I SA/Wa 783/04

I SA/Wa 783/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Jolanta Zdanowicz /przewodniczący/
Krystyna Kleiber /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Rektora i Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały organu uczelni oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. Nr 86 poz. 590).
Decyzją tą uchylił uchwałę Nr [...] Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J. w sprawie przyznania nagrody pieniężnej za prace nad wydaniem podręcznika do nauki języka angielskiego dla studentów Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w J. jako wydaną z naruszeniem ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65 poz. 385 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie zasad podziału funduszu nagród i ich przyznawania nauczycielom akademickim (Dz.U. Nr 121, poz. 1036).
W uzasadnieniu wyjaśnił.
W dniu [...] grudnia 2003 r. do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu wpłynęły kopie uchwał Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J. wydanych w latach 1998 - 2003. Dokumenty te zostały przesłane przy piśmie Rektora Uczelni prof. dr hab. A. J. z dnia [...] grudnia 2003 r., stanowiącym odpowiedź na wystąpienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] listopada 2003 r. podjęte w ramach nadzoru Ministra sprawowanego nad państwową uczelnią zawodową - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o wyższych szkołach zawodowych.
Uchwałą nr [...] Senat PWSZ im. [...] w J., w uznaniu za pracę nad wydaniem podręcznika do nauki języka angielskiego, w języku angielskim postanowił przyznać nagrody dla prof. zw. dr hab. J. K. - w wysokości [...] zł oraz dla mgr L. T., mgr A. D. i mgr S. K. - każda w wysokości [...] zł. Na uchwale nie oznaczono daty jej wydania. Jedynie przyjęta w Uczelni kolejność numeracji wskazuje, iż została ona podjęta na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2003 r.
Uchwała podjęta została z powołaniem się na art. 35 pkt 10 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, który do kompetencji senatu zalicza podejmowanie uchwał w innych sprawach określonych w statucie lub wymagających opinii społeczności państwowej uczelni. Przepis ten nie stanowi podstawy do podejmowania uchwał samoistnie regulujących sprawy (przyznających prawa lub nakładających obowiązki), do których nie ma odrębnej podstawy prawnej. Na jego podstawie mogą być podejmowane uchwały w sprawach określonych w statucie oraz uchwały wyrażające opinie społeczności państwowej uczelni zawodowej - nie mające jednak charakteru stanowiącego. Żaden przepis ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ani też postanowienia statutu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J., nie uprawniają senatu do przyznawania nagród pieniężnych nauczycielom akademickim.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o wyższych szkołach zawodowych wynagrodzenie nauczyciela akademickiego państwowej uczelni zawodowej składa się z wynagrodzenia zasadniczego oraz innych składników. Art. 67 pkt 4 ustawy przyznaje pracownikom państwowej uczelni zawodowej prawo do nagród specjalnych - na zasadach określonych dla pracowników uczelni funkcjonujących na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym.
Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym dla nauczycieli akademickich za ich osiągnięcia naukowe, artystyczne i dydaktyczne tworzy się specjalny fundusz nagród w wysokości 2 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych. Szczegółowe zasady podziału tego funduszu oraz przyznawania nagród z tego funduszu, w szczególności rodzaje i wysokość przyznawania nagród oraz tryb składania wniosków określa, wydane w oparciu o art. 121 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie zasad podziału funduszu nagród i ich przyznawania nauczycielom akademickim. Rozporządzenie to wskazało w § 7 pkt 2, iż wnioski o przyznanie nagród przez rektora uczelni powinna opiniować komisja nagród powołana przez rektora spośród nauczycieli akademickich zatrudnionych w tej uczelni nie zaś senat uczelni.
Rozpatrując sprawę ponownie na skutek wniosku Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J., Minister Edukacji Narodowej i Sportu wyjaśnił, że wskazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. przepisy nie upoważniały senatu uczelni do przyznawania nagród pieniężnych nauczycielom akademickim.
Rektor i Senat Państwowej Wyższej Szkoły im. [...] w J. złożyli na decyzje ostateczną Ministra Edukacji Narodowej i Sportu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W skardze zarzucono, iż decyzja narusza art. 107 § 1 kpa, nie zawierając oznaczenia stron oraz podstawy prawnej mającej swe źródło w przepisach prawa materialnego. Wyjaśnili też, że uchylona uchwała miała charakter jedynie opiniodawczej, a nie stanowiącej.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że nadzór ministra, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ma wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego, tzn. dotyczy badania zgodności działań organów uczelni (senatu, rektora) z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy uczelni Minister Edukacji Narodowej, w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni z przepisami ustawy lub statutem, podejmuje w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych decyzję o ich uchyleniu. Charakter aktu podejmowanego w tym trybie przez Ministra określił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 stwierdzając, iż jest to decyzja administracyjna nie wydana na zasadach i w trybie przepisów kpa, lecz stanowi typowe rozstrzygnięcie z zakresu tzw. nadzoru prawnego.
Uchwała ta dotyczyła wprawdzie decyzji podejmowanych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w odniesieniu do aktów i uchwał organów uczelni działających na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym, jednak w pełni zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do aktów nadzoru stosowanych wobec wyższych szkół zawodowych. Adresatami takiej decyzji mogą być wyłącznie organy tej uczelni, czyli rektor oraz senat, i one też zostały wskazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] marca 2004 r. W świetle cytowanej uchwały, w treści decyzji z dnia [...] stycznia
2004 r. znalazło się błędne pouczenie odnośnie trybu i sposobu jej zaskarżenia.
Strony mogą jedynie zaskarżyć taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem wniesione przez senat i rektora wnioski o ponowne
rozpoznanie sprawy należało potraktować jako wezwanie, złożone w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, poprzedzające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpoznał ten wniosek poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. na podstawie przepisów kpa, jednakże uchybienie to nie miało wpływu ani na treść rozstrzygnięcia, ani też na prawa stron tego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r., który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylającą uchwałę Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J.: nr [...] w sprawie przyznania nagród nauczycielom akademickim szkoły – jako wydaną z naruszeniem ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. Nr 96 poz. 590 ze zm.) oraz statutu uczelni.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. Nr 96, poz. 590 z późn. zm.), który brzmi: "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego w ciągu miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o podjęciu przez organ kolegialny lub rektora odpowiednio uchwały lub decyzji niezgodnej z przepisami ustawowymi lub statutem państwowej uczelni zawodowej podejmuje decyzję o ich uchyleniu."
Sąd podziela stanowisko organu, że ustawa z dnia 26 czerwca 1997 r. o
wyższych szkołach zawodowych (...) nie przewiduje dla senatu żadnych kompetencji w zakresie przyznawania nagród pieniężnych.
Artykuł 35 pkt 10 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...) nie jest podstawą do podejmowania uchwał samoistnie regulujących określone sprawy, przyznających prawa lub nakładających obowiązki, dla których nie ma odrębnej podstawy prawnej, a żaden przepis ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ani też postanowienia statutu PWSZ nie uprawniają Senatu do podejmowania decyzji o przyznaniu nagród, zastrzeżonych dla innego organu.
Odnosząc się zarzutów zawartych w skardze Sąd zauważa, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Skoro decyzja uchyla poszczególne uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w J., to nie ma wątpliwości, kto jest adresatem tych decyzji wydanych na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...). Nawet jeżeli zdaniem skarżącego powinno to być przedstawione w decyzji w sposób bardziej oczywisty, to zdaniem Sądu nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).
Sąd nie podzielił też zarzutu skargi o niewskazaniu podstawy prawnej decyzji. W wydanej w dniu [...] stycznia 2004 r. decyzji, w uzasadnieniu kolejno omówiono naruszone przepisy, co zresztą znajduje odbicie w niniejszym uzasadnieniu. Nie zasługiwał też na uwzględnienie pogląd jakoby Senat opiniował jedynie sprawę nagród – przeczy temu treść uchwały nr [...].
Natomiast odnosząc się do wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w kwestii błędnego pouczenia skarżącego Sąd zważył:
Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych, stanowiący podstawę decyzji Ministra, jest analogicznym do art. 31 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Przepis ten dał podstawę do wydania przez Sąd Najwyższy uchwały 7 sędziów z dnia 12 lutego 1998 r. – III ZP 46/97 (OSND 1998/13/384). W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy stwierdził między innymi "Decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym
ma wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. Jest ona rozstrzygnięciem prawnym (w danym wypadku rozstrzygnięciem nadzorczym), podejmowanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym), przez organ administracji publicznej (przez Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra), wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu prawnego (określonej uczelni), w konkretnej sprawie (dotyczy oceny prawnej konkretnej uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora uczelni), która nie wynika ze stosunku nadrzędności lub podległości organizacyjnej organu podejmującego rozstrzygnięcie i adresata decyzji (uczelnia ma konstytucyjnie i ustawowo gwarantowaną autonomię względem Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra), ale równocześnie ma znamiona aktu prawnego, który w sposób autorytatywny kształtuje sytuację prawną adresata (rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra podjęte na podstawie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma na celu uchylenie mocy wiążącej aktu prawnego, który był wyrazem aktu woli organu uczelni jako autonomicznej jednostki organizacyjnej. Równocześnie nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest wydawana na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest natomiast typowym rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni) podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jej przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności (zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten pogląd, zgodnie z którym, w tej sprawie, przedmiotem zaskarżenia i wniosków powinna być decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2004 r., a nie decyzja Ministra jako organu administracji, wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, z dnia [...] marca 2004 r.
Biorąc jednak pod uwagę, że decyzją rozstrzygającą, co do istoty, była decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. – można przyjąć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez stronę był wnioskiem z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153 poz. 1270). Strona skarżąca dostosowała swe prawa do pouczeń zawartych w obu decyzjach Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Odmienny pogląd powodujący w konsekwencji odrzucenie skargi poprzez nie objęcie nią właściwej decyzji i braku wezwania do organu o usunięcie naruszenia prawa stanowiłoby zamknięcie stronie prawa do sądu.
Z tego względu Sąd rozpoznał skargę przy czym nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, stosownie do art. 151 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – skargę oddalił.