I OSK 331/13

I OSK 331/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 792/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 96 ust. 1 i 1a, art. 96 ust. 1b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 792/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 792/12 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent W. w wyniku wszczęcia postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], którą stanowi zabudowana działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, wykazane na mapie sytuacyjnej nieruchomości z projektowanym podziałem do rewindykacji i w sporządzonym do tej mapy wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki, przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] października 2010 r. za nr ewidencyjnym [...], stanowiącymi załącznik do decyzji, w celu realizacji roszczeń wynikających z art.
7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca
2011 r.
Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom skarżącego w świetle akt sprawy (mapy z projektem podziału działki nr [...]) granice dawnej nieruchomości hipotecznej Hip. Nr [...] obejmują również część obszaru działki nr [...] w granicach projektowanej do wydzielenia działki nr [...] o pow. [...] ha. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze układu urbanistycznego [...], wybudowanego w latach 1948 -1955, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].
Organ podał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków nie zezwolił na podział działki nr [...], co w ocenie Kolegium w pełni uzasadniało podjęcie decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że wyżej wymieniona decyzja dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium powtórzyło jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację organu I instancji nie podejmując nawet próby rozstrzygnięcia wątpliwości, czy część gruntu pod budynkiem przy ul. [...] wchodzi w skład dawnej działki hipotecznej nr [...], a zatem, czy zaspokojenie roszczenia dekretowego musi skutkować koniecznością dokonania podziału gruntu pod tym budynkiem. W ocenie skarżącego nieuzasadnione jest przyjmowanie przez organy obu instancji, że część działki hipotecznej nr [...] jest obecnie zabudowana budynkiem przy ul. [...], gdyż obecny budynek przy ul. [...] jest tożsamy z budynkiem frontowym dawnej kamienicy. Hipoteza zaś, że budynek frontowy przy ul. [...] cofnął się od granicy swojej działki hipotecznej, aby na zwolnionym pasie gruntu o szerokości niespełna jednego metra powierzchni [...] m2 można było zbudować część budynku przy ul. [...] jest nietrafna. W ocenie skarżącego widoczna na załączonej do decyzji Prezydenta W. mapie sytuacyjnej rozbieżność pomiędzy długością frontu budynku oznaczoną na dziewiętnastowiecznym szkicu i długością wynikającą z pomiarów przeprowadzonych współcześnie i nie przekraczająca jednego metra może być wynikiem różnicy dokładności z jaką sporządzono oba dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta zatwierdzającego podział. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, decyzję o której mowa w ust. 1 wykonuje się po uzyskaniu pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział tej nieruchomości (ust. 1a). Skutkiem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest dokonanie na podstawie takiej decyzji zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Podział zobrazowany jest w operacie podziałowym stanowiącym opracowanie geodezyjno- kartograficzne, który jest przyjmowany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże wywołuje on skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zakończeniu podziału ostateczną decyzją administracyjną.
Dalej Sąd wywodził, że podział ewidencyjny nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na dokonanie podziału. Jak wynika z treści art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskanie pozwolenia organu konserwatorskiego musi nastąpić przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału, a bez takiego pozwolenia decyzja ta nie może zostać wydana. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na obszarze układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Niesporna również jest okoliczność, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Stołeczny Konserwator Zabytków nie zezwolił na podział przedmiotowej nieruchomości.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że brak zgody organu konserwatorskiego na podział działki nr [...] stanowi przesłankę uniemożliwiającą wydanie decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości. Organy zatem prawidłowo orzekły o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za całkowicie chybione i wskazał, że projekt podziału działki nr [...] stanowiący załącznik do decyzji organu I instancji sporządzony został przez geodetę uprawnionego i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] października 2011 r. za nr ewidencyjnym [...]. Z mapy projektu podziału wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dawna nieruchomość hip. Nr [...] obejmuje część obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia mapy z projektem podziału, a zarzuty skargi w tym zakresie uznał za gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami. Przeciwdowodem nie może bowiem być, w ocenie Sądu, ani dziewiętnastowieczny szkic, ani dokumentacja z końca lat czterdziestych ubiegłego wieku, na które powołuje się skarżący, ponieważ organ prowadzący postępowanie administracyjne w zakresie podziału nieruchomości zobligowany jest do brania pod uwagę aktualnego oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. Wynikiem bowiem ewentualnego ewidencyjnego podziału nieruchomości jest ewidencyjna zmiana jej oznaczenia i dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zarówno oznaczenia nieruchomości, jak i opisu oraz oznaczenia granic ewidencyjnych działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne ich zastosowanie,
b) art. 96 ust 1b ustawy powołanej w punkcie poprzedzającym przez jego niezastosowanie;
2. przepisów prawa procesowego , tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której nie powinien on być zastosowany, gdyż skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. zasługiwała na uwzględnienie,
b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której przedmiotem skargi była decyzja obarczona wadą mogącą skutkować stwierdzenie jej nieważności,
albo w wypadku niepodzielania przez Sąd opinii, iż mogła zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji SKO -
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, albowiem SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zarówno przepisy prawa materialnego (naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy), jak i przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
d) art. 141 § 4 p.p.s.a, na skutek niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, skarżący wskazał, że zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwróciły uwagi na przepis ustępu 1b art. 96 u.g.n., który jest przepisem szczególnym wyłączającym w określonych sytuacjach, wymienionych w tym przepisie, stosowanie przepisu ustępu 1 i powiązanego z nim przepisu ustępu 1a tego artykułu. Do sytuacji tych ustawodawca zaliczył m.in. tę, gdy podział geodezyjny ma być wykonany na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle tego, że prawo użytkowania wieczystego podlega dziedziczeniu, może być przedmiotem wywłaszczenia, a do ustanowienia lub przeniesienia tego prawa stosuje się przepisy o przeniesieniu własności (art. 234 i 237 K.c), należy uznać, że ustanowienie tego prawa na rzecz przeddekretowego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców w trybie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich, jest zwrotem wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 96 ust 1b u.g.n.. Zatem w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 96 ust. 1b u.g.n. i nie mają zastosowania przepisy ustępu 1 i 1a.
Konsekwencją powyższych naruszeń prawa było zwrócenie się do Stołecznego Konserwatorem Zabytków w trybie art. 96 ust. 1a u.g.n. o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału przedmiotowej działki gruntu, co skutkowało wydaniem przez Konserwatora decyzji odmownej, stanowiącej w sposób obligatoryjny negatywną przesłankę dokonania podziału. Tymczasem, w związku z wyłączeniem przepisu art. 96 ust. 1a u.g.n., który należy stosować tylko łącznie z art. 96 ust 1, pozwolenie takie w ogóle nie powinno być wymagane.
W ocenie skarżącego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część innej nieruchomości, także zabytkowej, nie powinno być wszczęte ani administracyjne postępowanie podziałowe, ani postępowanie konserwatorskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno więc umorzyć postępowanie podziałowe w pierwszej instancji, także wtedy gdy przyjmiemy, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przygotowany przez uprawnionego geodetę projekt podziału prawidłowo oddaje stosunki geodezyjne w zakresie wzajemnego położenia działki hipotecznej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...].
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, iż dowodem przeciw dokumentom znajdującym się w aktach sprawy nie może być ani szkic z XIX wieku ani dokumentacja z końca lat czterdziestych ubiegłego wieku. Jednocześnie Sąd bez zastrzeżeń akceptuje projekt podziału, w którym uprawniony geodeta na współczesny podkład geodezyjny naniósł granice dawnej działki hipotecznej ustalając przebieg tych granic na podstawie dokumentów, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuszcza, gdy powołuje się na nie skarżący. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił tej wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego: art.96 ust.1 i 1a oraz art.96 ust.1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprowadzają się do zakwestionowania przez autora skargi kasacyjnej możliwości podejmowania decyzji o podziale nieruchomości celem wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego w trybie art.7 ust.2 z dnia dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). W skardze kasacyjnej prezentowany jest bowiem pogląd, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie art.96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyłącza zarówno możliwość przeprowadzania podziału nieruchomości, jak też uzyskiwania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora na ten podział. Tym samym, w ocenie skarżącego, doszło do rażącego naruszenia art. 96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z tak sformułowanym zarzutem zachodzi potrzeba przypomnienia, że stosownie do art. 96 ust.1b wyżej wskazanej ustawy : " W przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział."
Autor skargi kasacyjnej utożsamia pojęcie zwrotu nieruchomości, o którym mowa we wskazanym przepisie z ustanowieniem na rzecz przedwojennego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, czyli realizację roszczenia określonego w art.7 ust.2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego przez skarżącego z następujących powodów.
Niewątpliwie w art. 96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyłączył konieczność przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego, kończącego się wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w dwóch sytuacjach. Pierwsza sytuacja ma miejsce wtedy, gdy następuje nabycie części nieruchomości z mocy prawa, gdy wydawana jest decyzja deklaratoryjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa i wówczas ta decyzja zatwierdza też podział nieruchomości. Druga sytuacja zachodzi wtedy, gdy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, które kończy decyzja zatwierdzająca jej podział. W obu tych przypadkach z mocy przepisu art. 96 ust.1 b zd. ostatnie ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.
Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem, że w ramach normy prawnej zawartej w art. 96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami mieści się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego w celu realizacji roszczeń dekretu warszawskiego i utożsamiać postępowanie prowadzone z wniosku opartego na art.7 ust.2 dekretu z postępowaniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Przeczy temu literalna wykładnia wskazanego przepisu. Zasadą jest, że postępowanie podziałowe kończy się wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ( art.96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyjątek od tej zasady stanowi art. 96 ust.1 b omawianej ustawy. Już z tego powodu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca wskazanego przepisu. Ponadto oba postępowania: o zwrot nieruchomości i z wniosku dekretowego cechują daleko idące odrębności i odmienne regulacje ustawowe, które sprawiają, że nie jest możliwe stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do rozpatrzenia wniosku opartego na art.7 ust.2 dekretu warszawskiego.
W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, uregulowanym w rozdziale 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotem badania jest przede wszystkim okoliczność, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 136 i 137 wskazanej ustawy. Postępowanie to kończy się decyzją określającą przedmiot zwrotu oraz zwaloryzowane odszkodowanie. Z chwilą, gdy decyzja o zwrocie staje się ostateczna wygasają prawa obciążające tę nieruchomość (art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Natomiast poprzez wydanie decyzji na podstawie art.7 ust.2 dekretu dochodzi do ustanowienia użytkowania wieczystego, aby jednak zaistniał skutek prawny musi dojść do zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 234 k.c. Zatem nie jest możliwe, jak uważa autor skargi kasacyjnej, zastosowanie art.96 ust.1b. Ten zarzut skargi kasacyjnej i związany z nim zarzut naruszenia art.96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być uwzględniony.
Nietrafnie również w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a., które – według skarżącego – polega na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, gdyż Sąd bez zastrzeżeń zaakceptował projekt podziału, w którym uprawniony geodeta na współczesny podkład geodezyjny naniósł granice dawnej działki hipotecznej ustalając przebieg tych granic na podstawie dokumentów, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił.
Odnosząc się do powyższego zarzutu trzeba mieć na uwadze, że zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogą odnieść skutek zamierzony przez autora skargi kasacyjnej, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że oparł rozstrzygnięcie na sporządzonej przez uprawnionego geodetę dla celów niniejszej sprawy mapie podziału działki nr [...]. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby przed Sądem pierwszej instancji skarżący zgłaszał wnioski dowodowe, których Sąd nie uwzględnił.
Wobec nie podniesienia w skardze kasacyjnej innych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z wyrażoną w art.183 §1 p.p.s.a. zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, odniósł się wyłącznie do zarzutów w niej wskazanych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.