I SA/Wa 759/22

I SA/Wa 759/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 842/23 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
art. 2
Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej również: Minister) postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1, art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone przez [...] postanowienie własne z 30 listopada 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r.
Minister uwzględnił, że [...] wnioskiem z 13 września 2021 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z dnia 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, zaskarżając je w części dotyczącej przedsiębiorstwa ujętego w wykazie pod poz. [...] "[...]" jako własność "[...] ". Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła brak podstawy prawnej, a także "ewentualnie rażące naruszenie § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R.P. nr 17 poz. 114) i art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz. U. R.P. nr 3 poz. 17) poprzez ujęcie w wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa i tym samym przekazanie na rzecz Skarbu Państwa własności przedsiębiorstwa "[...]" położonego w [...] przy ul. [...], podczas gdy przedsiębiorstwo to nie było przedsiębiorstwem poniemieckim w dacie wydania zarządzenia, a stanowiło ono własność, co najmniej w części, [...]".
Postanowieniem z 30 listopada 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z dnia 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa ujętego w wykazie pod poz. [...] "[...], własność [...]. Minister stwierdził, że ww. zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu stanowi jedynie potwierdzenie czynności dokonanych przez organ w toku postępowania nacjonalizacyjnego, nie kształtując w sposób bezpośredni sytuacji prawnej wnioskodawczyni (jej poprzednika prawnego) w zakresie prawa własności do mienia objętego postępowaniem nacjonalizacyjnym. Ponadto wskazał, że przedsiębiorstwo wymienione pod poz. [...] wykazu siedemnastego ogłoszonego przedmiotowym zarządzeniem, tj. [...], przeszło na własność Państwa, na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, orzeczeniem nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 29 listopada 1949 r. (M. P. Nr 104, poz. 1211) i dopiero ten akt prawny wywierał skutki rzeczowe w postaci odebrania prawa własności do przedsiębiorstwa i jego składników majątkowych. Organ stwierdził, że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa nie stanowi aktu prawnego mogącego podlegać ocenie w trybie art. 156 k.p.a., gdyż nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a.
[...] nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem złożyła w dniu 14 grudnia 2021 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracając się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z dnia 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa bądź stwierdzenie wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa (w ww. części) na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 29 listopada 1949 r. (M. P. Nr 104, poz. 1211) orzekającego przejście przedsiębiorstwa [...] na własność Państwa bądź stwierdzenie wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa na podstawie art.158 § 2 k.p.a.
Minister Rozwoju i Technologii utrzymując w mocy postanowienie własne z 30 listopada 2021 r. wyjaśnił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym. Dokonując zatem oceny formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem nieważnościowym Minister zaznaczył, że wniosek o stwierdzenie nieważności może odnosić się wyłącznie do decyzji administracyjnej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ustalenie, że kwestionowany akt taką decyzją nie jest, czyni postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności - bezprzedmiotowym.
Minister ustalił, że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa zostało wydane na podstawie § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 17, poz. 114). Zgodnie z treścią tego przepisu Przewodniczący Wojewódzkiej Komisji ogłasza w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (w Biuletynie Pełnomocnika Rządu dla Ziem Odzyskanych) wykazy przedsiębiorstw sporządzone w myśl przepisów § 17 i 21 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 7 oraz art. 3 ust. 5 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm., dalej: ustawa nacjonalizacyjna), "o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 3 zd. 1) orzeka właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie jest ostateczne i nie ulega zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów określi tryb postępowania, w którym nastąpi przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa". Tryb postępowania został uregulowany w ww. rozporządzeniu z 11 kwietnia 1946 r., a następnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62), które weszło w życie 19 lutego 1947 r.
Minister podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wykazu przedsiębiorstw przejmowanych na własność Państwa jest uznawany za datę wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego. Z datą tego ogłoszenia przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. łączyły bowiem określone skutki. Jednocześnie z ogłoszeniem wykazu ustanawiano nadzór państwowy dla przedsiębiorstw objętych wykazem, które nie znajdowały się już pod zarządem, a właściciele mogli zgłosić w terminie 30 dni od daty ogłoszenia wykazu zarzuty, że przedsiębiorstwo nie przechodzi albo nie podlega przejęciu na własność Państwa (§ 26 i § 27 powołanego wyżej rozporządzenia).
Tym samym, opublikowanie zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r. dotyczącego ogłoszenia siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa dowodzi wyłącznie, że postępowanie nacjonalizacyjne prowadzone wobec ujawnionych w tym zarządzeniu przedsiębiorstw zostało wszczęte. Wbrew zarzutom, to nie zarządzenie o ogłoszeniu wykazu przedsiębiorstw przejmowanych na własność państwa stanowiło o ustanowieniu nadzoru państwowego, lecz wynikało to z procedury określonej w ww. rozporządzeniach wykonawczych do ustawy nacjonalizacyjnej z 3 stycznia 1946 r. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. prowadzony na podstawie § 26 lub § 31 nadzór państwowy nad przedsiębiorstwem powołany jest do strzeżenia majątku przedsiębiorstwa. Czynności zwykłego zarządu przedsiębiorstwa oraz prowadzenie przedsiębiorstwa w ramach normalnej gospodarki należą do osób, które te czynności wykonywały przed ustanowieniem nadzoru państwowego. Koszty nadzoru państwowego obciążają Skarb Państwa.
Wskazując na powyższe Minister za bezsporne uznał, że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r. stanowi jedynie potwierdzenie czynności dokonanych przez organ w toku postępowania nacjonalizacyjnego, nie kształtując w sposób bezpośredni sytuacji prawnej wnioskodawczyni (jej poprzednika prawnego), w zakresie prawa własności do mienia objętego postępowaniem nacjonalizacyjnym. Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że przedsiębiorstwo wymienione pod poz. [...] wykazu siedemnastego ogłoszonego przedmiotowym zarządzeniem, tj. [...], przeszło na własność Państwa, na podstawie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej, orzeczeniem nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 29 listopada 1949 r. (M.P. Nr 104, poz. 1211) i dopiero ten akt prawny wywierał skutki rzeczowe w postaci odebrania prawa własności do przedsiębiorstwa i jego składników majątkowych.
Minister zgodził się więc z wcześniejszym stanowiskiem, że objęte wnioskiem nieważnościowym zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa nie stanowi aktu prawnego mogącego podlegać ocenie w trybie art. 156 k.p.a., gdyż nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a.
Jednocześnie, w odniesieniu do wniosku odwołującej się dotyczącego ewentualnego stwierdzenia wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z dnia 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa ujętego w wykazie pod poz. [...] "[...]" jako własność "[...]" z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., Minister wyjaśnił, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania, gdyż taką podstawą jest art. 156 k.p.a. Rozstrzygnięcie w trybie art. 158 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. i art. 157 k.p.a. - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Minister wyjaśnił również, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi ustawą z 11 sierpnia 2021 r., od 16 września 2021 r. brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 k.p.a., niezależnie od stwierdzonej niedopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku z 13 września 2021 r.
Odnosząc się natomiast do wniosku [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 29 listopada 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...], Minister wskazał, że organ działając na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., pismem z 14 stycznia 2022 r. zawiadomił wnioskodawczynię o możliwości wniesienia odrębnego podania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwego organu.
W tym stanie rzeczy, Minister Rozwoju i Technologii uznał zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 grudnia 2021 r, zmierzające do uchylenia skarżonego postanowienia za bezzasadne, i utrzymał w mocy postanowienie własne z 30 listopada 2021 r.
Skargę na powyższe postanowienie wywiodła [...], reprezentowana przez adwokata i zaskarżając je w całości podniosła następujące zarzuty:
1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie stanowią materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy, a objęte wnioskiem zarządzenie nie może być przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności, albowiem nie jest decyzją, podczas gdy objęte wnioskiem skarżącej zarządzenie skutkowało ustanowieniem na przedsiębiorstwie poprzednika prawnego wnioskodawczyni nadzoru państwowego, z czego w konsekwencji skarżąca wywodzi swój interes prawny w rozpoznaniu sprawy;
2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, a skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, albowiem objęte wnioskiem zarządzenie nie było decyzją i nie kształtowało w sposób bezpośredni sytuacji prawnej jej poprzednika prawnego, jak również, że art. 158 § 2 k.p.a. nie może być podstawą oceny prawnej podania skarżącej, podczas gdy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i w przypadku wątpliwości organu co do tego, czy podanie pochodzi od strony postępowania, organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne i dopiero po rozpoznaniu w jego trakcie wątpliwości wydać odpowiednią decyzję procesową, zaś skarżone zarządzenie kształtowało sytuację prawną poprzednika prawnego;
3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 KC poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że ocena objętych wnioskiem skarżącej decyzji nacjonalizacyjnych w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, albowiem wnioskowana ocena prawna tych decyzji mogłaby zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji na postawie art. 156 k.p.a., a nadto postępowanie takie nie może być wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji, co jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamyka skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem przez organ, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji i może być ono wszczęte nawet jeśli od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej;
- a w konsekwencji powyższych zarzutów także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 30 listopada 2021 r. pomimo tego, iż było ono obarczone wyżej wskazanymi wadami, podczas gdy organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien był postanowienie to w całości uchylić.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z 21 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z 30 listopada 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Rozwoju i Technologii. Wniosła również o zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując wnioski i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Wydane w sprawie postanowienia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy pisma (tu: wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia) pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania żądanej instytucji procesowej.
W art. 61a § 1 k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności mogące stać się przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane. Należy więc przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy bez głębszej analizy, "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, CBOSA).
W niniejszej sprawie Minister opierając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na przepisie art. 61a § 1 k.p.a., niedopuszczalność prowadzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu z 8 lutego 1947 r. o ogłoszeniu siedemnastego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa ujętego w wykazie pod poz. [...] "[...]" jako własność "[...]", wyprowadził przyjmując, że akt ten nie kształtował w sposób bezpośredni sytuacji prawnej wnioskodawczyni. W ocenie organu nadzoru, skutki rzeczowe w postaci odebrania prawa własności do przedsiębiorstwa i jego składników majątkowych wywierało dopiero orzeczenie nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 29 listopada 1949 r. o przejściu tego przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Stanowisko to Sąd w pełni podziela, co stanowi o prawidłowości wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, opartego zasadnie na art. 61a § 1 k.p.a.
Podkreślić trzeba, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, bez odszkodowania przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe:
a) Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska,
b) obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej,
c) niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego,
d) spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską,
e) osób, które zbiegły do nieprzyjaciela.
W ust. 2 art. 2 ww. ustawy zawarto delegację dla Ministra Sprawiedliwości, by w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami ustalił w rozporządzeniu, jakie osoby i spółki oraz w jakim trybie będą uznane za podlegające przepisowi ust. 1 lit. b), c), d), e). W myśl art. 2 ust. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przedsiębiorstwa niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 1 lit. c) przechodzą na własność odpowiednich polskich osób prawnych. W braku takich osób lub w razie zbiegu zainteresowań kilku osób prawnych, uchwała Rady Ministrów oznaczy osobę prawną, na własność której ma przejść przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 2 ust. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 3 zd. 1) orzeka właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie jest ostateczne i nie ulega zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów określi tryb postępowania, w którym nastąpi przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Zauważyć zatem trzeba, że przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa w oparciu o art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej następowało z mocy samego prawa (ex lege) z dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Orzeczenie o przejęciu, o którym stanowi art. 2 ust. 7 ww. ustawy miało znaczenie deklaratoryjne. Charakter następujących po sobie czynności w toku postępowania w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa wyznaczała treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
W ramach postępowania przygotowawczego urzędy wojewódzkie (Zarządy Miejskie m.st. Warszawy i Łodzi) oraz izby przemysłowo-handlowe obowiązane były bezzwłocznie sporządzić spisy przedsiębiorstw, położonych na ich terenie działania, a podpadających pod przepis § 14, i przedłożyć je właściwej wojewódzkiej komisji (§ 16 rozporządzenia). Na podstawie tych spisów przewodniczący wojewódzkiej komisji sporządzał bezzwłocznie wykazy przedsiębiorstw, które przechodzą albo podlegają przejęciu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego (§ 17 rozporządzenia). Wnioski o wszczęcie postępowania, dotyczącego przejścia lub przejęcia na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw, określonych w § 14, mogły składać w wojewódzkich komisjach wszelkie władze, urzędy i instytucje państwowe oraz samorządowe, wojewódzkie rady narodowe, izby przemysłowo-handlowe, osoby prawne prawa publicznego, wojewódzkie komisje związków zawodowych i związki rewizyjne spółdzielni R. P. (§ 19). W myśl § 21 ww. rozporządzenia, wnioski określone w § 19 przewodniczący wojewódzkiej komisji kierował na posiedzenie niejawne wojewódzkiej komisji, która zarządzała wpisanie przedsiębiorstwa do wykazu przedsiębiorstw (§ 17). Wykazy przedsiębiorstw, sporządzone w myśl przepisów §§ 17 i 21. Przewodniczący wojewódzkiej komisji ogłaszał w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (w Biuletynie Pełnomocnika Rządu dla Ziem Odzyskanych), o czym stanowił § 24 rozporządzenia.
W odrębnym dziale (III) rozporządzenie określało rodzaje orzeczeń ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Jak stanowił § 66 ust. 1 rozporządzenia, właściwy minister wydaje orzeczenie o przejściu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego w myśl art. 2 ustawy oraz o przejęciu w myśl art. 3 ustawy na własność Państwa przedsiębiorstw na podstawie:
a) wykazów nadesłanych przez wojewódzkie komisje zgodnie z § 29;
b) wykazów ogłoszonych zgodnie z § 30 odnośnie przedsiębiorstw, co do których nie zgłoszono praw lub zarzutów w sposób określony w § 32;
c) niezaskarżonych w terminie postanowień wojewódzkich komisyj, wydanych zgodnie z § 47 pkt b);
d) niezaskarżonych postanowień Głównej Komisji lub postanowień zespołu odwoławczego Głównej Komisji, których treścią jest stwierdzenie, że odnośne przedsiębiorstwo przechodzi na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego na zasadzie art. 2 lub ulega przejęciu na własność Państwa na zasadzie art. 3 ustawy;
e) postanowień Głównej Komisji, wydanych w trybie, przewidzianym w § 62.
Stosownie do § 68 przedsiębiorstwo, przejęte w myśl art. 3 ustawy, przechodzi na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia. Zgodnie z § 69 rozporządzenia, jednocześnie z ogłoszeniem orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa w myśl art. 2 lub 3 ustawy właściwy minister zarządzi objęcie przedsiębiorstwa i wyznaczy w tym celu odpowiednie osoby lub organizacje gospodarcze.
Z powyższego wynika, że zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji w Poznaniu wydane na podstawie § 24 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, stanowiło akt podejmowany na etapie wstępnym, który stanowił jedynie podstawę do wydania orzeczenia ministra właściwego ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, na zasadzie art. 2 ustawy nacjonalizacyjnej. Zarządzenie to było aktem potwierdzającym czynność wstępną, jaką jest kwalifikacja do objęcia przedsiębiorstwa nacjonalizacją. Nie stanowiło więc samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności - z mocy prawa – ujętego w nim przedsiębiorstwa. Z publikacją zarządzenia wiązały się jedynie skutki w postaci wydania przez właściwego ministra orzeczenia nacjonalizacyjnego, nie mogło więc samodzielnie przesądzać o skutku prawnorzeczowym, jakim była nacjonalizacja mienia w nim opisanego. Konsekwencją powyższego była prawidłowa reakcja Ministra na zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty odnoszące się do podnoszonej odrębnie kwestii nieważności wydanego na dalszym etapie orzeczenia nr 5 Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 29 listopada 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...].
W świetle powyższego to przyczyna przedmiotowa, jaką był charakter zarządzenia, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez [...] w piśmie z 13 września 2021 r. stanęła na przeszkodzie wywołania spodziewanego przez wnioskodawczynię skutku w postaci wszczęcia postępowania nieważnościowego, w trybie art. 156 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania czyni bezpodstawnym oczekiwanie skarżącej co do wypowiedzi organu w zakresie rozstrzygnięcia określonego w art. 158 § 2 k.p.a., która może przybrać ustaloną tym przepisem formę w wyniku merytorycznego rozpoznania wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Jednocześnie stwierdzić należy, że znajdująca swoje miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wypowiedź Ministra co do możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego po wprowadzeniu zmian legislacyjnych w kontekście ograniczenia możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na upływ czasu, pozostawała w tych okolicznościach zbędna. Wyjaśnić trzeba, że przesłanki te podlegają odrębnej analizie, której dokonanie może skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 158 § 3 k.p.a. Wadliwość zaskarżonego postanowienia w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy dla uwzględnienia skargi, nie ma bowiem charakteru istotnego dla prawidłowości rozstrzygnięcia opartego na art. 61a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.