I SA/Wa 760/22

I SA/Wa 760/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, 119 pkt 3, 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. i E. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 stycznia 2022 r. nr DP-III.025.1.56.2021.PM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., nr [...] ([...]), Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a., w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy B. D. oraz E. B. (dalej jako "Skarżące"), złożonym od pisma Ministra z 19 listopada 2021 r., nr [...] ([...]), zawierającego informację o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą T. [...]. Fabryka Guzików i Klamer z Galalitu, K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1955 r., nr [...], wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa – stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z [...]sierpnia 2021 r. Skarżące wystąpił do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych powyżej orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego.
Pismem z 19 listopada 2021 r. Minister poinformował Skarżące o umorzeniu z mocy prawa przedmiotowego postępowania nadzorczego z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister uznał, że taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.
Od powyższego pisma Skarżące złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z taką formą załatwienia sprawy. Podniosły, że pismo Ministra z [...] listopada 2021 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną dlatego winien od niej służyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wyjaśnił w jego uzasadnieniu, że wbrew stanowisku prezentowanemu we wniosku, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za taką nie może być bowiem uznane pismo Ministra z [...] listopada 2021 r., które nie stanowi decyzji i nie podlega zaskarżeniu w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wskazał, że pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Minister wyjaśnił także, że kwestionowane pismo z [...] listopada 2021 r. nie zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji, wbrew przekonaniu Skarżących. Elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest zdaniem Ministra przede wszystkim rozstrzygnięcie, które powinno zawierać kategoryczne stwierdzenie. Tymczasem z treści pisma z [...] listopada 2019 r. wynika, że postępowanie nadzorcze zostało umorzone z mocy prawa zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, skoro skutek umorzenia postępowania następuję z mocy prawa to w takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Wobec powyższego nie można uznać pisma Wojewody z [...] listopada 2021 r. za taką decyzje, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na powyższe postanowienie Ministra skargę złożyły Skarżące. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciły naruszenie:
1) art. 134 zdanie pierwsze w zw. z art. 126 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji I instancji na skutek uznania, że w przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., brak podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewydanie decyzji uniemożliwia kontrolę sądowo-administracyjną sposobu załatwiania sprawy przez organ administracji publicznej;
2) art. 134 zdanie pierwsze w zw. z art. 126 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie noweli k.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżących jako następców prawnych podmiotu:
a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,
b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, którzy przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez Ministra Rozwoju i Technologii od stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 i 1955 r. oraz uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu;
3) art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., który narusza tę normę, wyprzedzającą nowelę k.p.a. w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;
4) art. 134 zdanie pierwsze w zw. z art. 126 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r. upłynęło trzydzieści lat,
b) że nie doszło do doręczenia decyzji z 1955 r. poprzednikowi prawnemu Skarżących - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. - ani ogłoszenia decyzji z 1955 r. poprzednikowi prawnemu Skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;
5) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Decyzji I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną Zaskarżonego postanowienia.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji I instancji, obu w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Skarżące dodatkowo podniosły zarzut naruszenia przez Ministra art. 6 k.p.a. w zw. art. 7, art.8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji Ministra z [...] listopada 2021 r. ze wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisami Konstytucji i Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co miało wpływ na wynik sprawy. Wniosły również o zawieszenie postępowania sądowego.
Postanowieniem z 12 września 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
W myśl natomiast art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie Ministra z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony od pisma Ministra z [...] listopada 2021 r., w którym Minister poinformował Skarżące o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 16 sierpnia 2021 r. Skarżące wystąpiły do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] listopada 1948 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1955 r., nr [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Jak przyjmuje się w doktrynie odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el).
Następnie Sąd uznał za niezasadne rozważania Ministra dotyczące prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej w związku z wnioskiem Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego w sytuacji, gdy przepisy nowelizujące k.p.a., które Minister przywołał w kwestionowanym wnioskiem piśmie z [...] listopada 2021 r. nie wskazują formy reakcji organu celem realizacji tej normy prawnej. Wskazać należy, że w myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, zwrot: "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21, z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 czy wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21).
Sąd zwraca bowiem uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu Minister dał wyraz poprzez wysłanie do Skarżących pisma informującego z [...] listopada 2021 r., jest w ocenie Sądu niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r.
Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo zaskarżenia takiego aktu. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że w realiach niniejszej sprawy Skarżące nie zdecydowały się wystąpić do Sądu ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej przywołanych orzeczeń Ministra Przemysłu Lekkiego.
Nie ma jednak racji Skarżące twierdząc, że konsekwencją powyższego jest dopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma organu administracji publicznej, które zostało wystosowane w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej, tj. pisma (zawiadomienia) informującego zamiast decyzji. Nie można bowiem uznać, że pismo Ministra z [...] listopada 2021 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki strony postępowania, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej k.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji. Z tych względów należało przyjąć, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma zawierającego informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. A skoro tak to prawidłowo Minister stwierdził jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., Konstytucji RP, Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skoro wpierw organ winien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a.