VIII SA/WA 50/24

VIII SA/Wa 50/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z 12 września 2023 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 września 2023 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 98a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 października 2007 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2007 r. Nr 247, poz. 7205, dalej: uchwała Rady Miejskiej Nr [...]), ustalił M. S. (dalej: skarżący, strona), właścicielowi nieruchomości położonej w R. przy ulicy K. o łącznej powierzchni 7.854 m2 opłatę adiacencką w wysokości 17.976 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu 0330 – R. S., ark. [...], wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z 29 sierpnia 2018 r., znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że decyzją z 29 sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości skarżącego, oznaczonej nr [...]
o powierzchni 7.854 m2 na sześć działek. W świetle uchwały Rady Miejskiej Nr [...] opłata adiacencka stanowi 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale. Opłata adiacencka uzależniona jest więc od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstaje po podziale nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 932.741 zł, natomiast po podziale wynosi 992.661 zł. Różnica tych kwot to 59.920 zł, a 30% tej kwoty wynosi 17.976 zł.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano również, że z dniem 13 kwietnia 2023 r. rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego sporządzonego 30 sierpnia 2021 r. na potrzeby niniejszej sprawy. Ponadto zawarto informację, że pełnomocnik skarżącego – E. S. złożyła kontroperat szacunkowy wraz z odwołaniem od poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta R. z 3 lutego 2023 r. oraz że realizując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) zawarte w decyzji z 14 czerwca 2023 r. uzyskano od rzeczoznawcy majątkowego stosowne wyjaśnienia, które wraz z uwagami do kontroperatu przekazano pełnomocnikowi.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego wniosła o odrzucenie operatu szacunkowego z 30 sierpnia 2021 r. jako sporządzonego wadliwie, zawierającego liczne błędy merytoryczne i logiczne. Stwierdziła, że organ nadal nie zrealizował zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i SKO, nadal nie wiadomo jakie przyczyny spowodowały taki wzrost wartości szacowanej nieruchomości w stosunku do pierwszej wyceny.
W ocenie skarżącego złożenie operatu przez stronę powinno skutkować wykorzystaniem przewidzianej w art. 157 u.g.n. możliwości zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców. Złożony
w sprawie kontroperat dowodzi, że pierwotny operat z 21 lutego 2020 r. był prawidłowy, ale organ odrzucił przedstawiony dowód jako nieprzydatny do wyjaśnienia sprawy. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które będzie mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Decyzją z 23 listopada 2023 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny sprawy, poczynając od wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej Nr [...] wywołanego podziałem tej działki decyzją z 29 sierpnia 2018 r. W dniu
3 stycznia 2022 r. Prezydent wydał decyzję ustalającą stronie opłatę adiacencką
w wysokości 17.796 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z 24 lutego 2022 r. znak: [...].
Na decyzję Kolegium została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 344/22, uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta
z 3 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że operat szacunkowy sporządzony 30 sierpnia 2021 r. jest niewiarygodny, nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki budowlane, wycena działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie z 2004 r.), który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i kolejność stosowania podejść. Skorygowanie ceny na poziomie 0,9 dla drogi wewnętrznej nie zmienia faktu, że do szacunku działki posłużyła baza nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto organy nie wyjaśniły, dlaczego doszło do trzykrotnego podwyższenia opłaty adiacenckiej w sytuacji złożenia zastrzeżeń do operatu z 21 lutego 2020 r.
Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku WSA, Prezydent wydał decyzję z 3 lutego 2023 r., ustalającą skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu podziału działki nr [...] w kwocie 17.976 zł, uznając, iż złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia pozwalają uznać operat za wiarygodny. Jeżeli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n.
Decyzja ta wskutek złożonego odwołania została przez SKO decyzją z 14 czerwca 2023 r. znak: [...] uchylona w całości do ponownego rozpoznania. Głównym powodem uchylenia był fakt, że w dacie wydania decyzji operat, na podstawie którego określono wysokość opłaty adiacenckiej był nieaktualny. Uznano także, że dotychczasowe wyjaśnienia rzeczoznawcy odnośnie do kwestii prawie trzykrotnego podwyższenia opłaty adiacenckiej w sytuacji zastrzeżeń do pierwotnie sporządzonego operatu z 21 lutego 2020 r. nie są wyczerpujące. Nadto organ I instancji winien ocenić kontroperat złożony przez skarżącego do odwołania z uwagi na zasadę z art. 15 k.p.a. Swoje uwagi do kontroperatu organ I instancji zawarł w piśmie z 15 maja 2023 r. przekazującym odwołanie pełnomocnika strony do SKO. Jednak ocena dowodu dokonana przez organ poza decyzją nie konwaliduje decyzji; w takiej sytuacji faktycznej strona nie miała możliwości ustosunkowania się do stanowiska organu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w takiej samej wysokości, tj. 17.976 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości nr [...], uzasadniając jak opisano na wstępie niniejszej decyzji.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło treść przepisów regulujących materię szacunku nieruchomości w celu wyliczenia opłaty adiacenckiej. Wskazało, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy P. L. w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tym celu dobrał nieruchomości podobne do wycenianej i oszacował jej wartość przed podziałem i po podziale, stosując korektę średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach nieruchomości.
Z porównania wartości nieruchomości sprzed podziału i po podziale wynika, że nastąpił wzrost jej wartości o 59.920 zł.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 156 ust. 3 u.g.n., który przewiduje, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, do którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ustawodawca dopuścił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednakże w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartość rynkową nieruchomości z daty jej wyceny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 666/23). Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego
i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna).
W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, zarówno operat sporządzony przez organ I instancji z 30 sierpnia 2021 r., jak i kontroperat dostarczony przez stronę z 25 marca 2022 r. mogą być wykorzystywane na potrzeby niniejszej sprawy. Jednak za wiarygodny dowód w sprawie uznało operat sporządzony przez P. L. z 30 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy zauważył, że Prezydent kilkakrotnie zwracał się do tego rzeczoznawcy celem wyjaśnienia zarówno swoich wątpliwości, jak i zgłaszanych przez skarżącego.
W piśmie z 28 lipca 2023 r. rzeczoznawca wyjaśnił między innymi, że pierwszy jego operat szacunkowy w tej sprawie z lutego 2020 r. został wycofany z obrotu prawnego jako dokument, który nie powinien stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej z uwagi na dostrzeżone w nim błędy. Drugi operat z 30 sierpnia 2021 r. jest właściwym dokumentem i nie powinien być porównywalny
z poprzednim.
Natomiast w piśmie z 26 października 2022 r. rzeczoznawca odniósł się do zastrzeżeń WSA w sprawie ustalenia wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Powołując się na wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, wyjaśnił, że § 36 rozporządzenia z 2004 r. dotyczy nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa z przeznaczeniem na drogi publiczne, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Ponadto zaznaczył, że w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne nie jest możliwe wyodrębnienie cech rynkowych, które wpływają na ich wartość, a tym samym utworzenie bazy takich nieruchomości. Są to zazwyczaj ustalenia między stronami transakcji sprzedaży nieruchomości i ustalenie ich wartości rynkowej, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, jest prawidłowe.
Kolegium podało, że organ I instancji ocenił również wiarygodność kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę K. J., stwierdzając, iż operat ten zawiera liczne błędy i nieścisłości, które zostały szczegółowo opisane w piśmie z 7 sierpnia 2023 r., adresowanym do pełnomocnika skarżącego, m.in.: powoływanie się na nieaktualne przepisy, braki w niektórych opisach cech rynkowych, niejednoznaczne określenie wagi cechy jednej
z nieruchomości porównawczej, niewzięcie pod uwagę zapisów obowiązującego planu, nieprzestrzeganie procedury wyceny przed podziałem, wątpliwości, czy wszystkie transakcje są transakcjami wolnorynkowymi. Powyższe błędy i nieścisłości, zdaniem organu I instancji, powodują, że nie może być on podstawą do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny operatu stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. SKO podkreśliło, że operat szacunkowy może być weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, o którą może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także strona postępowania. Jednocześnie strona nie może oczekiwać od organu takiego wystąpienia w sytuacji, gdy operat stanowiący podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Kolegium zwróciło również uwagę na wysokie koszty sporządzenia opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców, co mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady ekonomiki procesowej, o której mowa w art.12 k.p.a., przy uwzględnieniu że organy dokonały oceny formalnej obu operatów i stwierdziły, że operat sporządzony na zlecenie skarżącego zawiera błędy formalne, które podważają jego wartość dowodową. Poza tym strona mogła sama wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co ewentualnie mogłoby skutkować podjęciem z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.
Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. poprzez przyjęcie do ustalenia wartości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-użytkową, istnienia transakcji na rynku lokalnym, mających za przedmiot działki o przeznaczeniu pod budowę dróg;
- art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 55 - 58 rozporządzenia z 2004 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych, ustalających opłatę adiacencką
w oparciu o operat zawierający błędy logiczne jak i nieprawidłowo dokonane wybory nieruchomości podobnych;
- art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie procedury weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w związku z zaistnieniem okoliczności przygotowania dwóch różnych operatów tożsamego rzeczoznawcy odnoszących się do tej samej nieruchomości, przygotowanych w jednakowych uwarunkowaniach prawnych, a prezentujących zupełnie odmienne wnioski
w zakresie obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej;
2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia o wysokości opłaty adiacenckiej w takim samym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości, wobec których została naliczona opłata adiacencka, powodując naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie zastrzeżeń wniesionych przez stronę,
- art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność wzrostu wartości nieruchomości po podziale a tym samym dowolności w dokonaniu ustaleń faktycznych i ocenie zgromadzonych dowodów.
W konsekwencji podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia w całości decyzji organu
I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa
w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona
i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli
w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie
o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147
i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie
o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie
o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).
Istota sporu pomiędzy stroną a organami administracji w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy operat szacunkowy z 30 sierpnia 2021 r., stanowiący główny dowód w sprawie, został sporządzony prawidłowo i czy
w związku z tym faktycznie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W tym zakresie toczyło się już postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 344/22, które zostało zakończone wyrokiem z 14 lipca 2022 r. o uchyleniu zaskarżonej
i poprzedzającej ją decyzji. W niniejszej sprawie wyrok ten jest punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z 23 listopada 2023 r.
Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku
o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej
w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. CBOSA).
Bezsporne jest, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy jest najważniejszym dowodem określającym wartość nieruchomości. To na organie administracji ciąży obowiązek oceny operatu nie tylko pod względem formalnym, ale również czy jest on logiczny, zupełny, czy uzasadnia przyjętą metodę pracy, wnioski w nim zawarte, a w konsekwencji czy jest wiarygodnym i przydatnym w sprawie dowodem. Organ w realiach niniejszej sprawy powinien bezwzględnie wykonać wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 14 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 344/22, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., tym bardziej, że Kolegium nie wniosło skargi kasacyjnej od tego wyroku, co oznacza, że w pełni zaakceptowało wskazania w nim zawarte.
Zdaniem Sądu operat z 30 sierpnia 2021 r. nie został przez organy orzekające w sprawie prawidłowo zweryfikowany przez pryzmat wytycznych Sądu, tzn. przy ocenie materiału dowodowego został naruszony przepis art. 153 p.p.s.a. w związku
z przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80
i art. 107 § 3 k.p.a.
Z treści ww. wyroku wynika, że organy nie uwzględniły okoliczności, iż wycena powstałej po podziale działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia z 2004 r., który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 tego rozporządzenia.
W operacie należało zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne.
Następnie Sąd wskazał, że z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.
Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść, jednak rzeczoznawca P. L. do szacunku działki nr [...] posłużył się bazą nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wykazania ww. kolejności stosowania podejść.
Odpowiedź biegłego w odniesieniu do powyższych wytycznych Sądu, zawarta w piśmie z 26 października 2022 r., jest lakoniczna, gdyż stwierdza, że w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne nie jest możliwe wyodrębnienie cech rynkowych, które wpływają na ich wartość, a tym samym utworzenie bazy takich nieruchomości. Wobec tego wycena działki nr [...] jest prawidłowa, mając na uwadze, że grunty przyległe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Organ I instancji, który był związany wytycznymi Sądu, odpowiedzialny za ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej i weryfikację operatu szacunkowego, przyjął ww. odpowiedź za wystarczającą, w sytuacji gdy rzeczoznawca arbitralnie uznał, że nie jest możliwe utworzenie bazy nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, nie dokonując w tym zakresie żadnej analizy, w pierwszej kolejności rynku lokalnego, a następnie rynku regionalnego. Zatem nie odpowiada prawdzie odpowiedź organu I instancji skierowana do skarżącego w piśmie z 17 listopada 2022 r., że biegły szczegółowo i wyczerpująco odpowiedział na zarzuty zgłoszone przez Sąd w przedmiotowej sprawie, co trafnie zauważył skarżący w piśmie z 28 listopada 2022 r.
Organ I instancji pominął również brak uzasadnienia przez biegłego dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do prawie trzykrotnego podwyższenia opłaty adiacenckiej należnej od skarżącego w sytuacji złożenia zastrzeżeń do pierwotnie sporządzonego operatu z 21 lutego 2020 r. (vide: uzasadnienie wyroku VIII SA/Wa 344/22). Biegły w piśmie z 27 grudnia 2022 r. odpowiedział na to pytanie bardzo lakonicznie i ogólnie, właściwie niczego nie wyjaśniając w okolicznościach tej sprawy, a przecież uzasadnieniem do sporządzenia nowego operatu z 30 sierpnia 2022 r. były zastrzeżenia strony do operatu z lutego 2022 r. i przyznanie jej racji, że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę. W piśmie z 28 lipca 2023 r. biegły podtrzymał swoje wcześniejsze wyjaśnienia.
W ocenie Sądu, przy prawie trzykrotnym wzroście opłaty adiacenckiej na skutek wniesienia zarzutów do pierwotnego operatu, skarżący słusznie miał wątpliwości co do rzetelności i poprawności operatu z 30 sierpnia 2021 r., co zostało zaakceptowane przez kontrolę sądową i powinno być przedmiotem dokładnego wytłumaczenia przyczyn takiego stanu rzeczy przy ponownym postępowaniu. Wyjaśnienia biegłego na wątpliwości wskazane w uzasadnieniu wyroku w sprawie VIII SA/Wa 344/22 są niewyczerpujące, niejednoznaczne, lakoniczne i polemizujące z wytycznymi Sądu. Tymczasem organ I instancji, a za nim i SKO, powinny domagać się jednoznacznych wyjaśnień od rzeczoznawcy w zakresie wątpliwości koniecznych do wyjaśnienia, aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., co
w niniejszej sprawie ma miejsce. To organy ponoszą obowiązek weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniają wiarygodność opinii rzeczoznawcy majątkowego; na organach spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia wszelkich działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji wysokości wymaganej opłaty adiacenckiej. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, w tym rozważenie ewentualności powołania nowego biegłego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).