I SA/Wa 755/23

I SA/Wa 755/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności i prawomocności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 stycznia 2023 r. wniosku A. P. z 13 stycznia 2023 r. o nadanie klauzuli ostateczności i prawomocności decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 26 listopada 2019 r. nr KR VII C 7/18, działając na podstawie art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej zwanego "kpa" w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) – dalej zwanej "ustawą" postanowiła "odmówić nadania klauzuli ostateczności i prawomocności decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 26 listopada 2019 r. o sygn. akt KR VII C 7/18".
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – zwana dalej "Komisją" decyzją z 26 listopada 2019 r. nr KR VII C 7/18, działając na postawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed 20 października 2020 r., w pkt 1 przyznała od Miasta W.na rzecz A. P. zadośćuczynienie w kwocie 60.000 zł, w pkt 2 odmówiła przyznania jej odszkodowania.
13 grudnia 2019 r. Miasto W.wniosło sprzeciw od ww. decyzji Komisji, a następnie 23 grudnia 2019 r. sprzeciw został złożony również przez wnioskodawczynię.
Komisja zauważyła, że w skutek tego zdarzenia, zgodnie z art. 34 ust. 3 i 5 ustawy, w brzmieniu przed 20 października 2020 r. decyzja Komisji z 26 listopada 2019 r. utraciła moc w całości, zaś obydwa złożone w sprawie sprzeciwy wraz z odpisem akt przedmiotowej sprawy zostały w załączeniu do pisma z 18 maja 2020 r. przekazane do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w W..
27 listopada 2020 r. A. P. wycofała swój sprzeciw od ww. decyzji.
Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. umorzył postępowanie w sprawie z powództwa A. P. przeciwko W. o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Skierowanym do Komisji wnioskiem z 13 stycznia 2023 r. A. P. wniosła o nadanie klauzuli ostateczności i prawomocności decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 26 listopada 2019 r.
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Komisja wskazała, że wnioskowana "klauzula ostateczności i prawomocności" winna być traktowana jako szczególny rodzaj zaświadczenia, w rozumieniu art. 217 i nast. kpa. (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2008 r. sygn. akt Il SA/Kr 606/08).
Organ zaznaczył, że zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy. Oznacza to, że istotą zaświadczenia jest potwierdzenie niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrach lub innych zbiorach organu administracji. Innymi słowy dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania, czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia.
Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1513/20).
Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W art. 218 § 1 kpa unormowano, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dodatkowo zgodnie z § 2 organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Komisja podkreśliła, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 kpa nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia.
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Jednakże na gruncie przedmiotowej sprawy należy zwrócić także uwagę na przepis szczególny - art. 10 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż decyzje Komisji, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3 oraz postanowienia są ostateczne. Stąd też, zważywszy na terminowo złożony sprzeciw od decyzji Komisji w przedmiocie przyznania zadośćuczynienia, reguła ta w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, zaś kwestia ostateczności winna zostać określona na zasadzie ogólnej z kpa.
Dalej Komisja podała, że stosownie do art. 16 § 3 kpa decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.
Zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, decyzja o której mowa w ust. 1, traci moc, także w przypadku gdy sprzeciw odnosi się do części decyzji.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że sprzeciw Miasta W. z 13 grudnia 2019 r. został wniesiony w terminie. Podobnie jak sprzeciw wnioskodawczyni z 23 grudnia 2019 r. Tym samym, zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy, decyzja Komisji z 26 listopada 2019 r. utraciła moc w całości. Fakt utraty mocy prawnej decyzji, a zatem wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w stopniu oczywistym, wyklucza zasadność dalszych rozważań o jej ostateczności bądź prawomocności albowiem od tego momentu należy ją traktować jako decyzję niebyłą.
W konsekwencji skierowanie wobec nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji żądania wydania zaświadczenia o ostateczności lub prawomocności należy uznać za bezprzedmiotowe.
Komisja zauważyła, że A. P. upatruje możliwości pozytywnego rozpoznania swojego wniosku w okoliczności cofnięcia sprzeciwu zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasada usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1709) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Przepis ten stanowi, że decyzje wydane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, od których został wniesiony sprzeciw wyłącznie przez
W. na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, uważa się za ostateczne i prawomocne.
Tymczasem brak jest przepisu w stosunku do decyzji, od których został wniesiony równocześnie sprzeciw strony. Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do ponownego nadania mocy dla takiego rodzaju decyzji, która została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie Sąd Okręgowy w W. uznał, że możliwe jest skuteczne cofnięcie sprzeciwu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy, co następnie powoduje, że w sprawie pozostaje wyłącznie sprzeciw miasta W. . Przyjęcie takiej interpretacji istotnie ma dalsze konsekwencje w postaci uznania, że decyzja Komisji spełniałaby również warunek określony w art. 7 ustawy zmieniającej, a więc jej moc hipotetycznie byłaby przywrócona retrospektywnie od dnia jej wydania.
Powyższa interpretacja nie może się jednak ostać jako prawidłowa.
Nawet jeśli bowiem przyjąć, że cofnięcie sprzeciwu po rozpoczęciu postępowania sądowego jest możliwe, to w niniejszej sprawie i tak nie mogło dojść do przywrócenia mocy decyzji na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej. Przepisy stanowiące podstawę prawną przywrócenia mocy są to, tzw. przepisy przejściowe ustawy zmieniającej. Zastosowanie tych przepisów następuje więc wyłącznie w jednym momencie, tj. w momencie wejścia ustawy w życie.
Od momentu wejścia w życie następuje zmiana obowiązującego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej zasadą jest stosowanie prawa w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ocena sprawy pod kątem przypisania prawidłowej normy intertemporalnej powinna nastąpić na 20 października 2020 r. (datę wejścia w życie ustawy zmieniającej). W tym dniu natomiast w sprawie były skutecznie zgłoszone dwa sprzeciwy, w tym sprzeciw wnioskodawczyni. Oświadczenie o cofnięciu sprzeciwu zostało złożone ponad miesiąc po wejściu w życie ustawy zmieniającej, a tym samym również miesiąc po zastosowaniu właściwej normy intertemporalnej. Tym samym cofnięcie sprzeciwu po wejściu w życie ustawy zmieniającej nie mogło być również uznane za skuteczne w kontekście zastosowania art. 7 ustawy zmieniającej i przywrócenia mocy obowiązującej decyzji.
Dyspozycja art. 34 ust. 3 i 5 ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w zakresie przyjęcia, że w skutek wniesienia sprzeciwu przedmiotowa decyzja utraciła moc i tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak jest przy tym podstawy
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
prawnej do uznania, że decyzja Komisji z 26 listopada 2019 r. ponownie nabyła mocy obowiązywania.
Z uwagi na powyższe trwałe wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego czyniło bezprzedmiotowym wniosek o nadanie jej klauzuli ostateczności lub prawomocności, co z kolei skutkowało koniecznością wydania postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Od postanowienia Komisji z 25 stycznia 2023 r. A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7 ustawy zmieniającej poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r., 2) art. 34 ust. 5 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Komisji z 26 listopada 2019 r. nie ma mocy obowiązującej na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy decyzji tej przywrócona została moc obowiązująca na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 217 w zw. z art. 218 kpa poprzez niewydanie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r. pomimo, że przedmiotowa decyzja posiada przymiot ostateczności i prawomocności i skarżąca posiada interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, 2) art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – dalej zwanego "kpc" poprzez niezastosowanie się do tego przepisu i w wyniku tego niewydanie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r. w sytuacji, gdy prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w W. z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywołanej sprzeciwem od ww. decyzji Komisji wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej, czego skutkiem jest uzyskanie przez ww. decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej, 3) art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, co przejawiało się w prowadzeniu przez Komisję postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z pominięciem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: I. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; II. zasądzenie
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę na rozprawie, zgodnie z art. 15zzs4 § 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem" przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), ewentualnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z art. 90 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo Komisja wskazała, że skarżąca ma otwartą drogę do realizacji swych roszczeń w oparciu o art. 34 ust. 6 ustawy, nawet w przypadku utraty mocy decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy i umorzenia postępowania sądowego. Art. 217 i art. 218 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy dany stan prawny istnieje, natomiast gdy dany stan prawny nie istnieje nie ma możliwości wydania zaświadczenia, ponieważ chodzi o rozstrzygnięcie kwestii stosowania w niniejszej sprawie art. 7 ustawy zmieniającej. Komisja stwierdziła, że nie jest związana, na zasadzie art. 365 § 1 kpc, orzeczeniami Sądu Okręgowego w W. wydanymi w niniejszej sprawie, ponieważ sąd ten nie odniósł się do stosowania art. 7 ustawy zmieniającej, który dotyczy sfery poprzedzającej postępowanie sądowe, co byłoby sprzeczne z art. 184 Konstytucji RP. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy Komisja podała, że prezentuje taką samą ocenę prawną w takich samych sprawach jak niniejsza, a jej ocenę prawną podzielił Sąd Okręgowy w W. w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2023 r. sygn. akt [...] wydanego na gruncie zbliżonego stanu faktycznego sprawy.
A. P. w piśmie z 27 lipca 2023 r. podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Podkreśliła, że na skutek cofnięcia sprzeciwu podstawę prawną odzyskania mocy decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r. stanowi art. 7 ustawy zmieniającej, gdyż cofnięcie sprzeciwu wywołało skutek niweczący wywołujący sytuację, jak gdyby A. P. nie złożyła sprzeciwu od decyzji Komisji. Takie stanowisko przedstawił Sąd Okręgowy w W. w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z [...] września 2022 r. sygn. akt [...] w sprawie o wykładnię postanowienia tego Sądu z [...] grudnia 2020 r., które zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej. Komisja była związana orzeczeniem z [...] grudnia 2020 r. na mocy art. 365 § 1 kpc.
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Skarżąca nie cofnęła bowiem pozwu (wniosku o odszkodowanie i zadośćuczynienie), a zatem zastosowania nie miał art. 355 kpc. Wykładnia funkcjonalna rozwiązań przyjętych w ustawie zmieniającej i cele zakładane przez ustawodawcę nakazują przyjąć, że tak samo powinni być traktowani lokatorzy, którzy cofnęli sprzeciw i lokatorzy, którzy sprzeciwu nie wnieśli. Chodzi bowiem o sprawne zapewnienie osobom pokrzywdzonym rekompensat za szkody i krzywdy, w sposób równy i niedyskryminujący. Nie było celem ustawodawcy to, aby decyzja Komisji utraciła byt prawny, a postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem zostało umorzone, pozbawiając w ten sposób lokatora prawa do merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy zainicjowanej wnioskiem o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na to, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem Komisji toczyło się w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia (art. 1 pkt 4 kpa), a więc nie toczyło się jako postępowanie jurysdykcyjne w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa).
Podstawę prawną wydania wnioskowanego przez A. P. w piśmie z 13 stycznia 2023 r. zaświadczenia stanowiły art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 kpa.
Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym przepisy kpa, czy ustawy nie przewidują bowiem procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tak zwana "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217-219 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 685/13).
Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) - zwanej dalej kpa.
Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie przy tym do § 2 pkt 2 tego artykułu zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Według art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 §
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zaś do art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Trzeba wskazać, że wydanie zaświadczenia stanowi tzw. czynność materialno-techniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.
W praktyce wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia.
Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie tego postępowania uproszczonego ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.
Zaświadczenie nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne z mocy prawa, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku.
Zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają jedynie określony stan faktyczny bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. nie ustala wiążącej wykładni przepisów prawa).
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, jako procedura uproszczona względem ogólnego postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), nie polega na prowadzeniu postępowania dowodowego w pełnym zakresie i rozstrzygania na podstawie jego wyników kwestii spornych, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. W trybie wydawania zaświadczeń organ nie rozstrzyga o istocie
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
indywidualnej sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych i niespornych, istniejących już faktów lub stanu prawnego.
Na takie traktowanie postępowania o wydanie zaświadczenia i samej czynności zaświadczenia zwracał wielokrotnie uwagę w sprawach dekretowych Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z: 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1430/07, 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1067/14, 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 602/17, 21stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 457/19).
Ogólnie rzecz biorąc potwierdzenie cechy ostateczności, czy cechy prawomocności decyzji w trybie wydawania zaświadczeń jest możliwe wówczas, gdy od decyzji nie został przez strony wniesiony w terminie ustawowo określonym środek zaskarżenia do właściwego organu, czy sądu (np. odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo też w trakcie biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia wszystkie strony złożyły organowi wydającemu decyzję oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie byłoby możliwe także, w przypadku gdy na skutek wniesienia środka zaskarżenia, decyzja organu została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym (stała się ostateczna), czy w postępowaniu sądowym (stała się prawomocna), co wynika z art. 16 § 1 i 3, art. 127a, art. 268 kpa.
Wówczas potwierdzenie w formie zaświadczenia przymiotu ostateczności, czy prawomocności decyzji ma charakter niesporny i następuje na podstawie, będących w posiadaniu organu, akt sprawy. Nie nastręcza to zasadniczo większych problemów, jeżeli chodzi o sprawy aktualnie rozpoznawane. W takim przypadku potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem na podstawie akt sprawy, czy ze względu na niewykorzystanie prawa do zaskarżenia lub wyczerpania trybu zaskarżenia decyzja nabyła przymiotu ostateczności, czy prawomocności.
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Tymczasem w niniejszej sprawie kwestia nabrania przez decyzję Komisji z 26 listopada 2019 r. nr KR VII C 7/18 cechy ostateczności i prawomocności miała charakter sporny pomiędzy stronami sporu – A. P. , a Komisją.
Spór pomiędzy skarżącą, a organem wynikł z tego jak winien być interpretowany art. 7 ustawy zmieniającej i czy miał on zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy o odszkodowanie i zadośćuczynienie, w której w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. 20 października 2020 r. (art. 11 ustawy zmieniającej) był wniesiony sprzeciw od decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy, nie tylko przez W. (sprzeciw z 13 grudnia 2019 r. dotyczący pkt 1 decyzji – zasadności przyznania zadośćuczynienia), jak literalnie przewiduje to art. 7 tej ustawy, ale też przez A. P. (sprzeciw z 23 grudnia 2019 r. dotyczący całości decyzji – wysokości przyznanego zadośćuczynienia i odmowy przyznania odszkodowania), który to sprzeciw został cofnięty przez A. P. (oświadczenie z 26 listopada 2020 r.), już po wejściu w życie ustawy zmieniającej.
Zdaniem Sądu już choćby z tego powodu (sprawa sporna między stronami, wymagająca dokonania przez organ administracji publicznej wiążącej wykładni prawa na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy i autorytatywnego ustalenia, czy decyzja Komisji istnieje w obrocie prawnym i w związku z tym może być potwierdzona jej ostateczność i prawomocność) wniosek A. P. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie mógł być uwzględniony poprzez wydanie przez Komisję, w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 kpa, zaświadczenia potwierdzającego ostateczność i prawomocność decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r. nr KR VII C 7/18.
Jednakże mając na uwadze precedensowy charakter niniejszej sprawy administracyjnej i podnoszone w sprawie przez obie strony argumenty Sąd uznał za zasadne odniesienie się do kwestii poruszonych w skardze i odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu zgodzić należało się z Komisją, że art. 7 ustawy zmieniającej nie miał w niniejszej sprawie zastosowania w obszarze postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem A. P. z 13 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) o przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia.
Decyzja Komisji z 26 listopada 2019 r. została doręczona odpowiednio: W. - 3 grudnia 2019 r., A. P. - 9 grudnia 2019 r. Sprzeciwy obu stron zostały nadane za pośrednictwem poczty do organu, odpowiednio: 13 grudnia 2019 r. i 23 grudnia 2019 r. Wniesienie obu sprzeciwów do Komisji w terminie z art. 34
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
ust. 3 ustawy skutkowało definitywną utratą mocy decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r. Oba sprzeciwy znajdowały się w Sądzie Okręgowym w W. przed 20 października 2020 r. i sprawa o odszkodowanie i zadośćuczynienie miała nadaną sygn. akt [...] , o czym świadczy pismo tego Sądu z 31 lipca 2020 r.
Zatem w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zaistniała sytuacja w której, od decyzji wydanej do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy, sprzeciw wniosło wyłącznie W. , skoro od decyzji były wówczas skutecznie wniesione dwa sprzeciwy i pozostawały nierozpoznane.
Art. 7 ustawy zmieniającej przewiduje, że decyzje wydane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, od których został wniesiony sprzeciw wyłącznie przez W. na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, uważa się za ostateczne i prawomocne.
Przepis ten ma charakter przepisu intertemporalnego, a zatem ma zastosowanie do sytuacji faktycznej i prawnej jaka istniała 20 października 2020 r.
Przy czym przepisy intertemporalne należy wykładać ściśle, ponieważ w sposób istotny ingerują one w trwające stosunki prawne oraz postępowania administracyjne i sądowe.
Uwzględniając zapadłe w niniejszej sprawie o odszkodowanie i zadośćuczynienie orzeczenia sądowe (z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...] , z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt [...] , z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt [...] , z [...] września 2022 r. sygn. akt [...] ) trzeba wskazać, że Sąd Okręgowy w W. wypowiedział się wiążąco w rozumieniu art. 365 § 1 kpc, że: 1) postępowanie sądowe w sprawie z powództwa A. P. przeciwko W. o odszkodowanie i zadośćuczynienie zostało umorzone – postanowienie z [...] grudnia 2020 r., 2) sprzeciw na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy wniosło W. , a A. P. (powódka) swój sprzeciw skutecznie cofnęła – postanowienie z 13 kwietnia 2021 r., 3) podstawą cofnięcia przez A. P. sprzeciwu było wejście w życie ustawy zmieniającej. Orzeczenie sądu dotyczy umorzenia całego postępowania, a sąd z datą wydania tego postanowienia stwierdził jego prawomocność jako niezaskarżalnego - postanowienie z 20 stycznia 2022 r., 4) podstawę prawną postanowienia sądowego o umorzeniu postępowania stanowił art. 6 ustawy zmieniającej. Cofnięcie sprzeciwu przez A. P. (powódkę) było skuteczne i wywołało sytuację, jak gdyby A. P. nie złożyła sprzeciwu od decyzji
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Komisji. Miasto W. swój sprzeciw konsekwentnie podtrzymywało. Zaszły warunki przewidziane w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej i sąd był zobligowany do umorzenia postępowania w drodze niezaskarżalnego postanowienia. A. P. cofnęła sprzeciw, ale nie cofnęła wniosku zastępującego pozew. Zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie ustawy zmieniającej, a nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania z powodu cofnięcia pozwu – postanowienie z [...] września 2022 r.
Zdaniem WSA w Warszawie stanowisko prezentowane przez Sąd Okręgowy w W. w opisanych wyżej orzeczeniach odnosi się do oceny kwalifikacji prawnej i skuteczności cofnięcia przez A. P. sprzeciwu i skutków następczego cofnięcia tego sprzeciwu, po wejściu w życie ustawy zmieniającej i w związku z jej wejściem w życie 20 października 2020 r.
Jednak stanowisko sądu powszechnego ma wiążący charakter wyłącznie na płaszczyźnie postępowania sądowego, skoro sąd ten wypowiedział się w zakresie znaczenia powyższych okoliczności dla dalszego bytu toczącego się postępowania sądowego.
Wypowiedzi Sądu Okręgowego w W. odnoszą się do art. 6 ustawy zmieniającej. Nie odnoszą się natomiast do płaszczyzny postępowania administracyjnego o odszkodowanie i zadośćuczynienie, w tym do konsekwencji jakie, w realiach niniejszej sprawy, wywołuje art. 7 ustawy zmieniającej odnośnie bytu prawnego w tym postępowaniu decyzji Komisji z 26 listopada 2019 r. nr KR VII C 7/18 (skutków materialnoprawnych).
Sąd powszechny ocenił skuteczność i skutki procesowe cofnięcia sprzeciwu na tle regulacji z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej. Postępowanie sądowe zostało w niniejszej sprawie wszczęte z datą złożenia przez Komisję do Sądu Okręgowego w W. akt sprawy administracyjnej wraz z wnioskiem zastępującym pozew (art. 34 ust. 4 ustawy), a zakończone prawomocnym postanowieniem o umorzeniu postępowania sądowego. Tego okresu dotyczy zatem wypowiedź sądu powszechnego.
Stanowisko sądu powszechnego nie odnosi się do materialnoprawnych skutków cofnięcia sprzeciwu w sferze postępowania administracyjnego, a do tego etapu sprawy o odszkodowanie i zadośćuczynienie nawiązuje art. 7 ustawy zmieniającej (przepis ten przywraca moc decyzjom orzekającym o prawach lokatorów do odszkodowania lub zadośćuczynienia).
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Wypowiedź Sądu Okręgowego w W. zawartą w postanowieniu z [...] września 2022 r. sygn. akt [...] WSA w Warszawie rozumie w ten sposób, że skuteczne cofnięcie sprzeciwu przez A. P. wywołujące skutek niweczący, "jak gdyby w ogóle A. P. nie złożyła sprzeciwu od decyzji Komisji", oznacza rezygnację przez A. P. wyłącznie z ochrony prawnej przed sądem, która doprowadziła do sytuacji, że w postępowaniu sądowym rozpatrywany był wyłącznie sprzeciw Miasta W.(który był konsekwentnie podtrzymywany) i dlatego sprawa sądowa została zakwalifikowana jako podpadająca pod działanie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej.
Trzeba wskazać, że – co do zasady - rację ma A. P. , że art. 6 ust. 2 i 3 jest skorelowany z art. 7 ustawy zmieniającej.
Skarżąca pomija jednak to, że korelacja ta zachodzi tylko w takim przypadku, gdy przed 20 października 2020 r. sprzeciw od decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy skutecznie wniosło wyłącznie Miasto W.– podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania i zadośćuczynienia. Wówczas to z dniem 20 października 2020 r. decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z mocy prawa (art. 7 ustawy zmieniającej) odzyskała moc i nabrała cechy ostateczności i prawomocności i jednocześnie w tej samej dacie postępowanie sądowe wszczęte na sutek tego sprzeciwu podlegało definitywnemu umorzeniu z mocy samego prawa. W tej sytuacji ujawnił się anulacyjny charakter powołanych wyżej przepisów, które likwidują wszystkie skutki związane z wniesieniem sprzeciwu przez Miasto W. , także skutki zaistniałe na gruncie postępowania administracyjnego.
Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja, gdy sprzeciw został wniesiony, nie tylko przez Miasto W. , ale i przez osobę zajmującą lokal w nieruchomości warszawskiej – beneficjenta odszkodowania i zadośćuczynienia. Istotne jest to, że w przypadku tej osoby (lokatora) sprzeciw od decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy jest procesowo powiązany z wcześniej złożonym wnioskiem o odszkodowanie i zadośćuczynienie, który na etapie sądowym zastępuje pozew. Takiego powiązania nie ma w przypadku złożenia sprzeciwu przez W. bowiem ten podmiot nie był uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie i zadośćuczynienie.
Zatem skuteczne cofnięcie samego sprzeciwu przez A. P. przed sądem powszechnym wywołało tylko skutek procesowy i tylko w obszarze postępowania sądowego, co skutkowało wydaniem przez Sąd Okręgowy w W., w oparciu o
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej, niezaskarżalnego postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego na skutek sprzeciwu Miasta W. .
W ocenie WSA w Warszawie w takim przypadku (wniesienia do Komisji dwóch sprzeciwów przez strony o spornych interesach) przywrócenie mocy decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy, na skutek działania art. 7 ustawy zmieniającej, nie mogło mieć miejsca. Skuteczne cofnięcie sprzeciwu przez osobę zajmującą lokal w nieruchomości warszawskiej nie oznaczało bowiem równoczesnego cofnięcia wniosku o odszkodowanie i zadośćuczynienie zastępującego pozew.
Poza tym treść art. 6 i art. 7 ustawy zmieniającej nie świadczy o tym, że "odżycie" 20 października 2020 r. decyzji z art. 34 ust. 1, jako ostatecznej i prawomocnej, nastąpiło na skutek prawomocnego umorzenia postępowania sądowego z tą datą. Reaktywacja tej decyzji następuje z mocy samego prawa – art. 7 ustawy zmieniającej, gdy od tej decyzji został skutecznie wniesiony do Komisji przed 20 października 2020 r. sprzeciw wyłącznie przez Miasto W. . Art. 7 ustawy zmieniającej nie odwołuje się do etapu wszczęcia postępowania sądowego, które następuje dopiero z dniem przekazania sądowi przez Komisję akt sprawy z wnioskiem zastępującym pozew (art. 34 ust. 4 ustawy).
Zatem art. 7 ustawy zmieniającej wiąże skutki materialnoprawne (przywrócenie mocy decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy) jeszcze z etapem postępowania administracyjnego. Przepis ten działa od 20 października 2020 r., ale jego zastosowanie warunkowane jest okolicznością występującą na etapie przedsądowym, tj. wniesieniem do Komisji jednego sprzeciwu – Miasta W. .
Zatem w obszarze niniejszego postępowania administracyjnego o odszkodowanie i zadośćuczynienie nie mogło dojść do sytuacji, gdy 20 października 2020 r. "odżyła" jako ostateczna i prawomocna decyzja z art. 34 ust. 1 ustawy i jednocześnie w tej dacie, na skutek prawomocnego umorzenia z tym dniem postępowania sądowego, "odżył" wniosek o odszkodowanie i zadośćuczynienie, który utracił status pozwu i winien być rozpoznany w postępowaniu administracyjnym.
Na skutek działania art. 6 ust. 2 i 3 i art. 7 ustawy zmieniającej nie mogło dojść do sytuacji, gdy w jednej dacie (20 października 2020 r.) decyzja załatwiająca podanie z art. 63 § 1-3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy (żądanie-wniosek) jest już ostateczna i prawomocna, a jednocześnie podanie administracyjne jest niezałatwione.
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
Takie stanowisko wynika także z wypowiedzi Sądu Okręgowego w W. zaprezentowanej w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2022 r. sygn. akt [...] . Sąd ten słusznie i nieprzypadkowo zaznaczył, że w sprawie o odszkodowanie i zadośćuczynienie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania sądowego albowiem A. P. cofnęła sprzeciw, a nie cofnęła wniosku zastępującego pozew i dlatego nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania z powodu cofnięcia pozwu.
Zatem zaistniałą w niniejszej sprawie administracyjnej o odszkodowanie i zadośćuczynienie sytuację prawno-procesową należało ocenić w sposób następujący: 1) decyzja Komisji z 26 listopada 2019 r. utraciła moc w całości, ex lege na mocy art. 34 ust. 5 ustawy, przed 20 października 2020 r. wobec wniesienia w terminie przed tym dniem także sprzeciwu przez A. P. ; 2) decyzja ta nie "odżyła" na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej i późniejszego cofnięcia przez A. P. sprzeciwu, bo doszło do wniesienia do organu sprzeciwów przez strony o spornych interesach i braku jednoczesnego cofnięcia pozwu zastępującego wniosek o odszkodowanie i zadośćuczynienie 3) okoliczności takie jak: a) utrata w całości mocy przez decyzję Komisji z 26 listopada 2019 r. na skutek wniesienia do tego organu w terminie także sprzeciwu przez A. P. , b) cofnięcie przez A. P. na etapie postępowania sądowego tylko sprzeciwu, c) umorzenie w całości postępowania sądowego na skutek sprzeciwu Miasta. W. - skutkowały tym, że do rozpoznania przez Komisję pozostaje wniosek A. P. z 13 kwietnia 2018 r. o odszkodowanie i zadośćuczynienie, który – na skutek prawomocnego umorzenia postępowania sądowego – nie ma już statusu pozwu i powinien być załatwiony w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji (co potwierdził obecny na rozprawie adw. T. D. - pełnomocnik Komisji) w oparciu o obowiązujący po 20 października 2020 r. stan prawny.
Wynika to z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej. Przepis ten nakazuje stosowanie przepisów ustawy, w nowym brzmieniu do postępowań administracyjnych toczących się w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej (z kolei postępowania sądowe o odszkodowanie i zadośćuczynienie w tej dacie podlegały umorzeniu z mocy prawa w oparciu o art. 6 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej).
Wobec powyższego Sąd uznał, że Komisja wydając zaskarżone postanowienie zasadnie odmówiła, w oparciu o art. 219 i art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1
Sygn. akt I SA/Wa 755/23
ustawy, wydania zaświadczenia o żądanej przez A. P. we wniosku z 13 stycznia 2023 r. treści, tj. "nadania klauzuli ostateczności i prawomocności decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt KR VII C 7/18".
Skoro wskazana wyżej decyzja Komisji nie istniała w obrocie prawnym już w grudniu 2019 r., to nie było możliwe urzędowe potwierdzanie jej ostateczności i prawomocności.
Dla niniejszej sprawy nie miała znaczenia problematyka dochodzenia roszczeń z art. 34 ust. 6 ustawy bowiem przedmiot niniejszej skargi dotyczył innego zagadnienia, tj. oceny legalności ostatecznego postanowienia o odmowie nadania decyzji wydanej na innej podstawie prawnej (art. 34 ust. 1 ustawy) klauzuli ostateczności i prawomocności, jako jednego z aktów administracyjnych należących do szerszego zbioru postanowień o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, o których mowa w art. 219 kpa.
Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2023 r. poz. 1327 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.