I SA/Wa 760/19

I SA/Wa 760/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-29
Data wpływu
2019-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 179  lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 760/19 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] oraz [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr DO-4-6613-251-MG/16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 760/19; 2. oddala skargi.
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 30 sierpnia 2018 r. nr DO-4-6613-251-MG/16, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 października 2015 r. nr DOI-4-7714-125-RK/14, stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 27 września 1965 r. nr
D.465/KW/61 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej
Rady Narodowej w [...] z 23 kwietnia 1960 r. nr SWS.II.w1/1/57, w części
dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki ewidencyjnej nr [...], km. [...], obręb
[...], jedn. ewid. M. [...] oraz w części dotyczącej wywłaszczenia części
obecnej działki nr [...] (nowy nr [...]), km. [...], obręb [...], jedn. ewid. M.
[....], przedstawionych na sporządzonej w formie graficznej opinii geodety
uprawnionego z 12 czerwca 2014 r. jako teren nieobjęty zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości z 15 listopada 1956 r. nr IN6/C-1/1128/1208/56 (pkt 1), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 27 września 1965 r. oraz orzeczenia z 23 kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części działki ewidencyjnej nr [...] (nowy nr [...]), km. [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...] przedstawionej na sporządzonej w formie graficznej opinii geodety uprawnionego z 12 czerwca 2014 r. jako teren objęty zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji
Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości z 15 listopada 1956 r. (pkt 2), stwierdzającą nieważność ww. decyzji i orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako parcela nr
[...] o pow.[...] m2 (pkt 3), utrzymał w mocy decyzję z 8 października 2015 r. w
zakresie pkt 1 i 2 oraz uchylił decyzję w zakresie pkt 3 i jednocześnie odmówił
stwierdzenia nieważności decyzji z 27 września 1965 r. oraz orzeczenia z 23 kwietnia 1960 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. [...] m2.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 23 kwietnia
1960 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - za odszkodowaniem -
nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...][...] i ul. [...], oznaczonej
jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW Sądu Powiatowego w [...] tom 19 wykaz 464, stanowiącej własność spadkobierców L. L.
Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 27 września 1965 r. utrzymała w mocy ww. orzeczenie.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 8 października 2015 r. stwierdził
wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia
z 23 kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr
[...] (nowy nr [...]) oraz działki ewidencyjnej nr [...] (nowy nr [...]),
przedstawionych na sporządzonej w formie graficznej opinii geodety uprawnionego z
12 czerwca 2014 r. jako teren nieobjęty zezwoleniem na nabycie nieruchomości z 15 listopada 1956 r. (pkt 1) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz
orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia części działki ewidencyjnej nr [....]
(nowy nr [...]), przedstawionej na sporządzonej w formie graficznej opinii geodety uprawnionego z 12 czerwca 2014 r. jako teren objęty zezwoleniem na nabycie nieruchomości z 15 listopada 1956 r. (pkt 2), a także stwierdził nieważność ww.
decyzji oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako parcela nr [...] o pow.[...] m2
(pkt 3).
Prezydent Miasta [...], reprezentujący Gminę Miasta [...] oraz wykonujący
zadania starosty z zakresu administracji rządowej, pismem z 22 października 2015 r.
złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.
Organ nadzoru rozpoznając sprawę przytoczył przepisy kpa i zasady dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że
kontrolowane orzeczenie z 23 kwietnia 1960 r., w części dotyczącej wywłaszczenia,
zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o
nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych
planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), zaś w części dotyczącej odszkodowania, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr
17, poz. 70).
Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy z
dnia 12 marca 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w
dniu wejścia w życie tej ustawy jeszcze nie zakończone, miało być nadal prowadzone według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalano według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, jeżeli wszczęcie
postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas
nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalano
według przepisów dotychczasowych.
Minister zaznaczył, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w [...] z dnia 22
grudnia 1956 r. nr DR.Tr/56. Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane 23
kwietnia 1960 r. Bezspornym jest zatem, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12
marca 1958 r. W sprawie wywłaszczenia zastosowanie miały więc przepisy dekretu z
dnia 26 kwietnia 1949 r., a do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zastosowanie miały
przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r.
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Niezbędność
nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało
wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu zgodnie, z którym zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów
gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady
narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych
planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie.
Organ nadzoru wskazał, że z akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt
Nowych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało
opinię z 15 października 1956 r. nr 5/43/56, w której wskazano, że m.in. część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 (z całkowitej pow. [...] m2) jest
niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. pod budowę domu mieszkalnego.
W oparciu o ww. opinię Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji
Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z 15
listopada 1956 r. Wydanie zezwolenia zostało poprzedzone złożeniem przez
Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego [...] wniosku z 18 października 1956 r., zatwierdzonego przez Ministra Budownictwa Miast i Osiedli pismem z 27
października 1956 r. Do wniosku załączono odpisy zaświadczeń lokalizacyjnych z 21
lutego 1956 r. i 8 grudnia 1955 r., odpis opinii z 15 października 1956 r. oraz plan sytuacyjny.
Organ wskazał, że z treści znajdującej się w aktach sprawy opinii geodety
uprawnionego z 12 czerwca 2014 r., sporządzonej w formie graficznej wynika, że
ww. zezwolenie z 15 listopada 1956 r. obejmuje jedynie część wywłaszczonej
nieruchomości stanowiącej własność L.L. o pow. [...] m2 (z pow.
ogólnej [...] m2). W pozostałym zakresie obejmującym obecną działkę ewidencyjną
nr [...] (nowy nr [...]) oraz część działki nr [...] (nowy nr [...]) brak było
zezwolenia wymaganego art. 5 ust. 1 dekretu. Tym samym tylko część działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej ówcześnie własność L.L., została objęta
ww. zezwoleniem z 15 listopada 1956 r.
Minister Inwestycji i Rozwoju podkreślił, że uzyskanie zezwolenia na nabycie
nieruchomości było warunkiem koniecznym wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Brak objęcia części wywłaszczonej nieruchomości ww.
zezwoleniem z 15 listopada 1956 r. uniemożliwiał zatem przeprowadzenie w
stosunku do niej postępowania i wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Doszło
więc do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu - w części dotyczącej
wywłaszczenia części działki nr [...] nieobjętej ww. zezwoleniem. W pozostałym
zakresie, tj. w części dotyczącej części działki nr [...] o pow. [...] m2 (z ogólnej pow. [...] m2) orzeczenie z 23 kwietnia 1960 r. nie naruszało art. 5 ust. 1 dekretu.
Odnosząc się do zarzutu Gminy Miasta [...] w zakresie braku podjęcia
niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego organ uznał,
że jest on niezasadny. Z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego
wywłaszczenia jednoznacznie wynika, że inwestor złożył wniosek wywłaszczeniowy
jedynie co do części nieruchomości stanowiącej własność L.L.
wskazanej we wniosku wywłaszczeniowym (tj. co do części o pow. [...] m2 z pow.
ogólnej [...] m2). Brak jest w aktach archiwalnych jakiejkolwiek wzmianki, aby
inwestor rozszerzył wniosek wywłaszczeniowy, jak również aby występował do Przewodniczącego PKPG o wydanie dodatkowego zezwolenia lub rozszerzenie
zakresu już wydanego zezwolenia z 15 listopada 1956 r. Skoro inwestor nie
występował o wywłaszczenie całości nieruchomości ani we wniosku wszczynającym postępowanie ani też w toku postępowania wywłaszczeniowego, to nie sposób
uznać, aby występował o wydanie nowego zezwolenia na podstawie art. 5 dekretu. Stosowna kwerenda w Archiwum Akt Nowych doprowadziła jedynie do odnalezienia dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy.
Zdaniem Ministra nie znajduje również odzwierciedlenia w zebranym w sprawie
materiale dowodowym twierdzenie, że organ nadzoru nie ustalił, czy właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni wyrazili zgodę na wywłaszczenie całej nieruchomości. Z akt sprawy bezspornie wynika, że właściciele nie wyrazili zgody na wywłaszczenie zarówno całej jak i części nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z 12 stycznia 1960 r. oraz pismo
S.L. z 21 maja 1962 r.). Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie
nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych)
obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia
za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa
czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie
czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości.
Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w
ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna
w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu
mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.
Organ nadzoru podkreślił, że w przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych był L.L.. Obwieszczeniem z 7 grudnia 1956 r., inwestor skierował do właścicieli nieruchomości objętych ww. zezwoleniem z 15 listopada 1956 r. wezwanie do dobrowolnego
odstąpienia nieruchomości, wskazując, że cena za nieruchomość zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Przedmiotowa oferta dotyczyła nabycia części działki nr
o pow. [...] m2 (z ogólnej pow. [...] m2) stanowiącej własność L.L.. Obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach od 7 grudnia 1956 r. do 20 grudnia 1956 r.
Zezwoleniem z 27 listopada 1956 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej
Komisji Planowania Gospodarczego, uzupełniając zezwolenie z 15 listopada 1956 r., zezwolił na dokonanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych
zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości położonych na terenie
wywłaszczenia do dobrowolnego ich odstąpienia. Należy więc uznać, iż
kwestionowane wezwanie zostało skutecznie doręczone stronom.
Minister zaznaczył, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelny Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, niewskazanie
przez inwestora konkretnej ceny nabycia nieruchomości w ww. wezwaniu z 7 grudnia
1956 r. nie stanowiło rażącego naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 dekretu.
Organ przytoczył ponadto art. 17 ust. 1 i ust. 3 dekretu i podkreślił, że do wniosku Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w [...] z 22 grudnia 1956 r. załączono
wszystkie określone w powołanym przepisie dokumenty, w tym zezwolenie z 15
listopada 1956 r., dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu, mapę
sytuacyjną oraz odpisy z ksiąg wieczystych. Z treści przedmiotowego wniosku nie
wynika, które nieruchomości miały zostać wywłaszczone w całości, a które jedynie w
części. Jednakże z załączonego do wniosku planu sytuacyjnego, który stanowił
integralną część wniosku wynika bezspornie, że nieruchomość L.L.
została objęta wnioskiem wywłaszczeniowym jedynie w części o pow. [...] m2. Nie
można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu w zakresie wywłaszczenia części działki nr [...] o pow. [...] m2. W zakresie pozostałej powierzchni ([...] m2) brak było wniosku wywłaszczeniowego, a tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w tej części.
Minister przytoczył ponadto treść art. 18 ust. 1 i ust. 2 dekretu oraz art. 20 ust. 1 i ust.
2 dekretu, zaznaczając, że z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wynika, że pismem z 7 stycznia 1957 r. (wywieszonym na tablicy
ogłoszeń w dniach od 21 stycznia 1957 r. do 4 lutego 1957 r.) organ
wywłaszczeniowy poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego
m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z treści przedmiotowego
zawiadomienia wynika, że postępowaniem wywłaszczeniowym została objęta
nieruchomość L.L. ozn. jako działka nr [...] położona w [...] przy ul.
[...] (bez wskazania jakiej części nieruchomości postępowanie dotyczy).
Odrębnym zawiadomieniem z 10 grudnia 1959 r. PWN w [...] poinformowało o
terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonym na dzień 12
stycznia 1960 r. Tym samym w ocenie organu nadzoru nie doszło do rażącego
naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu, ani art. 20 ust. 1 dekretu.
Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju nie budzi też wątpliwości, że orzeczenie z 23
kwietnia 1960 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 21 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie
nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje
na rzecz Skarbu Państwa - Skarbu Państwa – [...] Przedsiębiorstwa
Budownictwa Miejskiego w [...] (następcy prawnego Zjednoczenia Budownictwa Miejskiego w [....]).
Organ zaznaczył, że orzeczenie z 23 kwietnia 1960 r. zapadło po przeprowadzeniu
rozprawy z udziałem S. L. i M. L. - spadkobierców
L.L.. Z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo -
odszkodowawczej z dnia 12 stycznia 1960 r. wynika, że na rozprawie poruszone
zostały zarówno kwestie związane z wywłaszczeniem, jak i z odszkodowaniem. Spadkobiercy L.L. nie wyrazili zgody na wywłaszczenie z uwagi na
niską wysokość odszkodowania - domagając się przyznania im nieruchomości
zamiennej. Prowadzący rozprawę samodzielnie rozszerzył wniosek
wywłaszczeniowy, obejmując postępowaniem wywłaszczeniowym całą parcelę nr [...] stanowiącą własność L.L. Kierujący rozprawą nie był podmiotem uprawnionym i upoważnionym do arbitralnego rozszerzenia wniosku
wywłaszczeniowego. Jedynie inwestor posiadał uprawnienie do zmiany zakresu wywłaszczenia. W aktach archiwalnych brak jest informacji o rozszerzeniu wniosku
przez Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego w [...].
Tym samym - w ocenie Ministra - rozszerzenie wniosku wywłaszczeniowego
dokonane na rozprawie nie mogło odnieść skutku prawnego, zwłaszcza że co do
dodatkowej powierzchni objętej wywłaszczeniem ([...] m²) brak było zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Nie doszło
jednak do rażącego naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu.
W świetle powyższego Minister uznał, że orzeczenia z 23 kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o powierzchni [...]
m², stanowiącej własność spadkobierców L.L., zostało wydane z
rażącym naruszeniem art. 5 oraz art. 17 ust. 1 dekretu przez wywłaszczenie części
ww. nieruchomości o pow. [...] m² ([...] m² - [...] m²) nieobjętej wnioskiem inwestora
ani zezwoleniem Przewodniczącego PKPG wydanym na podstawie art. 5 ust. 1
dekretu. Tylko część tej nieruchomości o pow. [...] m² (z ogólnej pow. [...] m²)
została wywłaszczona w sposób prawidłowy, z zachowaniem wszystkich wymogów przewidzianych w przepisach dekretu.
Minister stwierdził ponadto, że decyzja organu odwoławczego z 27 września 1965 r.
została wydana prawidłowo w zakresie wywłaszczenia obszaru [...] m², objętego
wnioskiem wywłaszczeniowym i zezwoleniem Przewodniczącego PKPG. W zakresie wywłaszczenia pozostałego obszaru nieruchomości ([...] m²) decyzja ta została
wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do przyznanego orzeczeniem z 23 kwietnia 1960 r. odszkodowanie w
kwocie [...] zł na rzecz spadkobierców L.L. organ przytoczył treść
art. 33 ust. 1 i art. 33 ust. 6 dekretu zaznaczając, że wniosek o ustalenie
odszkodowania złożyli S. L. i M. L. - spadkobiercy
L.L., na rozprawie w dniu 12 stycznia 1960 r. (wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej). Organ był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu oraz o przyznaniu odszkodowania w tym samym orzeczeniu. Nie doszło więc do naruszenia art. 33 ust. 1 ani art. 33 ust. 6 dekretu.
Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
(w brzmieniu pierwotnym) odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określało się w zależności od rodzaju
miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych
kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu
wywłaszczonego jest mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki
pod budowę domu jednorodzinnego.
Powierzchnia działki normatywnej przeznaczonej pod budowę domu
jednorodzinnego wynosiła [...] m². Wywłaszczona nieruchomość zaś miała
powierzchnię [...] m². Zatem odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie
podlegało zmniejszeniu i powinno wynieść 5-10% przeciętnych kosztów budowy
domu jednorodzinnego 5-izbowego.
W operacie szacunkowym z 20 stycznia 1960 r. rzeczoznawca Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ustalił, że koszt budowy domu
jednorodzinnego na terenie miasta [...] wynosił [...] zł. Następnie do
obliczenia odszkodowania przyjął stawkę 10% przeciętnych kosztów wybudowania w
danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego, prawidłowo ustalając
wysokość odszkodowania przysługującego za parcelę nr [...] o pow. [...] m2 i parcelę nr [...] o pow. [...] m² w wysokości [...] zł.
Na podstawie powyższej opinii orzeczeniem z 23 kwietnia 1960 r. przyznano
spadkobiercom L.L. odszkodowanie za parcelę nr [...] o pow. [...] m²
w wysokości [...] zł. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., mając
na uwadze ustalenia dokonane przez biegłego, za każdą parcelę budowlaną powyżej
[...] m² przysługiwało odszkodowanie w wysokości [...] zł. Nie miał zatem
znaczenia dla prawidłowości ustalonego odszkodowania fakt, że orzeczeniem z 23
kwietnia 1960 r. nie wywłaszczono parceli nr [...] o pow. [...] m². Wysokość
odszkodowania nie uległa z tego powodu zmianie, bowiem wywłaszczona parcela nr
[...] miała powierzchnię większą od najmniejszej działki normatywnej, dopuszczalnej
pod budowę domu jednorodzinnego ([...] m²).
Organ nadzoru zaznaczył, że celem przyznania odszkodowania było naprawienie
szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie
przyznano odszkodowanie w prawidłowej wysokości, która niewątpliwie w całości rekompensowała szkodę powstałą po stronie wywłaszczonych. Skoro szkoda została
w całości naprawiona, to ww. zakresie nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie sposób uznać, aby wysokość odszkodowania
została ustalona z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Minister podkreślił ponadto, że orzeczenie z 23 kwietnia 1960 r., mimo że zostało
wydane z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia obszaru
[...] m², nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na zajście
nieodwracalnych skutków prawnych (przedmiotowy obszar stanowi część drogi
publicznej). Skoro kwestionowane orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia w
dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym w całości, to tym samym nie odpadła podstawa do wydania orzeczenia odszkodowawczego. Sama wadliwość
wywłaszczenia nie musi pociągać za sobą wadliwości rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania. Tym samym orzeczenie z 23 kwietnia 1960 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m², nie zostało wydane z
rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia
nieważności ww. orzeczenia w tej części w trybie art. 156 kpa. Oceniając legalność
decyzji z dnia 27 września 1965 r. organ wskazał, że na etapie postępowania
odwoławczego zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W
brzmieniu pierwotnym. Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju orzeczenie z 23
kwietnia 1960 r. oraz decyzja z 27 września 1965 r., nie zawierają wad wymienionych
w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa.
Organ przytoczył ponadto art. 156 § 2 kpa i zaznaczył, że nieodwracalne skutki
prawne w przedmiotowej sprawie zaszły w stosunku ww. orzeczenia i decyzji w
części dotyczącej wywłaszczenia części działki nr [...], nieobjętej wnioskiem wywłaszczeniowym i zezwoleniem Przewodniczącego PKPG, stanowiącej obecnie
działkę ewidencyjną nr [...] (nowy nr [...]) oraz część działki ewidencyjnej nr
[...] (nowy nr [...]). Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]
(nowy nr [...]) objęta księgą wieczystą nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali wyodrębnionych na ww. nieruchomości. Nieodwracalne skutki prawne zaszły zatem w odniesieniu do ww. orzeczenia i decyzji
w części dotyczącej wywłaszczenia części działki nr [...], nieobjętej wnioskiem wywłaszczeniowym, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] (nowy
nr [...]). Na poparcie twierdzeń organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Zdaniem Ministra ponadto z akt sprawy wynika, że nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, zaszły również w stosunku do części ww. orzeczenia i
decyzji organu drugiej instancji obejmującej teren obecnej działki ewidencyjnej nr
[...][...], zajętej pod drogę publiczną - ulicę R. T. Przedmiotowa
droga została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie
rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie
zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i
dróg gminnych (Dz. U. Woj. Gdańskiego Nr 15, poz. 48). Na podstawie art. 103 ust. 2
ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) droga uzyskała
status drogi gminnej. Drogi publiczne stanowią rzeczy wyjęte z obrotu (łac. res extra commercium). Stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych, drogi mogą jedynie stanowić własność Skarbu Państwa i właściwych
jednostek samorządu terytorialnego w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.
Organ zaznaczył, że nie dysponuje środkami prawnymi do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał o zaliczeniu ww. dróg do kategorii dróg publicznych, a wydanie
tych uchwał uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia skutkującego przywróceniem
własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne podmiotom, które nie zostały wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych.
Tym samym Minister stwierdził, że w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr
[...][...] oraz części działki nr [...][...], nieobjętej wnioskiem
wywłaszczeniowym, należało stwierdzić wydanie ww. aktów z naruszeniem prawa w
trybie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa.
W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że w części dotyczącej wywłaszczenia
części działki nr [...] o pow. [...] m² (z ogólnej pow. [...] m²), która obecnie stanowi
część działki ewidencyjnej nr [...][...] oraz w części dotyczącej odszkodowania, orzeczenie z 23 kwietnia 1960 r. i decyzja z 27 września 1965 r. nie spełniają żadnej
z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, a
zatem nie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W części zaś dotyczącej wywłaszczenia części działki nr [...] o pow. [...] m², nieobjętej wnioskiem
wywłaszczeniowym ani zezwoleniem Przewodniczącego PKPG, doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lecz ze względu na zaistnienie
nieodwracalnych skutków prawnych organ mógł jedynie ograniczyć się do
stwierdzenia wydania ww. rozstrzygnięć z naruszeniem prawa w tej części (art. 158 §
2 w zw. z art. 156 § 2 kpa). Zasadne jest zatem utrzymanie w mocy decyzji z 8
października 2015 r. w części dotyczącej pkt 1 i 2 oraz jej uchylenie w części
dotyczącej pkt 3 i w tej części wydanie nowego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gmina Miasta [...] i L.L.
Gmina Miasta [...] w złożonej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie
art. 29 kpa w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 k.c. poprzez skierowanie decyzji do
osoby zmarłej, tj. do zmarłego w dniu [...] października 2016 r. K.
K., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniesiono o przeprowadzenie
przez Sąd uzupełniających dowodów z odpisu zupełnego aktu zgonu z dnia 10
października 2016 r. oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 marca 2017 r.
rep. A nr [...], na okoliczność skierowania zaskarżonej decyzji do osoby
zmarłej.
L. L. zarzucił zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w/w decyzje z 23
kwietnia 1960 r. oraz z 27 września 1965 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości o pow.[...] m², nie zostały wydane z rażącym
naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy wobec tych decyzji w przedmiocie
wywłaszczenia obecnej działki ewidencyjnej nr [....] oraz działki nr [...] w [...], w
części dotyczącej obszaru [...] m² (stosownie do brzmienia art. 158 § 2 kpa)
stwierdzono wydanie ich z naruszeniem prawa, a zatem również i w przedmiocie
orzeczenia odszkodowania - będącego immanentnie związanym z pozostałą częścią
w/w decyzji w zakresie wywłaszczenia, a także stanowiącego wyłącznie jego
bezpośrednie następstwo - należało uznać, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (gdyż dotyczyły odszkodowania za całą nieruchomość, a nie jej
legalnie i prawidłowo wywłaszczoną część o obszarze [...] m²), skutkiem czego
konieczne było również stwierdzenie nieważności w/w decyzji w zakresie orzeczenia odszkodowawczego,
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z
dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez ich
błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, jakoby na ubiegającym się o
wywłaszczenie ciążył obowiązek zapłaty odszkodowania w zakresie szerszym,
aniżeli wynikający ze złożonego przezeń wniosku o wywłaszczenie, tj. również za te nieruchomości lub ich części, które nie były objęte tym wnioskiem, w sytuacji, gdy
ubiegający się o wywłaszczenie odpowiadać mógł za zapłatę odszkodowania za nieruchomości lub jej części wyłącznie w zakresie określonym w złożonym wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych
zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie
podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył jednocześnie, że zaskarżoną decyzję skierowano do osoby zmarłej, ale decyzja ta skierowana też została do spadkobierców zmarłego.
Postanowieniem z 13 czerwca 2019 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skargi
L.L. (sygn. akt I SA/Wa 761/19) i Gminy Miasta [...] (sygn. akt I
SA/Wa 761/19) w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod
sygn. akt I SA/Wa 760/19.
W piśmie z dnia 16 października 2019 r. Gmina Miasta [...] wniosła o oddalenie
skargi L.L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 760/19 po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta [...] i L. L. oddalił skargi.
Gmina Miasta [...] oraz Prezydent Miasta [....] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej pismem z 13 lutego 2020 r. wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku.
W dniu 27 lutego 2020 r. do Sądu wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć w dniu [...] lutego 2020 r. skarżącego L.L.
Następnie w dniu 7 kwietnia 2020 r. do Sądu wpłynęła informacja o śmierci w dniu [...] czerwca 2019 r. uczestniczki postępowania H. S. Do pisma załączono akt poświadczenia dziedziczenia z 21 października 2019 r., na mocy którego spadek po zmarłej nabyli A. S. i D. K.
Postanowieniem z 4 czerwca 2020 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu ustalenia następców prawnych L.L. . Po ustaleniu następców prawnych skarżącego i poparciu przez nich skargi na ww. decyzję z 30 sierpnia 2018 r. postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. Sąd podjął postępowanie sądowe oraz zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego [...] sierpnia 2019 r. uczestnika postępowania M. K. W dniu 22 czerwca 2021 r. do Sądu wpłynął dodatkowo odpis skrócony aktu zgonu K. K., z którego wynikało, że [...] kwietnia 2021 r. nastąpiła śmierć wskazanej uczestniczki postępowania.
Po ustaleniu następczyni prawnej ww. zmarłych postanowieniem z dnia 10 marca 2023 r. Sąd podjął postępowanie sądowe i skierował sprawę do rozpoznania w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 760/19, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Po wydaniu ww. wyroku do Sądu wpłynęła informacja o śmierci uczestników postępowania, tj. H. S. (w dniu [....] czerwca 2019 r.) oraz M. K. (w dniu [....] sierpnia 2019 r.). Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r. skierowany zatem został do osób nieżyjących, co powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Spadkobiercy zmarłych uczestników przedmiotowego postępowania nie brali w nim udziału. Pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw obligowało Sąd do uchylenia, w ramach tzw. autokontroli, wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 760/19 i przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wyrok wydany wobec osoby zmarłej jest – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – obarczony wadą nieważności. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 k.c.). Z tego powodu rozpoznając sprawę w trybie art. 179a P.p.s.a. Sąd w pkt 1 sentencji wyroku – uchylił zaskarżony wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r. Jednocześnie rozpoznając merytorycznie skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie i podlegają oddaleniu (pkt 2 sentencji).
Jeszcze raz podkreślić trzeba, że powodem, dla którego Sąd zdecydował rozpoznać skargę kasacyjną w trybie art. 179a P.p.s.a. była omówiona powyżej nieważność postępowania, nie zaś zarzuty skargi kasacyjnej. W dalszej części uzasadnienia mając na uwadze, że skargi są niezasadne, Sąd powtórzy ocenę przedstawioną w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 760/19.
Zaznaczyć trzeba, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie
nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, na co trafnie zwrócił
uwagę organ nadzoru, jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady
trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad
wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania nieważnościowego
nie jest zatem powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną.
W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i
wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu
nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu
faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy
prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić
należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej
należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą organy nadzoru szczególnie
rozważały w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące
naruszenie prawa, o którym mowa w powołanym przepisie, to naruszenie oczywiste,
łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze
gatunkowym. Naruszenie to zachodzi zatem wyłącznie wtedy gdy czynności
zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II
SA 1726/00, LEX nr 51233).
Z powyższego wynika, że obalenie skutków prawnych decyzji ostatecznej w tym
trybie, powodujące przełamanie określonej w art. 16 § 1 kpa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego, w tym oczywistego, naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 kpa.
W pierwszej kolejności za niezasadny należy uznać zarzut skargi Gminy Miasta
[...], dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju
z dnia 30 sierpnia 2018 r. z uwagi na skierowanie jej do K. K.,
który zmarł w dniu [...] października 2016r.
Zaznaczyć trzeba, że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w
sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności w treści art. 156 § 1
kpa. Tę dodatkową przesłankę "nieważnościową" wypracowało orzecznictwo
sądowe.
Koniecznym bowiem elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której
prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu.
Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną rozumianą jako zdolność do bycia
podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia,
traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci.
Okoliczność ta przesądza, że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania, które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej
następców prawnych. Wydanie wobec niej decyzji powoduje, że jest ona obarczona
wadą nieważności.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada
czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić
im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych
żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z
urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania,
a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 kpa). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.
Co do zasady w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się
zatem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby
zmarłej i wydanie wobec niej rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące
naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże podkreślenia
wymaga, że ostateczna ocena czy w analizowanej, konkretnej sprawie
doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu tego przepisu zależna jest od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały.
Istotnym jest, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), co determinuje obowiązek zawężającego
stosowania tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić zatem tylko
wtedy, gdy kontrolowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej
sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu,
który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą, to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek dopuszcza się, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych i ustrojowych, to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest wyłącznie wówczas,
gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów postępowania lub
prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą
stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego
naruszenia prawa.
Analiza akt sprawy, w kontekście przedstawionej definicji pozwala na niewątpliwe stwierdzenie, że organ wydając decyzję z dnia 30 sierpnia 2018 r. skierował ją do K. K., który zmarł w dniu [...] października 2016 r., co oznacza, że
wydał ją z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 29, art. 30 § 1
kpa w zw. z art. 8 § 1 k.c. oraz art. 34 § 1 kpa.
Wbrew stanowisku skargi, takie naruszenie prawa nie powinno jednakże, zdaniem
Sądu, zostać ocenione jako naruszenie o charakterze "rażącym" w rozumieniu art.
156 § 1 pkt 2 kpa.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyłom w generalnej
regule trwałości decyzji ostatecznych prowadząc do eliminacji określonego stosunku prawnego, który został ukształtowany decyzją ostateczną oraz zachwiania
pewnością jednostki, co do przysługujących jej praw nabytych wynikających z tej
decyzji. W tym sensie prowadzi do destabilizacji istniejącego porządku prawnego i
nie jest tym samym społecznie pożądane. Pewność obrotu prawnego jako
pryncypialna zasada bezpieczeństwa podmiotów prawa w nim uczestniczących
bezwzględnie wymaga, aby organy administracji rozstrzygały powierzone im sprawy każdorazowo oceniając, czy konstytucyjna zasada praworządności powinna zyskać
prymat w konfrontacji z ukształtowanym dotychczas stanem prawnym, a także
obywatelskim zaufaniem do stanowionego przez organy prawa.
W sprawie niniejszej trzeba mieć zatem mieć przede wszystkim na uwadze, że
omawiana decyzja została doręczona następcom prawnym zmarłego – M. K., A. K. i A. W. Osoby
te otrzymały omawianą decyzję wraz z pouczeniem, co oznacza, że nie miała
miejsca wadliwość polegająca wydaniu orzeczenia bez udziału stron postępowania.
Organowi nie można więc zarzucić, że opisana wyżej decyzja wywołała skutki
niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Poza
sporem jest, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji jednoznacznie sprzecznych z prawem, którego to bezprawia nie można tolerować lub usprawiedliwiać. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach
Naczelnego Sadu Administracyjnego, gdzie w wyroku z dnia 14.10.2009 r. sygn. akt l
OSK 871/18 podkreślono między innymi, że " wysłanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym wysłaniu jej do spadkobierców tej osoby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia , iż zaszła przyczyna określona w art. 156 kpa." Także w wyroku z
dnia 17.11.2010 r. sygn. I OSK 129/10 wskazano, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz doręczenie jej następcom prawnym, nie będącym stroną postępowania administracyjnego również nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Na uwadze trzeba mieć także podniesioną na wstępie okoliczność, że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie została ujęta jako jedna z podstaw
nieważności w treści art. 156 § 1 kpa, lecz wypracowało ją orzecznictwo sądowe,
które nie jest w swoich ocenach jednolite. Obok dominującego nurtu
nieważnościowego, skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest oceniane jako
podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1
pkt 4 kpa, która to koncepcja zaprezentowana została np. w wyroku NSA z
11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13; wyroku NSA z 30 maja 2018 r. sygn.
akt I OSK 2036/16.
Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że decyzji z dnia 30 sierpnia 2018 r., nie można
postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Fakt rzeczywistego uczestniczenia spadkobierców K. K. w przebiegu postępowania w postaci otrzymania omawianej decyzji wraz z pouczeniem
przemawia bowiem niewątpliwie, za przyznaniem konstytucyjnej zasadzie
bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zasadzie zaufania obywateli do państwa, pierwszeństwa przed konstytucyjnie zagwarantowaną zasadą praworządności. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada samodzielnego rozporządzania
przez stronę swoimi prawami. Z zasady tej wynika, że skoro strona sama nie stawia organowi zarzutu kwalifikowanego naruszenia przepisów tj. art. 10 § 1, 61 § 4 w zw.
z art.,145 § 1 pkt 4 kpa, to inny podmiot, nie może wszcząć w tym przedmiocie postępowania. Strona, której nie dotyczy zarzut pozbawienia udziału w sprawie nie
może doprowadzić do obalenia, z tego powodu decyzji w postępowaniu przed
sądem administracyjnym. Powyższe stanowisko zawarte jest m.in. w wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 201 7r. sygn. akt ll OSK 2602/15.
Po wtóre, w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że kontrolowane przez organy administracji orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w
[...] z dnia 23 kwietnia 1960r. wywłaszczające na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, nieruchomość o pow.[...] m², położoną w [...], stanowiącą współwłasność spadkobierców L.L., zostało wydane z rażącym
naruszeniem prawa w części dotyczącej obszaru nieobjętego wnioskiem inwestora
ani zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania
Gospodarczego, o powierzchni [...] m². Nie podlega ono jednak w tym zakresie wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci częściowego zajęcia gruntu pod drogę publiczną oraz oddania
go w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali na nim posadowionych.
Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii czy rozstrzygnięcie wyżej
wymienionego orzeczenia, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość, której wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa także dotknięte jest wadą nieważności.
Wobec powyższego zaznaczyć należy, że ustalenie omawianego odszkodowania
nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.
Organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro podmiot ubiegający się o
wywłaszczenie zabiegał o pozyskanie działki o powierzchni [...] m², to tylko w
takiej części możliwe było ustalenie po jego stronie obowiązku wypłaty
odszkodowania , które co do zasady ma, zdaniem organu, charakter niepodzielny.
Stanowiska tego nie zaakceptował organ II instancji, którego argumentację zawartą
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd, w składzie orzekającym w sprawie
niniejszej, w pełni podziela.
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. wprowadziła zasady ustalania wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Wniosek o ustalenie odszkodowania w kontrolowanym postępowaniu wnieśli na rozprawie administracyjnej w dniu 12
stycznia 1960 r. następcy prawni L.L. – S. L. i M. L. - domagając się jego realizacji w formie przyznania nieruchomości
zamiennej. Ostatecznie przyznane odszkodowanie obliczone zostało zgodnie z art.
8 ust. 6 tej ustawy który przesądza, że odszkodowanie za grunt budowlany w
mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w
zależności od rodzaju miasta lub osiedla, położenia gruntu i jego obszaru w
wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie podlega pomniejszeniu jeśli obszar wywłaszczony jest mniejszy niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki potrzebna do wybudowania domu jednorodzinnego. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. odwoływały się do stawek odszkodowania ustalonych urzędowo, jednak
przewidywały również pewien element uznaniowości. Dotyczyło to odszkodowania za obszar równy działce normatywnej, które ustalane było w granicach 5-10% kosztów
wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta
i położenia gruntu. Podkreślić w tym miejscu, należy, że w sprawie niniejszej nie
podlegało ono pomniejszeniu a ustalone zostało w wysokości maksymalnej.
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wyrażony w judykaturze i doktrynie
pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa winny decydować łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia, charakter przepisu,
który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - a więc skutki,
które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco
naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których
wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu
wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2005
r., sygn. akt OSK 1134/04; z 2 marca 2006 roku sygn. akt II GSK 398/05; z 8 lutego
2013 r. I OSK 1683/11, z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14). W związku z tym nie
każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych
przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do
ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on
nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem
prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można pominąć zagadnienia, czy
stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też
stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Biorąc pod uwagę sposób wyliczenia odszkodowania wynikający z akt
administracyjnych, jak również biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu II instancji nie
można przyjąć - w realiach niniejszej sprawy, by ustalenie w kontrolowanej
decyzji wysokości odszkodowania nastąpiło w sposób wadliwy. Przyznane zostało
ono w prawidłowej wysokości, co oznacza, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów, zrekompensowało w pełni uszczerbek powstały w majątku
wywłaszczonych. Ma rację tym samym Minister, wskazując w uzasadnieniu
zaskarżonej decyzji, że powstała wówczas szkoda została naprawiona. To zaś
oznacza, że dostrzeżona przez organy oraz Sąd wadliwość kontrolowanego obecnie orzeczenia z dnia 23 kwietnia 1960 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji z dnia 27
września 1965 r., w części dotyczącej odszkodowania za bezzasadne wywłaszczenie
nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do
przyjęcia aby zaspokojenie uzasadnionych roszczeń osób uprawnionych do żądania odszkodowania należnego w konsekwencji wydania wadliwego orzeczenia administracyjnego mogło zostać uznane za działanie niemożliwe do zaakceptowania
w demokratycznym państwie prawa. Przeciwnie stanowiło ono realizację zasady
słusznego naprawienia szkody, z uwzględnieniem wówczas obowiązujących
standardów odszkodowawczych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na
podstawie art. 179a i art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.