I SA/Wa 736/06

I SA/Wa 736/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Monika Nowicka Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skarg Polskiego Związku [...] Okręgowy Zarząd w L. i Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej – [...], położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr [...] (o powierzchni [...]), nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha), uregulowanej w księdze wieczystej kw nr [...], opisanej w karcie ewidencyjnej nr [...].
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...], na podstawie art.5 ust.1 i art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.) stwierdził, że gmina Miasto P. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własność nieruchomości gruntowej – [...], położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] ( pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), o łącznej powierzchni [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej kw. nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2004 r. J. S. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...] (według numeracji działek z roku 1979). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że była właścicielką nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], z których została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...]. Przedmiotowe działki zostały włączone do nieruchomości oznaczonej numerem [...] a obecnie znajdują się w obszarze działki nr [...]. W dniu [...] listopada 1997 r. gmina Miasto P. w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego oddała nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...] między innymi działkę nr [...]. W dniu [...] czerwca 2003 r. Sąd Okręgowy w L. orzekł prawomocnym wyrokiem, że powyższa umowa z dnia [...] listopada 1997 r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w zakresie w jakim dotyczy działek nr [...] i [...] jest czynnością prawną nieważną. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek o numerach [...] i [...]. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. , nr [...] stała się prawomocna. Wnioskująca podkreśliła, że skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutek ex tunc i przywraca stan prawny sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej, to Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. i tym samym nieruchomości nie mogły zostać skomunalizowane.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2004 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...], które (wraz z działką nr [...]) powstałymi w wyniku podziału działki nr [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie ewidencyjnej nr [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzoru wskazał, że część skomunalizowanej działki nr [...], która obecnie wchodzi w skład działek nr [...],[...] i [...], nie spełniała kryteriów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z treści bowiem materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że do dnia [...] listopada 1979 r. właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] była J. S.. Decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r. nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem celem urządzenia [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, a następnie po wznowieniu postępowania w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. (sygn. akt Ca [...]) ustalający nieważność czynności prawnej oddania na rzecz Polskiego Związku [...] w użytkowanie wieczyste gruntu w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Organ nadzoru podał również, że w 1991 r. działki nr [...] i [...] zostały włączone w obszar działki nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na działki o numerach: [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Według aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów dawna działka nr [...] stanowi część działek o numerach [...] i [...], natomiast dawna działka nr [...] stanowi część działek o numerach [...] i [...]. Minister podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie mają skutki prawne wywołane decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej, w części odnoszącej się do części nieruchomości będącej wcześniej własnością J. S.. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, a w tej sytuacji następuje restitutio in integrum tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem własności uzyskanym z naruszeniem prawa a tym samym brak było podstawowej przesłanki warunkującej proces komunalizacyjny z mocy prawa. Organ odwołując się do powołanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w L. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] czerwca 2003 r. (Sygn. akt Ca [...]), stwierdził że w stosunku do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki o numerach: [...],[...] i [...] decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 §2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli: Polski Związek [...], oraz Prezydent Miasta P..
Polski Związek [...] podniósł, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej rozstrzyga jedynie kwestie związane z ustaleniem prawa własności do gruntu a brak jest postanowień odnoszących się do decyzji o przekazaniu gruntu Polskiemu Związkowi [...] w użytkowanie, a także do odszkodowań przysługujących [...] w przypadku odebrania im prawa użytkowania [...], na których ponieśli duże nakłady finansowe. Odwołujący się podkreślili, że decyzja podjęta po 24 latach od daty wywłaszczenia jest dla nich krzywdząca oraz wnioskowali o uzupełnienie postępowania administracyjnego przez wydanie dalszych decyzji nakazujących ustalenie obszaru, którego własności wyzbywa się Skarb Państwa oraz określenie ilości działek do likwidacji oraz wyceny strat i odszkodowań należnych działkowcom i Polskiemu Związkowi [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek Polskiego Związku [...] z dnia 17 stycznia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu.
Prezydent Miasta P. we wniosku z dnia 18 stycznia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że działki o numerach [...],[...],[...] z wyłączeniem obszaru dawnych działek nr [...] i [...] nadal pozostają własnością Gminy Miasta P. a zgodnie z umową notarialną z 1997 r., wywołującą nieodwracalne skutki prawne, działka nr [...] (z wyłączeniem działki [...]) jest nadal w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera argumentów mogących mieć wpływ na uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji, zaś okoliczności na które powołuje się odwołujący, były przedmiotem analizy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Za niesłuszne uznał organ nadzoru zarzuty, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono ani faktu, że nieruchomość oznaczona dawniej numerami [...] i [...] stanowi jedynie "znikomą" część skomunalizowanego mienia, ani że nie wzięto pod uwagę, że część skomunalizowanej działki pozostaje nadal w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku [...]. Minister podkreślił, że organ nadzoru nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie obejmującym bliżej nieokreślone części działek ewidencyjnych, czyli w odniesieniu do nieruchomości o nieustalonych granicach, zaś odwołujący się nie uczynił nic, aby do dnia zakończenia postępowania administracyjnego doprowadzić do wyodrębnienia cudzej własności z mienia komunalnego. Ponadto Minister stwierdził, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych (albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze), co wynika wprost z art.6 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2001 r., Nr124, poz.1361 ze zm.).
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Polski Związek [...] oraz Prezydent Miasta P..
Polski Związek [...] w skardze z dnia 16 marca 2006 r. zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdyż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. została uchylona tak samo, jak następujące po niej decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2OO4 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r. (Sygn. akt I SA/Wa 885/04). Od wyroku tego J. S. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do chwili wniesienia skargi w sprawie niniejszej nie została rozpoznana. Ponadto w Sądzie Rejonowym w P. toczy się postępowanie o uzgodnienie treści wpisu do księgi wieczystej i ustalenia granic działki [...]. Sąd Rejonowy nie podejmuje rozstrzygnięć w tej sprawie, gdyż czeka na rozstrzygnięcie sprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W skardze podano, że w zbiorach dokumentacji geodezyjnej brak jest map i opisów technicznych potrzebnych do ustalenia granic działki o dawnej numeracji [...], a jest jedynie podana jej wielkość – [...] m2 W opracowaniach do komunalizacji posłużono się nowymi podziałami na działki i nową numeracją oznaczając teren o wielkości [...] ha numerem [...], zaś w następnych latach dokonywano dalszych podziałów wprowadzając oznaczenia działek numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ostatnie zmiany poczynione na mapach geodezyjnych spowodowały "zniknięcie" z nich działki nr [...]. W ocenie skarżącego ma miejsce sytuacja, kiedy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, czyli zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Zaskarżona decyzja przekracza granice żądania strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, rozciąga zakres wyłączenia spod komunalizacji teren o obszarze 12- krotnie większym i dodatkowo w nieaktualnych granicach, nie bacząc na skutki, jakie to wywrze wobec wielu osób. Spór prowadzony dotychczas odnosił się do 11 użytkowników [...] a zaskarżona decyzja spowodowała objęcie sporem 167 użytkowników [...]. Skarżący wskazał, że należy się liczyć z masowym występowaniem użytkowników [...] o odszkodowania a w żadnej z dotychczas wydawanych decyzji nie ma postanowień odnoszących się do strat ponoszonych przez osoby użytkujące [...] na terenach zwracanych poprzednim właścicielom.
Prezydent Miasta P. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, opisując dotychczasowy przebieg postępowania i podnosząc, że akt notarialny oddający w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...] grunt skomunalizowany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. miał na celu dobro publiczne osób użytkujących w dobrej wierze swoje [...]. Mając na względzie dobro ogółu społeczeństwa, zainwestowanie terenu (na działkach nr [...] i [...] wybudowano kilkanaście domków) i przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste w 1997 r. a więc przed stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zdaniem skarżącego nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Użytkownicy [...], będący tez właścicielami [...] - [...] położonych na pozostałym terenie zostaną przez zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. pozbawieni infrastruktury technicznej zasilającej ich [...]. Zostaną oni narażeni na ogromne koszty związane z ewentualną przebudową infrastruktury oraz z kosztami rozbiórki [...] znajdujących się na działkach J. S.. Skarżący podkreślił także, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga, kto poniesie koszty odszkodowań za krzywdy i straty [...] użytkujących [...] w dobrej wierze.
W odpowiedzi na obie skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie a dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi Polskiego Związku [...] organ nadzoru podniósł, że data wydania powołanej w skardze Polskiego Związku [...] decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest inna, aniżeli data decyzji, w oparciu o którą została rozstrzygnięta sprawa komunalizacyjna. Ponadto włączona do akt sprawy kopia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. została uwierzytelniona pieczęcią Ministra Infrastruktury w dniu [...] marca 2004r. o treści: "w sprawie zakończonej niniejszą decyzją nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Organ podniósł, że jeśli rzeczywiście decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została wyeliminowana z obrotu, a strony ten fakt ukryły, to organ nadzoru nie może ponosić z tego tytułu konsekwencji (np. związanych z kosztami postępowania sądowego lub zastępstwa procesowego).
W odniesieniu do skargi złożonej przez Prezydenta Miasta P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarżąca nie sformułowała żadnego zarzutu przeciwko decyzji, a jedynie ograniczyła się do opisu stanu faktycznego sprawy oraz opisu sytuacji, w jakiej znajdą się użytkownicy [...], gdy zaskarżona decyzja pozostanie w obrocie prawnym. Organ nadzoru podkreślił, że decyzja kasacyjna, to nie decyzja odszkodowawcza, dokonanie ustaleń w powyższym zakresie należy do sądu powszechnego, a nie do organu administracji publicznej.
Po złożeniu przez organ nadzoru odpowiedzi na skargę Polskiego Związku [...] do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo noszące datę 21 marzec 2006 r. W. G., ustanowionego przez J. S. jej pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym. W piśmie tym wskazano, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] nie została uchylona i nie była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd rozpatrywał skargę dotyczącą innej decyzji dotyczącej wywłaszczenia działki nie znajdującej się w obszarze działki nr [...]. W powyższym piśmie pełnomocnik J. S. podał również, że granica pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków w mieście P. w 1979 r. numerem [...] a pozostałą częścią działki nr [...] została przez biegłego sądowego wyznaczona i określona, jako granica stanu prawnego z zachowanej części dokumentacji geodezyjnej wywłaszczenia i w pełni zachowanego opisu nieruchomości wraz z mapą w aktach księgi wieczystej a dwóch geodetów niezależnie działających ustaliło przebieg granicy dokładnie w tym samym miejscu. Ostateczny przebieg granicy zostanie ustalony prawomocnym wyrokiem Sądu, który zakończy sprawę o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nieruchomość oznaczona numerem [...] dotychczas istnieje, zaś wymienione w skardze oznaczenia działek nr [...] i [...] zostały zarezerwowane przez biegłego geodetę dla projektowanego podziału nieruchomości [...] w celu odtworzenia tej części działki nr [...], która znajduje się obecnie w obszarze działki nr [...].
W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2006 r. Polski Związek [...] przedstawił tok zdarzeń poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, wskazując że decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...],uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. i orzekł, że decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznawał sprawę ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2002 r. skargę oddalił. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] września 2000 r. i decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Skarżący wskazał, że na jego wniosek Minister Infrastruktury ponownie rozpatrzył sprawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2000 r. i wyniku tego rozpoznania Minister Infrastruktury wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2004 r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 885/04), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzje tego organu z dnia [...] lutego 2004 r. Wyrok jest nieprawomocny, bowiem skargę złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S.. Wobec powyższego w ocenie skarżącego wszystkie wydane po dniu 29 września 2000 r. decyzje są nieważne.
W sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe J. S. noszące datę 20 października 2006 r., w którym wnosiła ona o oddalenie skargi Gminy Miasta P.. W piśmie J. S. poinformowała, że aktualnie w toku rozpoznawania jest sprawa o rozgraniczenie działki nr [...]. Postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, lecz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Lu 17/05) postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o rozgraniczenie zostało uchylone. W odniesieniu do działki nr [...] przed Sądem Rejonowym w P. toczy się postępowanie o usunięcie niezgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, które zakończyło się prawomocnie. W wyniku tego postępowania dokonany został podział działki nr [...] na działki o numerach: [...] (odpowiadającej tej części działki nr [...], która znajdowała ssie w obszarze działki nr [...]) oraz działki [...]. Na tę okoliczność J. S. załączyła do pisma procesowego wyrok Sadu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2006 r. (sygnatura [...] C [...]) oraz wyrok Sądu Okręgowego w L. [...] Wydział Cywilny – Odwoławczy z dnia [...] września 2006 r. (sygn.. [...] Ca [...]). J. S. załączyła również wyrok Sadu Okręgowego w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. (sygn. akt [...] Ca [...]) podnosząc, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż przyczyną stwierdzenia nieważności umowy o oddanie Polskiemu Związkowi [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości było zawarcie tej umowy niezgodnie z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. Uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] września 1993 r., jakkolwiek podjęta w trybie art. 18 ust.1 i ust. 2 pkt9 lit.c, nie mogła być podstawą do nieodpłatnego oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz Polskiego Związku [...], gdyż uchwała ta pozwalała na nieodpłatne przekazanie nieruchomości w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa bądź innej gminy, co wymagało każdorazowej zgody Rady Miasta. Sąd Okręgowy stwierdził jedynie nieważność umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...] w części dotyczącej nieruchomości nr [...] i [...], których dotychczasową właścicielką była J. S., gdyż powództwo o ustalenie nieważności powyższej umowy dotyczyło jedynie jej działki (nr [...],[...] i [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem sąd stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. naruszają przepisy prawa materialnego i postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie obu powyższych decyzji.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...], organ nadzoru wywiódł z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] i argumentował rozstrzygnięcie nadzorcze skutkami prawnymi wywołanymi powyższą decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skoro bowiem została stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r., w części odnoszącej się do nieruchomości J. S., to w ocenie organu nadzoru, nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego, sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej a zatem w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i dlatego nie mogły być spełnione przesłanki art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stwierdzić jednakże należy, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] wywłaszczona została nieruchomość będąca własnością J. S. składająca się z dwóch działek o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 Również decyzja ostateczna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], orzekała o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...]. Natomiast zaskarżoną decyzją organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej trzech działek: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Zatem łączna powierzchnia nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja wynosi [...] ha, co w zestawieniu z powierzchnią nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...] tj. [...] m2., stwarza pytanie, na jakiej podstawie organ nadzoru wywiódł, iż nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, poza obszarem odpowiadającym działkom numer [...] i [...] (według dawnej numeracji) nie stanowiła mienia Skarbu Państwa i tym samym miałaby nie spełniać przesłanek art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Skutki prawne, które wywołała decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczyły wyłącznie nieruchomości, będącymi dotychczasową własnością J. S. tj. działek o numerach [...] i [...]. W pozostałej części nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r., nadal decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i skutkuje przyjęciem, że w części w której nie została stwierdzona jej nieważność właścicielem gruntów jest Gmina P., a w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. właścicielem tych gruntów był Skarb Państwa.
Z powyższych względów należy uznać za zasadne zarzuty skargi zarówno Gminy P., jak i Polskiego Związku [...], gdy podnoszą, że zaskarżona decyzja dotyczy nieruchomości obejmującej obszar kilkakrotnie większy, niż obszar nieruchomości, będących przedmiotem rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. a tym samym orzeczono o wyłączeniu z komunalizacji obszaru znacznie większego, niż powierzchnia nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1979 r., której nieważność stwierdzono, jedynie w odniesieniu do nieruchomości nr [...] i [...].
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu nadzoru narusza zatem przepis prawa materialnego tj. art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 191, poz.32 ze zm.), jak również przepis art.156 § 1 pkt 2 kpa.
Powyższej oceny nie zmienia twierdzenie organu, że w postępowaniu nadzorczym nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie obejmującym bliżej nieokreślone części działek ewidencyjnych. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Jednakże, jak wynika z akt sprawy (pismo Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miasta P. z dnia 4 czerwca 2004 r.) w dacie wydania badanej decyzji komunalizacyjnej tj. w dniu [...] kwietnia 1995 r. działki o numerach [...] i [...] położone w obrębie [...] stanowiły jedynie część działki oznaczonej w karcie inwentaryzacyjnej numerem [...] i numerem według ewidencji gruntów [...] o powierzchni [...] ha. Następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1995 r. dokonano zatwierdzenia podziału działki nr [...] na działki o numerach [...],[...],[...] i [...]. Działki stanowiące własność J. S. stanowiły odpowiednio działka nr [...] jedynie część nieruchomości [...] i [...], zaś działka [...] część działek nr [...] i [...]. Zatem niedopuszczalnym w ocenie Sądu było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie całkowitej powierzchni działek nr [...],[...] i [...]. Nie bez znaczenia jest podana przez J. S. okoliczność, że w chwili orzekania przez organ nadzoru toczyło się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej numerem [...], w którym m.in. powołany biegły geodeta ustalał granice tej działki, które w chwili obecnej, jak wynika z załączonych przez J. S. dokumentów zostało zakończone. Również w odniesieniu do działki nr [...] toczy się postępowanie o rozgraniczenie.
Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi Polskiego Związku [...] dotyczącego zależności niniejszego postępowania i toczącego w trybie wznowienia postępowania z wniosku J. S. z dnia 9 lipca 2003 r., w którym zostały wydane decyzje przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 885/04) uchylił obie powyższe decyzje. Następnie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 1115/05) Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjną, wyrok powyższy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r. został uchylony, zaś po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. (sygn. akt 1443/06) skargę oddalił. Orzeczenie Sądu nie jest w chwili obecnej prawomocne. Należy jednakże podkreślić, że jak wynika z uzasadnień powyższych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem rozpoznania Sądu były wyżej wskazane decyzje wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r., wydane w trybie wznowienia postępowania, lecz dotyczyły one nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej decyzją wywłaszczeniową Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. Zatem, wbrew twierdzeniom Polskiego Związku [...] toczące się postępowanie dotyczące nieruchomości nr [...] pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie.
Za nieuzasadnione należy też uznać zarzuty obu skarżących, gdy twierdzą, że w odniesieniu do nieruchomości należących do J. S., czyli działek oznaczonych przed wywłaszczeniem numerami [...] i [...], zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych skarżący Prezydent Miasta P. uzasadnia zagospodarowaniem powyższych działek przez użytkowników [...], wybudowaniem altan i poniesieniem przez nich nakładów, dodatkowo skarżący Polski Związek [...] zarzucał, że organ powinien stwierdzić istnienie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż zmiany na mapach geodezyjnych spowodowały "znikniecie" działki nr [...] a zatem przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło.
Z powyższym stanowiskiem reprezentowanym przez obu skarżących, w kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie działek J. S., nie można się jednak zgodzić. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art.156 § 2 kpa, zachodzą gdy : 1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, 2)organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich " znieść" na drodze postępowania administracyjnego, 3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu to prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności. Podnoszony przez Polski Związek [...] fakt zmian numeracji dziełek w ewidencji gruntów nie powoduje "zniknięcia" działki, lecz jedynie zmianę jej oznaczenia i w żadnym razie nie może prowadzić do wniosku, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. Również okoliczność poniesienia nakładów na nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1999, sygn. akt IV SA 2498/98, publ. Lex nr 48645 ; z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, publ. Lex nr 45938; z dnia 16 października 1995 r., sygn. IV SA 747/94, publ.Wspólnota 1997/7/260 a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2226/02, publ. Lex nr 158889 ). Za chybione należy też uznać zarzuty skarg braku odniesienia się przez organ nadzoru do kwestii strat poniesionych przez użytkowników [...] W postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, przewidziane w art.156§1kpa, natomiast kwestia określenia strat lub odszkodowań poniesionych przez użytkowników [...] nie należy do organów orzekających w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej a nawet nie należy do drogi postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) orzekł, jak w wyroku.