I SA/Wa 776/08

I SA/Wa 776/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Mirosław Gdesz.
Przemysław Żmich. /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 931/09 - Wyrok NSA z 2010-04-30
I OZ 272/09 - Postanowienie NSA z 2009-03-31
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 6 ust. 3,  art. 7 ust. 1 pkt 4,  art. 8 ust. 1 pkt 2,  art. 12,  art. 13 ust. 3,  art. 7 ust. 3
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. C., B. S., M. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i H. D., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wysokość rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosków M. C. i H. D. w sprawie wydania decyzji określającej wysokość rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że fakt uzyskania przez wnioskodawczynie decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów uniemożliwia ponowne rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania kolejnej decyzji administracyjnej, gdyż decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 KPA.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. M. C. i H. D. wniosły odwołanie do Ministra Skarbu Państwa.
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że osoby bądź ich poprzednicy prawni którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), tj. dniem 7 października 2005 r. ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązani są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie obecnie obowiązujących przepisów znajduje potwierdzenie w treści przepisów art. 6 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 3, które po dniu 1 stycznia 1998 r. zrealizowały prawo do rekompensaty, wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości.
Minister zauważył, że w aktach sprawy znajduje się kopia wypisu aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] września 2005 r. Rep. A nr [...]. potwierdzającego zrealizowanie części prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. C. Mając na względzie, iż część rekompensaty została zrealizowana organ stwierdził, że Wojewoda [...] winien potraktować wnioski skarżących o wypłatę rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jako wnioski złożone na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty i w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalić, czy prawo do rekompensaty, poprzez nabycie nieruchomości Skarbu Państwa przez jednego ze spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości, zostało wyczerpane, czy też nie oraz ocenić stopień realizacji tego prawa w stosunku do limitu określonego w art. 13 ust. 2 tej ustawy.
Wobec tego Minister uznał, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 KPA.
Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. M. C., B. S. i M. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, jak również art. 3 KC, art. 7-8 KPA oraz naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Poszanowaniu Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 2) interesu prawnego B. S., M. C. i M. C. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie, iż w nietypowej sytuacji częściowej realizacji każda z osób wymienionych w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie wynikającej tam dla niej części ułamkowej będzie mogła zrealizować prawo do rekompensaty w przewidzianej przez aktualnie obowiązujące przepisy wysokości 20 % wartości, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa jedynie pozornie działa korzystnie dla skarżących, a w rzeczywistości nie czyni ona zadość ich interesom majątkowym Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do istoty konkretnej, nietypowej pod względem prawnym i faktycznym sytuacji osób uprawnionych, ale akceptuje niekorzystną zresztą interpretację przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący zauważyli, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. urzędnicy administracyjni rozpoczęli proces mający na celu pozbawienie uprawnionych słusznie należnych im uprawnień, nie starając się, by ograniczenia procentowe prawa do rekompensaty wrażone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. odnieść do przypadającej na każdego z uprawnionych części majątku wyrażonego kwotowo w decyzji przyznającej prawo do rekompensaty Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie doszło do pogwałcenia przez organy administracji zasad wyrażonych w art. 7-8 KPA, nie wspominając już nawet o przepisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, czy też innych wymienionych w części wstępnej skargi, jak również doszło do pominięcia treści samych decyzji, uprzednio wydanych uprawnionym (decyzje wydane przez Wojewodę [...]: z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r.). W ocenie skarżących organa administracji nie są powołane do interpretowania przepisów prawnych, lecz raczej ich wykonywania. Interpretacja przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stworzona przez organa administracji najwyższego szczebla narzuca najmniej korzystne dla obywateli rozwiązania. Przecież w niniejszej sprawie chodzi o to, by fakt zrealizowania prawa do rekompensaty przez jednego z uprawnionych (jeśli zgody pozostałych nie stawiano jako niezbędnego warunku) nie miał tak zasadniczego wpływu na prawa pozostałych uprawnionych do rekompensaty wynikające z decyzji wydanych przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r., by praktycznie pozbawiał ich owej rekompensaty nawet ujętej przez aktualną regulację prawną w ramy procentowe, skoro we wskazanych wyżej decyzjach Wojewody [...] określono części ułamkowe, w jakich każdemu z uprawnionych spadkobierców potwierdzono prawo do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa pozostawionych na terenach dawnej Rzeczpospolitej i nie uzależniano realizacji tych decyzji od zgody pozostałych spadkobierców. W tej sytuacji prawa jednych uprawnionych, nie mają wpływu na prawa drugich. W przeciwnym bowiem razie, w decyzjach tych wskazano by, że chociaż są oni spadkobiercami w częściach ułamkowych to, jednak prawo do zaliczenia winno być realizowane wspólnie, a już na pewno za zgodą pozostałych.
Skarżący uważają, że nie można zgodzić się z nadinterpretacją dokonywaną przez urzędników, iż art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazuje na to, że jeśli po wejściu w życie przepisów tejże ustawy zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami RP dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości, to w przypadku gdy wchodzą w grę różne majątki (na które opiewa każda z decyzji), sumuje się te wartości z tych dwóch niezależnych decyzji. Zdaniem skarżących, w razie nabycia nieruchomości przez jednego tylko z następców prawnych jedynie w odniesieniu do tej osoby dokonuje się zabiegu odliczenia wartości wcześniej nabytych od należnych, a nie oddziałuje to na osoby inne z grupy następców prawnych w zakresie przysługujących im części uprawnień. Dlatego też dziwić może, iż urzędnicy nie dokonują interpretacji właśnie w taki sposób obliczając owe 20 % przede wszystkim dla tych, którzy nie zrealizowali jeszcze swych uprawnień. Skarżący podali, że urzędnicy starali się zastosować wstecz przepisy obecnie obowiązujące, dlatego też w skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 3 KC, skoro odbiera się coś co raz w majestacie prawa zostało przyznane uprawnionym. W skardze zwrócono uwagę, że ograniczanie na obecnym etapie możliwości dochodzenia należnych walorów przez część następców prawnych godzi w zagwarantowaną konstytucyjnie zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. To, że zmieniły się przepisy prawa określające wartość graniczną do której można i dochodzić uprawnień nie może w państwie demokratycznym powodować, iż na niekorzyść obywateli, którzy nie muszą znać się przecież na przepisach prawnych urzędnik państwowy będzie przeprowadzał własną dowolną interpretację. Zdaniem skarżących, jako naruszenie prawa uznać należy też naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., skoro uzasadnienie jej sugeruje, iż następcy prawni są osobami, które zrealizowały już częściowo prawo do rekompensaty, co przecież nie miało miejsca w ogóle w odniesieniu do B. S. i M. C. Skarżący podkreślili, że od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska będąc członkiem Unii Europejskiej musi respektować w pierwszym rzędzie przepisy prawa wspólnotowego mającego pierwszeństwo przed prawem krajowym, a zatem w sprawach "zabużan" musi kierować się pewnymi standardami poszanowania wszelkich praw obywateli, w tym ich uprawnień majątkowych, stąd też w skardze powołano jako naruszenie prawa naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Poszanowaniu Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko Ministra Skarbu Państwa co do tego, że w niniejszej sprawie wystąpiła potrzeba zastosowania art. 138 § 2 KPA, ponieważ rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Należy bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom po M. L. i po M. L., skoro z akt spray nie wynika, aby M. C., B. S., M. C., czy H. D. złożyli, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – zwanej dalej ustawą, oświadczenia o wskazaniu osoby bądź osób uprawnionych do rekompensaty.
Konsekwencją ubiegania się o realizację prawa do rekompensaty przez wszystkich spadkobierców po danym właścicielu nieruchomości pozostawionej poza granicami RP jest to, że po stronie tych osób zachodzi tzw. "współuczestnictwo materialne" w tym postępowaniu. Osoby te powiązane są bowiem węzłem prawnym wynikającym ze spadkobrania po danym krewnym, co oznacza że skutki prawne działań jednej z tych osób odnoszą skutek względem pozostałych.
Wspólność praw M. C., B. S., M. C. (spadkobierców po M. L.), czy też wspólność praw M. C., B. S., M. C. i H. D. (spadkobierców po M. L.) skutkuje tym, że każda z tych osób z osobna nie może domagać się realizacji prawa do rekompensaty w postępowaniu rejestrowym prowadzonym w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, w sytuacji, gdy jedna z nich (w niniejszej sprawie M. C.) nabyła mienie nieruchome w ramach poprzednio obowiązującego w tej materii prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2016/07, niepubl.).
Rację ma więc Minister Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególny przypadek, o którym mowa w art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 12, art. 13 ust. 3 ustawy zobowiązujący właściwego wojewodę do przeprowadzenia z udziałem wszystkich wnioskodawców - stron jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i oceny wymogów, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, a następnie wydania – w zależności od okoliczności – decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy (odmownej), czy też decyzji na odstawie art. 8 ust. 1 ustawy. (pozytywnej bądź negatywnej).
Należy zgodzić się z Ministrem, że w niniejszej sprawie wojewoda musi wyjaśnić, czy nabyte przez M. C. działki gruntu, o których mowa w § 1 ppkt a-h umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] września 2005 r., Rep. A [...]) aktualnie wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego mają wartość przekraczającą, 20 % aktualnie wycenionej wartości mienia pozostawionego poza granicami RP, czy też wartość wspomnianych wyżej działek jest niższa, niż ustawowy próg procentowy (art. 13 ust. 2 ustawy) odnoszący się wartości pozostawionego mienia. Wyjaśnienie tych okoliczności jest konieczne, ponieważ w pierwszym przypadku organ zobowiązany będzie odmówić wszystkim wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty, natomiast w drugim przypadku wyda w stosunku do wszystkich stron decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, w której określi m.in. osoby uprawnione, a także wysokość rekompensaty, stanowiącą różnicę między kwotą 20 % wartości mienia pozostawionego i wartością mienia nabytego (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy).
Uszło natomiast uwadze Ministra, że w niniejszej sprawie wystąpiły też inne przyczyny dla których decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. winna być uchylona.
Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie prowadzone z wniosków M. C. i H. D., mimo, że w sprawie wnioski złożyły: M. C. (wniosek z dnia 19 stycznia 2007 r.), B. S. (oświadczenie z dnia 6 lipca 2006 r.), M. C. (wniosek z dnia 7 czerwca 2006 r. ) i H. D. (wniosek z dnia 15 października 2005 r. i z dnia 4 lutego 2007 r.). W decyzji pierwszoinstancyjnej nie uwzględniono więc wszystkich wniosków i nie rozstrzygnięto o sytuacji prawnej wszystkich spadkobierców danego właściciela, który pozostawił mienie poza granicami RP, w których imieniu (spadkobierców), prócz H. D., działała M. C. (w aktach administracyjnych brak stosownych pełnomocnictw).
Nie bez znaczenia dla sprawy jest też i to, że Wojewoda [...] – na co słusznie zwracają uwagę skarżący - w sposób niedopuszczalny rozstrzygnął w jednej decyzji różne sprawy administracyjne. Trzeba wskazać, że z materiału dowodowego sprawy wyłaniają się dwie sprawy administracyjne, odrębne ze względu na podmioty i przedmiot. Pierwsza sprawa dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz M. C., B. S. i M. C. z tytułu pozostawienia mienia przez M. L. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.). Druga sprawa dotyczy zaś potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz M. C., B. S., M. C. i H. D. z tytułu pozostawienia innego mienia przez M. L. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.).
Należy też zwrócić uwagę na to, że niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kwestia właściwości miejscowej wojewody. W sytuacji gdy o prawo do rekompensaty ubiegają się wszyscy spadkobiercy danej osoby (w niniejszej sprawie zamieszkali w różnych województwach), to organem pierwszej instancji właściwym w sprawie jest wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP (art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy). Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast gdzie ostatnio zamieszkiwała M. L. bądź M. L.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyjaśni sprawę mając na uwadze zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną i w zależności od okoliczności podejmie właściwe czynności procesowe w sprawie.
Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd zauważa, że ich adresatem nie mogą być organy administracji publicznej, ale organy władzy ustawodawczej, bądź Trybunał Konstytucyjny. Sąd zauważa, że kwestia nierównego – zdaniem skarżących - traktowania obywateli, czy też uchwalenia ustawy pogarszającej ich sytuację prawną, w stosunku do tej wynikającej z ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) może być rozpatrywana w kontekście ogólnego problemu jakości stanowionego prawa, czy konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (stanowienia prawa), a nie zasadności odmowy przyznania przez organ administracji rekompensaty w indywidualnej sprawie (stosowania prawa).
Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.