I SA/Wa 765/23

I SA/Wa 765/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97  par. 1  pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Wojewody M. z dnia 12 maja 2022 r. nr 249/2022 w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 249/2022 z 12 maja 2022 r., uzupełnionym własnym postanowieniem nr 278/2022 z 26 maja 2022 r., po rozpoznaniu zażaleń M. M. oraz M. R. i T. R., uchylił w całości postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy nr 66/SD/2021 z 9 lutego 2021 r. o zawieszeniu postępowania.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] część lit. [...]" rej. hip. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Na podstawie art. 1 ww. wyżej dekretu wszystkie grunty leżące w granicach Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, to jest z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy grunt przedmiotowej nieruchomości stanowił własność m.st. Warszawy.
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] maja 1997 r., [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność: L. G. w [...] częściach; H. S., W. R., S. R. i W. R. w równych częściach w [...] częściach, T. R. w [...] częściach, H. R. w [...] częściach, M. B. w [...] części, W. R. w [...] części, S. R. w [...] części, J. O. w [...] częściach oraz E. J., I. L. i M. M. w częściach równych pozostałych [...] częściach.
Wnioskiem z [...] listopada 1948 r. (data wpływu: [...] listopada 1948 r.) H. S., W. R., W. R., J. R. działająca w imieniu S. R., W. F., działająca w imieniu swoim oraz K. R. i W. R., M. B., I. L., M. M., E. J. i L. G. wystąpili do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...].
Wnioskiem z [...] lutego 1949 r. (data wpływu: [...] lutego 1949 r.) M. O. wystąpiła, w imieniu wówczas małoletniego J. O., do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy do [...] niepodzielnych części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...].
Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1954 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło H. S. W. R. S. R., W. R., M. B., I. L., M. M., E. J., L. G. i innym przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...].
Decyzją z [...] marca 1993 r., nr [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność powyższego orzeczenia z [...] marca 1954 r.
Wyrokiem z [...] lipca 1995 r., sygn. akt IV SA [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] marca 1993 r.
Decyzją z [...] grudnia 1997 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1954 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.
Decyzją z [...] listopada 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości własną decyzję z [...] grudnia 1997 r. i przekazał wniosek następców prawnych byłych właścicieli o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1954 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Decyzją z [...] kwietnia 2001 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że orzeczenie administracyjne z [...] marca 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe, gdyż wywołało nieodwracalne skutki prawne.
Pismem z 15 marca 2004 r. I. R., T. R. i M. R. wnieśli o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...]. Kolejnym pismem z 26 maja 2004 r. wnioskodawcy doprecyzowali powyższy wniosek podnosząc, że należy go traktować jako złożony w trybie art. 215 ust. 2 ustawy
z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z 7 maja 2010 r. M. M. i K. M. przyłączyły się do wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Postanowieniem nr 43/GK/DW/2011 z 2 marca 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze do czasu rozpatrzenia przez SKO w Warszawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z 10 kwietnia 2001 r.
Decyzją z 4 kwietnia 2011 r., nr KOC/2436/Go/10, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność własnej decyzji z 10 kwietnia 2001 r..
Postanowieniem nr 1490/2011 z 4 sierpnia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu zażalenia M. M. i K. M., utrzymał w mocy postanowienie z 2 marca 2011 r. o zawieszeniu postępowania.
Decyzją z 23 stycznia 2012 r., nr KOC/2623/Go/11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję nadzorczą z 4 kwietnia 2011 r.
Wyrokiem z 27 maja 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 42/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrokiem z 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 544/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKO Bank Polski S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 kwietnia 2001 r.
Wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2360/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej PKO Bank Polski S.A. w Warszawie, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 7 maja 2013 r., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 stycznia 2012 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 kwietnia 2011 r.
Ponownie rozpoznając wniosek M. M. i K. M. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z 10 kwietnia 2001 r. decyzją z 27 października 2016 r., nr KOC/4100/Go/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z 10 kwietnia 2001 r.
Postanowieniem nr 16/SD/2020 z 21 stycznia 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy podjął postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Postanowieniem nr 66/SD/2021 z 9 lutego 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z 15 marca 2004 r., sprecyzowanego pismem z 26 maja 2004 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. z wniosku z [...] lutego 1949 r. (data prezentaty: [...] lutego 1949 r.) o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.
Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli M. M. oraz M. R. i T. R.
Postanowieniem z 12 maja 2022 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 9 lutego 2021 r. w całości.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że co do zasady podziela pogląd organu pierwszej instancji, że uprzednie rozpoznanie sprawy wszczętej na podstawie art. 7 dekretu bądź art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkuje możliwość rozpoznania wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do tej samej nieruchomości.
Jednakże, w niniejszej sprawie orzeczeniem z [...] marca 1954 r. PRN odmówiło H. S., W. R., S. R., W. R., M. B., I. L., M. M., E.. J., L. G. i innym przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...].
Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach znajdują się dwa wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, to jest wniosek z [...] lutego 1949 r. złożony przez M. O., występującą w imieniu wówczas małoletniego J. O., w odniesieniu do [...] niepodzielnych części przedmiotowej nieruchomości oraz wniosek [...] listopada 1948 r. złożony przez H. S., W. R., W. R., J. R. działającą w imieniu swoim oraz K. R. i W. R., M. B., I. L., M. M., E. J. i L. G., to jest część dawnych współwłaścicieli, w odniesieniu do całej nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, orzeczenie z [...] marca 1954 r. nie określa, którego z powyższych wniosków dekretowych dotyczy. Wojewoda podniósł, że w powyższym orzeczeniu organ dekretowy odmówił jednak przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do całości nieruchomości oraz wymienił w sentencji orzeczenia kilku dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości używając końcowego stwierdzenia "i innym". Zdaniem organu, należy zatem domniemywać, że organ dekretowy rozstrzygnął kwestię przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do wszystkich dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i rozpatrzył jednocześnie oba wnioski dekretowe, to jest wniosek z [...] listopada 1948 r. (data wpływu: [...] listopada 1948 r.) oraz z [...] lutego 1949 r. (data wpływu: [...] lutego 1949 r.). Jednakże, pomimo że powyższa okoliczność stanowiła kluczową kwestię dla zasadności zawieszenia postępowania odszkodowawczego, to przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania Prezydent m. st. Warszawy nie wziął jej pod uwagę.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji musi wyjaśnić czy rozbieżności związane z określeniem sygnatury i daty orzeczenia z [...] marca 1954 r., występujące w poszczególnych dokumentach zalegających w aktach, są oczywistymi omyłkami pisarskimi, czy też funkcjonują w obrocie prawnym dwie różne decyzje dotyczące przedmiotowej nieruchomości, z których jednej brak w aktach sprawy. Przykładowo, w zaświadczeniu hipotecznym Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] maja 1997 r. jako podstawę nabycia prawa własności nieruchomości podano orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] kwietnia 1954 r. nr [...], podczas, gdy w decyzji SKO w Warszawie z 10 kwietnia 2001r. organ orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] marca 1954 r. nr [...] - oba dokumenty dotyczą orzeczenia tożsamego w swej treści. Konieczne jest także wyjaśnienie przez Prezydenta kwestii ustalenia odszkodowania na rzecz J. O. na podstawie międzynarodowych umów indemnizacyjnych. W tym zakresie Wojewoda powołał się na pismo Ministerstwa Finansów z 3 marca 2020 r., zgodnie z którym osoba ta ubiegała się o odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z [...] lipca 1960 r. Decyzją nr [...] roszczenie uznano za zasadne i ustalono odszkodowanie w wysokości [...] wraz z odsetkami w kwocie [...]. Konieczne jest zatem wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji czy powyższe odszkodowanie zostało w wyniku tego postępowania wypłacone. Ustalenia wymaga bowiem czy roszczenie J. O. zostało w całości zaspokojone, a w konsekwencji czy zasadne jest prowadzenie postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do udziału przysługującego tej osobie, a tym samym czy zasadne jest zawieszenie postępowania.
Organ odwołwczy podsumował, że wobec wystąpienia w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym wielu nieścisłości wymagających wyjaśnienia w zakresie zasadności prowadzenia postępowania zarówno w przedmiocie użytkowania wieczystego, jak i odszkodowania, nie sposób uznać postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego za prawidłowe.
Postanowieniem z 26 maja 2022 r., nr 278/2022, Wojewoda uzupełnił własne postanowienie z 12 maja 2022 r. w części rozstrzygnięcia, w którym uchylono w całości postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 9 lutego 2021 r. w ten sposób, że wraz z zażaleniem M. M. rozpoznał zażalenie M. R. i T. R. z 23 lutego 2021 r. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 9 lutego 2021 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 12 maja 2022 r., uzupełnione postanowieniem tego samego organu z 26 maja 2022 r., złożyła M. M. zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. przez przekroczenie zakresu kontroli międzyinstancyjnej oraz zakresu przedmiotowego sprawy poprzez stwierdzenie, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1954 r. organ pierwszej instancji odmówił H. S., W. R., S. R., W. R., M. B., I. L., M. M., E. J., L. G. i innym przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...]
- podczas gdy rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz rozstrzygania w przedmiocie postępowania, do czasu rozpoznania którego zostało zawieszone postępowanie odszkodowawcze, co spowodowało przekroczenie zakresu kontroli międzyinstancyjnej postępowania incydentalnego,
2) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z
26 października 1945 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie domniemania, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1954 r. dotyczy rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. złożonego przez M. O., występującą w imieniu wówczas małoletniego J. O., w odniesieniu do [...] niepodzielnych w części przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z 10 listopada 1948 r. złożonego przez H. S., W. R., W. R., J. R., działającą w imieniu swoim oraz K. R. i W. R., M. B., I. L., M. M., E. J. i L. G. tj. część dawnych współwłaścicieli w odniesieniu do całej nieruchomości
- podczas gdy rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z pozostałych części decyzji, bowiem powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości,
3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. przez przyjęcie, że rozpoznanie sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego warunkuje możliwość rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do tej samej nieruchomości,
- podczas gdy, nie przecząc jednoznacznej treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kształtującej obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do tego samego organu, jednocześnie wskazać należy, że w sytuacji w której wykładnia językowa nie pozostawia wątpliwości co do jednoznaczności przepisu organ nie jest uprawniony do stosowania interpretacji systemowej czy celowościowej.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Wojewody Mazowieckiego, którym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 9 lutego 2021 r. o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku z 15 marca 2004 r. złożonego przez I. R., T. R. i M. R., sprecyzowanego pismem z 26 maja 2004 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z wniosku z [...] lutego 1949 r. (data prezentaty: [...] lutego 1949 r.) o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
Postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego, które uchylił organ odwoławczy, zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołany przepis zobowiązuje organ prowadzący postępowanie administracyjne do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zatem musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie posiada charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).
Na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznał, że zasadność i sposób rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, co czyni koniecznym zawieszenie postępowania odszkodowawczego. Postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego uchylił w całości organ odwoławczy. Wojewoda co do zasady podzielił stanowisko Prezydenta, że uprzednie rozpoznanie wszczętego na podstawie art. 7 dekretu postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego warunkuje możliwość rozpoznania wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do tej samej nieruchomości. Jednakże, zdaniem Wojewody, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę kluczowej dla zasadności zawieszenia postępowania okoliczności, że orzeczenie z [...] marca 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie określa, którego wniosku dekretowego dotyczy. Wojewoda wskazał, że w powyższym orzeczeniu organ dekretowy odmówił przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do całości przedmiotowej nieruchomości i wymienił w jego sentencji kilku dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, używając końcowego stwierdzenia "i innym". Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należy domniemywać, że organ dekretowy rozstrzygnął kwestię przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do wszystkich dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i rozpatrzył jednocześnie oba wnioski dekretowe, to jest wniosek z [...] listopada 1948 r. (data wpływu: [...] listopada 1948 r.) oraz wniosek w [...] lutego 1949 r. (data wpływu: [...] lutego 1949 r.). Wojewoda zwrócił również uwagę na konieczność wyjaśnienia przez Prezydenta rozbieżności związanych z określeniem, w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, sygnatury i daty orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej, a także kwestii ustalenia na rzecz J. O. odszkodowania na podstawie umów indemnizacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe nieścisłości, wymagające wyjaśnienia w zakresie zasadności zawieszenia postępowania odszkodowawczego, czynią koniecznym uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania jako naruszającego art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Po analizie zebranego materiału dowodowego, w tym akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał powyższą ocenę organu odwoławczego za prawidlową.
Jak bowiem wynika z akt sprawy, znajdują się w nich dwa wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, to jest wniosek z [...] lutego 1949 r. złożony przez M. O., występującą w imieniu J. O., w odniesieniu do [...] niepodzielnych części przedmiotowej nieruchomości, oraz wniosek z [...] listopada 1948 r. złożony przez H. S., W. R., W. R., J. R. działającą w imieniu własnym oraz K. R. i W. R., M. B., I. L., M. M., E. J. i L. G., tj. część dawnych współwłaścicieli, w odniesieniu do całej nieruchomości. Jak przy tym trafnie dostrzegł organ odwoławczy, z treści orzeczenia dekretowego z [...] marca 1954 r. nie wynika, którego z powyższych wniosków dekretowych to rozstrzygnięcie dotyczy. Jednocześnie jednak, co ma w sprawie istotne znaczenie, w sentencji orzeczenia z [...] marca 1954 r. organ dekretowy wskazał, że odmawia przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stwierdza, że wszystkie budynki – fragmenty – znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego przyjąć należy, że orzeczeniem z [...] marca 1954 r. organ dekretowy odmówił przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do całej spornej nieruchomości. Ponadto, w sentencji orzeczenia z 1954 r. organ dekretowy wymienił kilku dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości używając końcowo sformułowania "i innym". W tej sytuacji prawidłowo uznał organ odwoławczy, że orzeczeniem z [...] marca 1954 r. rozstrzygnięto kwestię przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do wszystkich dawnych właścicieli nieruchomości i jednocześnie rozpatrzono oba złożone wnioski dekretowe, to
jest wniosek z [...] listopada 1948 r. oraz wniosek z [...] lutego 1949 r.
Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącej, że formułując powyższą ocenę organ odwoławczy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. W sprawie nie budzi sporu, że co do zasady uprzednie rozpoznanie wszczętej na podstawie art. 7 dekretu sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego warunkuje możliwość rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do tej samej nieruchomości. W sytuacji zatem gdy został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu i jeszcze go nie rozpoznano, to pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Warunkiem bowiem przyznania odszkodowania jest utrata prawa własności nieruchomości dekretowej (por. M. Gdesz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, art. 215). Wobec powyższego, jak trafnie wskazał Wojewoda, kluczową kwestią dla oceny zasadności zawieszenia postępowania odszkodowawczego było ustalenie przez organ czy wystąpiła przesłanka warunkująca konieczność zawieszenia postępowania, to jest czy zakończone zostało postępowanie dotyczące uzyskania prawa do nieruchomości. Tym samym dokonując oceny zasadności zawieszenia postępowania odszkodowawczego, organ był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wypowiedzenia się w kwestii tego czy nadal rzeczywiście toczy się postępowanie o ustanowienie prawa do nieruchomości i czy istnieje wniosek dekretowy, który nie został dotychczas rozpoznany. Oczywiste jest bowiem, że rozpoznanie wniosku o odszkodowanie zależy od uprzedniego zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu skarżącej, że dokonując interpretacji ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego organ odwoławczy naruszył wskazane w skardze przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w tym przekroczył zakres kontroli międzyinstancyjnej postępowania incydentalnego czy dokonał nieuprawnionego domniemania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Tym samym chybione okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
W skardze został podniesiony również zarzut niedopuszczalności zawieszenia postępowania w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do tego samego organu, co wynika z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd w składzie orzekającym dostrzega, że gramatyczna wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednakże, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie, pod pojęciem "inny organ" można rozumieć nawet ten sam organ, który prowadzi sprawę główną, ale w innym postępowaniu. Zmieniające się prawo administracyjn i przyznawanie kompetencji temu samemu organowi do rozpoznawania spraw prowadzonych w odrębnych postępowaniach na podstawie odmiennych przepisów stwarza bowiem potencjalną możliwość uzależnienia załatwienia sprawy w jednym z tych postępowań od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innym postępowaniu. Powyższe uzasadnia, że w określonych sytuacjach możliwa jest interpretacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uwzględniająca wykładnię nie tylko literalną, ale i funkcjonalną. W konsekwencji pozwala to uznać za zgodne z prawem zastosowanie procesowej instytucji zawieszenia postępowania przez organ, który w różnych postępowaniach rozpoznaje sprawę główną i sprawę zagadnienia wstępnego (tak trafnie: W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 97 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 980/12, z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5456/16, z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 546/19 i z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 875/22).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.