, że właścicielka nieruchomości mogła zapoznać z treścią opinii biegłych w każdym momencie trwającego postępowania administracyjnego w siedzibie właściwego urzędu. Jednak - jak wynika z akt sprawy - z tego prawa nie skorzystała.
Poza tym nie bez znaczenia jest fakt, iż była właścicielka nieruchomości nie odwołała się od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1960 r. - co oznacza, że nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą i nie kwestionowała wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania.
W związku z tym Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowo- odszkodowawczy nie dopuścił się uchybień w procedurze ustalania odszkodowania, gdyż zachował tryb ustalania odszkodowania określony w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Tym samym uznał, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej odszkodowania spełniała wymagania określone w art. 21 ustawy. Decyzja ta zawiera bowiem wysokość przyznanego odszkodowania i termin jego zapłaty, wymienia osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania oraz pouczenie o środkach odwoławczych.
Nie stwierdził również, aby badana decyzja Prezydium w jej kwestionowanej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Decyzja ta została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną, nie dotyczyła także sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto była wykonalna w dacie jej wydania - ustalała odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować.
Podsumowując Minister Rozwoju uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia1960 r.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. F.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.
1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez nie uwzględnienie żądania stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. w sytuacji, gdy w/w orzeczenie jest dotknięte wadą powodującą nieważność, z racji rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,
2. art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to poprzez stwierdzenie, że brak przesłuchania biegłych na rozprawie, w toku toczącego się postępowania "wywłaszczeniowego'', wszczętego na zasadzie art. 1-8,14,20,21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i wydanie opinii przez biegłych dopiero po rozprawie administracyjnej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., oraz poprzez stwierdzenie, że za wystarczający należało uznać fakt oparcia rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rody Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, na rzekomo istniejącym dokumencie nazwanym przez organ "szacunkiem biegłych", a będącym jedynie załącznikiem do wniosku wywłaszczeniowego Zarządu Inwestycji Szkolnych Kuratorium Okręgu Szkolnego [...] w [...] z [...] kwietnia 1959 r., w sytuacji, gdy egzemplarz przywołanej opinii nie zachował się w aktach (okoliczność przyznana przez organ), a nawet jeśli istnienie w obrocie prawnym w/w dokumentu byłoby wykazane, nie mógłby stać się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, z racji zakazu z art 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...),
3. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez (w konsekwencji w/w naruszeń) błędne ustalenie, że szacowanie odszkodowania nastąpiło w oparciu o dwie opinie (str. 4 decyzji), w sytuacji, gdy pierwsza z nich była wydana dopiero po rozprawie administracyjnej (a zatem nie doszło do wysłuchania biegłych na rozprawie, a przede wszystkim na rozprawie nie procedowano nad tym dokumentem), natomiast druga z nich (nawet gdyby istniała) stanowiłaby jedynie załącznik do wniosku Zarządu Inwestycji (...) a zatem dokument niesporządzony na żądanie Prezydium (...), co stanowi obrazę art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...),
4. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. (...) poprzez pominięcie, że wynik wadliwego postępowania dowodowego doprowadził do ustalenia odszkodowania w wysokości rażąco zaniżonej w stosunku do wartości pieniądza, aktualnej na dzień wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...],
5. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że poprzedniczka prawna skarżącego A. K. godziła się na wysokość ustalonego odszkodowania, gdyż nie zaskarżyła decyzji organu I instancji i z tej przyczyny wniosek w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębną instytucją procesową, opartą na innych przesłankach (tu na przesłance rażącego naruszenia prawa przez organ), a zatem czynności procesowe w/w osoby nie mogą rzutować na ocenę obecnego żądania.
Wobec powyższego - na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.- skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu (w całości), rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, iż zarzuty zawarte w skardze nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu, a stanowią jedynie zarzuty, do których ustosunkował się już w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy stwierdzić, iż kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Badając w tym trybie decyzję organ zobowiązany jest bezspornie ustalić, czy w sprawie nie zaistniała przesłanka enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. - m.in. przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, czyli takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1688 m2, stanowiącej własność A. K. - w części dotyczącej przyznanego odszkodowania (pkt II orzeczenia).
W niniejszej sprawie podstawą materialno-prawną ww. decyzji Prezydium była ustawa z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) zwana dalej "ustawą".
W zarzutach do decyzji skarżący wskazał na naruszenia prawa materialnego - art. 21 ww. ustawy poprzez brak przesłuchania biegłych na rozprawie oraz wydanie opinii przez biegłych dopiero po rozprawie administracyjnej - co skutkuje nieważnością orzeczenia wywłaszczeniowego w zakresie ustalenia odszkodowania.
Stosownie do przepisu art. 21 powołanej ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, przy czym opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Zatem z przepisu tego art. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednakże w niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 20 listopada 1959 r. Na rozprawie była obecna A. K., natomiast nie był obecny biegły.
Jeśli chodzi o nieobecność biegłych na rozprawie, to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, wyrażono pogląd: "Brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 (poprzednio art. 21) ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji". Innymi słowy nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez obecną na rozprawie skarżącą kwoty odszkodowania np. przez złożenie odwołania od decyzji, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Trzeba podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia.
Ponadto w kwestii oceny, czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć faktu, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu - co szczegółowo wykazał organ przywołując zarówno jego podstawy faktyczne jak i prawne.
Jeśli chodzi o zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, to kwestie te jednoznacznie określała ustawa. Zgodnie z jej art. 8 odszkodowanie za nieruchomości ustalano wówczas według sztywnie określonych stawek.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy - zgodnie z którym odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Przy czym ustalono je w maksymalnej wysokości - 10%. W związku z tym nieobecność biegłego na rozprawie nie miała żadnego ujemnego wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.
Nie można zatem przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2016 w sprawie sygn. akt I OSK 2084/14: "Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby".
Również niezasadny jest zarzut dotyczący sporządzenia opinii po przeprowadzonej rozprawie.
Jak wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego Zarządu Inwestycji Szkolnych Kuratorium Okręgu Szkolnego [...] w [...] z [...] kwietnia 1959 r. - szacunek biegłych stanowił jeden z jego załączników (egzemplarz tej opinii nie zachował się w aktach sprawy). Taki szacunek wartości wywłaszczanych nieruchomości musiał być sporządzony - z uwagi na fakt wcześniejszych rokowań z właścicielami. Zresztą sama A. K. w piśmie z [...] maja 1959 r. podnosi, że Kuratorium podwyższyło cenę za jej nieruchomość do kwoty 24.000 zł z zaznaczeniem, że jest to 8% od kosztów budowy domu jednorodzinnego tj. od kwoty 300.000 zł. Zatem miała ona pełną świadomość co do wysokości proponowanej ceny i sposobu jej obliczenia. Następnie - po rozprawie administracyjnej - biegły w dniu [...] lutego 1960 r. sporządził ostateczną opinię, w której ustalił kwotę odszkodowania w maksymalnej wysokości 30.000 zł. Natomiast decyzja została wydana dopiero w dniu [...] grudnia 1960 r. - czyli ponad 10 miesięcy po sporządzeniu opinii i nie została zaskarżona. Wszystkie te okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że matka skarżącego nie kwestionowała wysokości przyznanego jej odszkodowania. Poza tym nie miała czego kwestionować - gdyż odszkodowanie było obliczone według sztywnych reguł wynikających z art. 8 ust. 6 ustawy i przyznane w maksymalnej wysokości.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: "Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu".
Sąd uznał, że wskazane przez skarżącego niedociągnięcia proceduralne nie stanowią o wadliwości materialno-prawnej kwestionowanego orzeczenia. W skardze nie podniósł on wadliwości operatu szacunkowego, nie wskazał też na jakikolwiek przepis prawa materialnego, który przy wycenie nieruchomości został naruszony, a tym bardziej - że został on naruszony w sposób rażący.
Wobec tego podnoszenie po wielu latach przez spadkobiercę osoby wywłaszczonej wadliwości proceduralnych stanowi rodzaj nadużycia prawa do kwestionowania - bez merytorycznie zasadnego argumentu - orzeczenia sprzed 60 lat, którym przyznano odszkodowanie w przewidzianej prawem maksymalnej wysokości.
Ponadto w orzecznictwie jednoznacznie przesądzono o tym, że brak jakiegokolwiek dokumentu w aktach archiwalnych (tu sprzed 60 lat) nie stanowi dowodu na nie wykonanie danej czynności procesowej. Świadczy jedynie o tym, że nie ma na nią dowodu w aktach a nie, że nie została ona przeprowadzona.
W niniejszej sprawie sporne orzeczenie zostało wydane 60 lat temu a zarzuty w zakresie procedury, jaka wówczas miała miejsce, podnosi podmiot, który nie był jej uczestnikiem, tj. nie był stroną postępowania i nie brał w nim udziału.
Podsumowując należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż Minister Rozwoju wykazał, iż odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy, zaś w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, decyzja z [...] grudnia 1960 r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaś stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1466/2011, Lex Polonica nr 8176560, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2020 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola niczym nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.