I SA/Wa 77/22

I SA/Wa 77/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Mateusz Rogala
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] - Państwowego Instytutu Badawczego w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 października 2021 r. nr DO-II.7610.245.2021.JL w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 22 października 2021 r. nr DO-II.7610.245.2021.JL Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania I., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 1289/2021 z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak SPN.IV.752.34.2019.AG, odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 Kpa, własnej decyzji Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r, znak: GGN.I./7720/197/98/01, stwierdzającej w pkt I nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez I. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], w dzielnicy [...], obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej pow. [...] m2, w pkt II stwierdzającej o odpłatnym nabyciu prawa własności budynków i budowli znajdujących się na gruncie opisanym w pkt I, pkt IV ustalającej cenę budynków i budowli znajdujących na przedmiotowym gruncie w wysokości [...] zł i zastrzegającej, iż w przypadku bezskutecznego upływu terminu, niezaspokojona wierzytelność z tytułu odpłatnego nabycia budynków i budowli podlega zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntu oraz wskazującej w pkt V, że w zakresie opłat z tytułu nabycia budynków i budowli starosta działa jako słatio fisci Skarbu Państwa, w części dotyczącej pkt II, IV i V decyzji Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej jako: "ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r.") oraz na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez I. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], w dzielnicy [...], obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej pow. [...] (pkt I) i orzekł o odpłatnym nabyciu prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie (pkt II).
Pismem z dnia 26 listopada 2019 r.. I., wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 Kpa, ww. decyzji Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, poprzez stwierdzenie, że nabycie prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie. Strona uzasadniając powyższy wniosek, wskazała, że za zmianą ww. decyzji w części nakładającej na I. w [...] obowiązek zapłaty za nabycie własności budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie, przemawia słuszny interes strony.
Wojewoda Mazowiecki, decyzją Nr 1289/2021 z dnia 23 kwietnia 2021 r., odmówił, w trybie art. 155 Kpa, zmiany własnej decyzji Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, w części dotyczącej pkt II, IV i V decyzji Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożył I., wskazując na naruszenie przez organ wojewódzki art. 155 Kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji w tym trybie.
Po rozpatrzeniu odwołania I. , i zbadaniu akt sprawy, Minister wskazał, że zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 Kpa stosuje się odpowiednio (stanowi on, że zmiana decyzji następuje w drodze decyzji). Z literalnego brzmienia przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, jak również za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym przedmiotem postępowania określonego w art. 155 Kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2175/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2175/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 88/09, publ.). Organ podniósł także, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tryb przewidziany w art. 155 Kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Natomiast niedopuszczalne jest zastosowanie art. 155 Kpa do decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09, z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem postępowanie prowadzone w trybie ww. art. 155 Kpa nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Organ zwrócił uwagę, że podstawowe znaczenie ma rodzaj (kategoria) decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 155 Kpa. Wskazał, że tryb ten nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji. Dopuszczalna jest natomiast możliwość wzruszenia w trybie ww. art. 155 Kpa decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne.
Minister podniósł, że istotę niniejszego postępowania stanowi ocena zagadnienia, czy w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, w części dotyczącej stwierdzenia odpłatnego nabycia prawa własności budynków i budowli znajdujących się na gruncie opisanym w pkt I, ustalenia ceny budynków i budowli znajdujących na przedmiotowym gruncie w wysokości [...] zł oraz wskazania w pkt V, że w zakresie opłat z tytułu nabycia budynków i budowli starosta działa jako słatio fisci Skarbu Państwa możliwe jest zastosowanie trybu zmiany decyzji, zawartego w przepisie art. 155 Kpa w zakresie żądanym przez skarżącego. Na wstępie Minister wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, została wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Decyzją tą organ wojewódzki orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez I. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], w dzielnicy [...], obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej pow. [...] m2, ustalił cenę budynków i budowli znajdujących na przedmiotowym gruncie w wysokości [...] zł i zastrzegł, iż w przypadku bezskutecznego upływu terminu, niezaspokojona wierzytelność z tytułu odpłatnego nabycia budynków i budowli podlega zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntu, a także wskazał w pkt V, że w zakresie opłat z tytułu nabycia budynków i budowli starosta działa jako statio fisci Skarbu Państwa.
Zgodnie z regulacją zawartą w ww. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Wskazana decyzja ma zatem charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Zgodnie natomiast z art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny.
Minister zaznaczył, że prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. powstaje ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r., zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna jedynie potwierdza ten fakt. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej miał obowiązek wydać deklaratoryjną decyzję zawsze, ilekroć wystąpią przesłanki do jej wydania, a decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich. Decyzja w tym zakresie nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. Organ podniósł także, że deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast co do warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/ŁD 736/02, ONSA 2004, Nr 1, poz. 38). Organ wskazał, że we wniosku z dnia 26 listopada 2019 r. I., wniósł o zmianę decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, w części stwierdzającej o odpłatnym nabyciu przez I. w [...] prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Zatem ww. wniosek dotyczy nabycia prawa własności budynków, który ma charakter konstytutywny. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie można zastosować trybu zmiany wskazanego w art. 155 Kpa w zakresie wywołanych skutków konstytutywnych decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak; GGN.I./7720/197/98/01.
Organ wskazał, że o odpłatnym nabyciu przez I. w [...] prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie w ww. decyzji z dnia 22 czerwca 2001 r., było efektem poczynionych przez organ wojewódzki ustaleń, że budynki i budowle znajdujące; się na przedmiotowym gruncie nie zostały wzniesione ze środków własnych przedsiębiorstwa. W ślad za Wojewodą Mazowieckim Minister wskazał, że nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych, o czym stanowi art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Minister podał, że wobec ustalenia przez organ wojewódzki w decyzji Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01, że budynki i budowle posadowione na przedmiotowym gruncie nie zostały wybudowane ze środków własnych I. w [...], koniecznym stało się ustalenie ceny za powyższe budynki i budowle w wysokości [...] zł. Organ zwrócił uwagę, że wskazywana przez wnioskodawcę okoliczność wybudowania na przedmiotowym gruncie budynków i budowli ze środków własnych przedsiębiorstwa, została wykazana dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa, zainicjonowanym wnioskiem z dnia 26 listopada 2019 r. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa nie może zatem prowadzić do weryfikacji decyzji w żądanym przez stronę zakresie. Decyzja uwłaszczeniowa w zakresie stwierdzenia odpłatnego nabycia prawa własności budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie ma bowiem ścisły związek z przyjętym przez organ ustaleniami faktycznymi. Przewidziana w art. 155 Kpa możliwość zmiany decyzji ostatecznej, jak wskazano już wyżej, odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różno wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Przepis zawarty w art. 155 Kpa nie może zatem stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji. Przyjęcie bowiem takiej możliwości prowadziłoby do sytuacji, że wolą stron zmieniona byłaby decyzja wydana na podstawie normy ustawowej bezwzględnie obowiązującej. Nie można w jego trybie domagać się również ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2175/13 (publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że tryb zmiany decyzji ostatecznej, przewidziany w art. 155 Kpa, nie może zatem stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 315/01 z dnia 22 czerwca 2001 r., znak: GGN.I./7720/197/98/01. Ustalenie przez organ, że wybudowanie budynków i budowli znajdujących się na przedmiotowym gruncie nie nastąpiło ze środków własnych przedsiębiorstwa jest konsekwencją ustaleń co do jej stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Skarżący kwestionuje zatem w istocie ustalenia faktyczne będące podstawą wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji uwłaszczeniowej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. w [...] (skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 155 kpa oraz słusznego interesu prawnego strony skarżącej poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować trybu zmiany z art. 155 kpa z uwagi na wiążące ustalenia dokonane zgodnie ze stanem faktycznym przy wydawaniu Decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 315/01 z 22.06.2001 r., podczas gdy w rzeczywistości w/w tryb jest właściwy, wyczerpane zostały przesłanki pozwalające na jego zastosowanie, jak również ustalenia poczynione przy wydawaniu Decyzji Nr 315/01 zostały dokonane nieprawidłowo i organ nieprawidłowo orzekł na podstawie stanu faktycznego, jaki istniał w chwili wydawania decyzji, co potwierdził sam organ uznając za wykazaną okoliczność wybudowania budynków i budowli ze środków własnych strony skarżącej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej -art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga jest bezzasadna. Sąd podziela zarówno ustalenia jak i stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. Jak zasadnie wskazały organy ustalona wykładnia art. 155 kpa prowadzi do wniosków, które wykluczają uwzględnienie stanowiska skarżącego, zmierzającego do zmiany decyzji. Przypomnienia wymaga, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, a do tego zmierzał skarżący. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. II OSK 593/17, LEX nr 2496101). O uwzględnieniu obu tych interesów (społecznego i strony) można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art.155 kpa nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11, CBOSA).
Należy także zwrócić uwagę, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji. Natomiast, jak zasadnie wskazały organy, skarżący żąda zmiany decyzji w oparciu o nowe okoliczności domagając się w efekcie zmiany stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 czerwca 2001r. Ponadto zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 kpa, prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17, LEX nr 2680226, oraz NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 1235/17 LEX nr 2469338). Kolejnym elementem jest to, że istotą postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa jest tożsamość podmiotowa, tzn. tylko te same strony będące uczestnikami postępowania administracyjnego mogą wyrazić zgodę na zmianę decyzji (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. II SA/Bk 820/19, LEX nr 2782060). Podstawą natomiast kwestią jest to, że powyższe warunki są przedmiotem oceny w przypadku żądania zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo Prezydent m.st. Warszawy działający jako Starosta – stacio fisci Skarbu Państwa wyraził sprzeciw wobec zmiany omawianej decyzji.
W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji wyłącznie w zakresie pkt II,IV,V tj. stwierdzenia odpłatnego nabycia nieruchomości oraz nałożenia obowiązku zapłaty ceny tych nieruchomości powołując się na nowe okoliczności, nie kwestionując jednocześnie pkt I na podstawie którego nabył prawo lecz odnosząc się do części w zakresie której został na stronę nałożony określony obowiązek. Wskazać jednak należy, że strona nie może - powołując się na interes społeczny czy własny interes - domagać się w tym trybie, ukształtowania na nowo stanu faktycznego odmiennego od tego, który był podstawą wydanej decyzji i w konsekwencji ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji, skoro ma ona zmierzać do zmiany w zakresie nałożonego obowiązku i na nowo kształtować jej sytuację prawną. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 kpa służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to również do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa).Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (wyroki NSA: z 24 października 2012 r., I GSK 792/11; z 16 kwietnia 2011 r., II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06; z 9 maja 2005 r., OSK 1764/04; z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, CBOSA).
Tym samym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że zmiana decyzji z dnia 22 czerwca 2001 r. nie jest dopuszczalna.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sąd w pełni podziela argumenty organów w zakresie niedopuszczalności zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 czerwca 2001 r. na podstawie art. 155 kpa. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Sąd na marginesie zwraca także uwagę, że przedmiotowa decyzja była również weryfikowana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności w którym organy orzekające nie znalazły podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji