I SA/Wa 796/23

I SA/Wa 796/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KOX/5570/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 29 stycznia 2021 r. nr KOX/5570/Po/19 - po rozpoznaniu wniosku K. i K. R.
o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent [...] pismem z 26 listopada 2018 r. wypowiedział K. R. i K. R. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,649151 części w
nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] związanej z własnością lokalu nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019r. nową wysokość opłaty rocznej.
Od powyższego wypowiedzenia K. R. i K. R. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.
Orzeczeniem z 29 stycznia 2021 r. nr KOX/5570/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia podniosło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.
U. z 2020 r. poz. 139) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności
tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.
Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia
2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją.
Zatem z wyżej wskazanych przyczyn Kolegium zobowiązane było do umorzenia postępowania zainicjowanego pismem Prezydenta [...] z dnia 26 listopada 2018 r.
Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie:
1) art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznającego, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione,
2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U
z 2020r.,poz.2040) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu bez zbadania czy stan faktyczny sprawy warunkuje jego zastosowanie i uznanie, że można na jego podstawie orzec o uznaniu wypowiedzenia za bezskuteczne, podczas gdy wskazany przepis nie ma zastosowania, gdyż przedmiotowa sprawa nie dotyczy wypowiedzenia opłaty,
3) art. 21 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez pominięcie przepisów i niezastosowaniu ich w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.
Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny.
Podniosło, że zgodnie z pouczeniem, Miasto wniosło sprzeciw i sprawa była rozpoznawana przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] - który odrzucił jego sprzeciw od orzeczenia Kolegium. Od tego postanowienia Sądu Miasto wniosło zażalenie, które postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Odwoławczy z dnia 31 stycznia 2023r. sygn. akt [...] zostało oddalone. Postanowienie to wraz z uzasadnieniem zostało doręczone pełnomocnikowi [...] za pośrednictwem poczty dnia 27 marca 2023 r. Zaś w uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia w postaci skargi od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest Sąd Administracyjny.
W dalszej części uzasadnienia skargi Miasto podniosło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w orzeczeniu z 29 stycznia 2021 r. nr KOX/5570/Po/19 uznało, iż w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów
zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Dodało, że w pisemnych motywach uzasadnienia Kolegium powołało się na art.4 ust.2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. stwierdzając, że wypowiedzenia opłat pozostałym użytkownikom wieczystym nie zostały doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r.
Z powyższym stwierdzeniem skarżący nie może się zgodzić.
Kolegium nie przeprowadziło bowiem żadnego postępowania w sprawie i nie ustaliło stanu faktycznego, który mógł być podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie uzasadniło na czym opiera swoje przekonanie, że przepis art. 4 ust.1 i 2 ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy i
powołało jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy, które nie mogą być stosowane w niniejszym postępowaniu. Skarżący doręczył wypowiedzenie opłat wszystkim użytkownikom wieczystym a postępowanie zostało wszczęte przed dniem
5 października 2018 r., gdyż wszczyna je pierwsza czynność w sprawie tj. ogłoszenie
o przetargu na wykonanie wyceny. W przypadku, gdy organ orzekający nie podziela tego twierdzenia również brak jest podstaw do umorzenia postępowania, gdyż obie
ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi - podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej
jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a.
Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w
niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy
z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.
Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. umarzające postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca".
Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu
5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy
umarza się.
Zatem art. 4 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie:
- postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone
do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r.,
- wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie
doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.
W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że niezrozumiałe jest stanowisko Miasta [...] zawarte w skardze do Sądu: " (..) postępowanie zostało wszczęte przed dniem 5 października 2018 r., gdyż wszczyna je pierwsza czynność w sprawie tj. ogłoszenie o przetargu na wykonanie wyceny".
W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie,
że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia
w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która
w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów Dz. U. z 2019 r. poz. 916, dalej jako "ustawa o przekształceniu"), w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.
W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa).
Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października
2018 r., gdyż wszczyna je wniosek użytkowników wieczystych o ustalenie, że
dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona - w niniejszej sprawie wniosek K. R. i K. R. z 14 stycznia 2019 r.
Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 powołanej ustawy.
Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy także ona została spełniona tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta - jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] - stanowi przedmiot współużytkowania także innych podmiotów.
W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom lub był tylko jeden użytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r. - to organ nie może umorzyć postępowania, lecz wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie
art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub jest uzasadnione w innej wysokości, powinien podlegać rozpoznaniu zgodnie z treścią art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem cywilnym, jeżeli użytkownik
złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym
w drodze procesu cywilnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891).
Ma więc ono hybrydowy charakter - przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawana kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie
zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym.
Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie
takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną.
Należy też mieć na uwadze fakt, iż użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia
wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być
różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich
złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej właśnie od przysługującego mu udziału w tym prawie, jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca.
Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po dniu 1 stycznia 2019 r. - to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich.
W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej - przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia
2019 r. tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wobec powyższego nie ustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Natomiast ustalenie, iż wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym spowoduje, że organ nie będzie mógł umorzyć postępowania.
Ponadto Kolegium naruszyło art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od decyzji
o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone rozstrzygnięciem sądu powszechnego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku, wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając
na względzie fakt, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym.
Z podanych wyżej przyczyn skarga jest uzasadniona, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji czego błędnie uznało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia - na podstawie art. 4 ust. 1 i ust.
2 ustawy zmieniającej - postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.