II SA/OL 632/06

II SA/Ol 632/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska
Hanna Raszkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Dnia 19 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzen na Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 roku sprawy ze skargi Gminy Szczytno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 czerwca 2006 roku nr PN.0911-209/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1/ uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2/ orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2006 roku, znak PN.0911-209/06 stwierdził nieważność § 4 pkt 5,8,9,11, § 6 pkt 1-4
i 6-10, § 13 pkt 4-6, § 22 pkt 1, § 21 ust. 1 pkt 1 tiret 5 uchwały Nr XLV/269/06 Rady Gminy Szczytno z dnia 30 maja 2006 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szczytno z powodu istotnego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 13 września
1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w katalogu o charakterze zamkniętym, ustawodawca określił czego mogą dotyczyć regulaminy określające szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gmin. Oznacza to, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach o utrzymaniu czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień.
W tej sytuacji należy uznać, że nie znajduje oparcia w powołanym art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez co istotnie narusza jego postanowienia i w związku z tym także art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym,:
- nałożenie obowiązku przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji (§ 4 pkt 5 Regulaminu),
- nałożenie obowiązku oczyszczania ze śniegu i lodu miejsc publicznych w sposób polegający na odgarnięciu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i posypanie go piaskiem celem ograniczenia śliskości (§ 4 pkt 8 Regulaminu),
- nałożenie obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa (§ 4 pkt 11 Regulaminu),
- wprowadzenie zakazu spalania odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków (§ 6 pkt 1 Regulaminu),
- wprowadzenie zakazu niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców (§ 6 pkt 2 Regulaminu),
Sygn. akt II SA/Ol 632/06
- wprowadzenie zakazu umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp. w miejscach do tego niewyznaczonych (§ 6 pkt 3 Regulaminu),
- wprowadzenie zakazu malowania, np. grafitti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami (§ 6 pkt 4 Regulaminu),
- wprowadzenie zakazu odkopywania odpadów oraz padłych zwierząt (§ 6 pkt 6 Regulaminu),
- wprowadzenie zakazu wykorzystywania nieczynnych studni kopalni do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp. (§ 6 pkt 10 Regulaminu).
Ponadto zdaniem organu nadzoru Regulamin nie może:
- nakładać obowiązku gromadzenia nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi (§ 5 pkt 8 Regulaminu),
- nakładać obowiązku oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojownicy (§ 12 pkt 6 Regulaminu),
- nakładać obowiązku na rolników, zużywających wodę na potrzeby gospodarstwa rolnego i w związku z tym nieodprowadzających jej do zbiorników bezodpływowych, zainstalowania odrębnych liczników do pomiaru zużycia wody na potrzeby bytowe, gdyż w przeciwnym razie będą rozliczani w oparciu o wymienione normy (§ 13 pkt 6 Regulaminu).
Organ nadzoru stanął również na stanowisku, że wprowadzenie w § 6 pkt 7-9 Regulaminu zakazu indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości pozbawione jest podstaw prawnych, a nawet zbyteczne, gdyż powyższe zakazy wynikają pośrednio z zapisów Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ponadto zdaniem organu Rada Gminy Szczytno znacznie przekroczyła ustawowe upoważnienie w zakresie doprecyzowania zapisów Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakładając w:
- § 13 pkt 1-4 Regulaminu szereg obowiązków dotyczących treści oraz sposobów wykonywania obowiązków wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w zakresie odbioru odpadów komunalnych,
Sygn. akt II SA/Ol 632/06
- § 21 ust.1 pkt 1 tiret 5 Regulaminu na właścicieli psów obowiązek opłacenia podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, gdyż kwestia ta jest regulowana zapisami Ustawy z dnia 12 stycznia 19991 roku o podatkach i opłatach lokalnych,
- określając w § 9 ust. 2 pkt 1-10 Regulaminu rodzaj samochodów do odbierania odpadów oraz obowiązek ich odpowiedniego wyposażenia.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Szczytno wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z wyłączeniem zaskarżenia rozstrzygnięcia dotyczącego § 4 pkt 11, § 6 pkt 2 i 3, § 22 pkt 1 i § 22 ust. 1 pkt 1 titret 5 Regulaminu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 13 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, a także § 57 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
W uzasadnieniu Rada Gminy Szczytno wyjaśniła, że w art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został zawarty zamknięty katalog spraw, których dotyczy regulamin. Ponieważ są to wskazania bardzo ogólne, to zadaniem rady gminy jest doprecyzowanie wymienionych zasad, a także określenie sposobu ich wykonania.
Zdaniem strony skarżącej:
- § 4 pkt 8 Regulaminu doprecyzowuje jedynie przepis ustawowy w sprawie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- § 4 pkt 5 Regulaminu, w którym nałożono obowiązek przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji, uszczegóławia jedynie przepisy ustawowe, gdyż termin realizacji obowiązku nie został wskazany w ustawie,
- § 6 pkt 1 Regulaminu, wprowadzający zakaz spalania odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a także § 6 pkt 6 Regulaminu, wprowadzający zakaz odkopywania odpadów oraz padłych zwierząt, należy uznać za zakaz mieszczący się w systemie prawnym regulującym zasady utrzymania czystości na terenie gminy oraz za zapis Regulaminu pełniący funkcję informacyjną obok zakazu zawartego w Ustawie z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach,
Sygn. akt II SA/Ol 632/06
- § 6 pkt 6 Regulaminu, dotyczący zakazu malowania grafitti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami, ma na celu zobowiązanie mieszkańców gminy do dbania o zachowanie estetyki ścian budynków,
- § 6 pkt 6-10 Regulaminu, zakazujący indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości i wykorzystywania nieczynnych studni kopalni do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp., jest doprecyzowaniem obowiązków wynikających z Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które rada gminy mogła dokonać.
Ponadto Rada Gminy Szczytno podniosła, że organ nadzoru stwierdził nieważność zapisów § 13 pkt 4-6, podczas gdy § 13 posiada jedynie ustępy. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność przepisów, których nie ma w tym paragrafie. Poza tym w rozstrzygnięciu stwierdzono nieważność § 13 pkt 4-6, a uzasadnienie dotyczy przekroczenia przez Radę Gminy ustawowych upoważnień w zakresie zapisów zawartych w § 13 pkt 1-4.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy Szczytno przekroczyła ustawowe upoważnienie w zakresie doprecyzowania przepisów Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wykraczając rażąco poza zakres art. 4 ust. 2 cyt. ustawy.
Ponadto organ nadzoru podniósł, że sformułowania użyte w § 4 pkt 8 Regulaminu "obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu miejsc publicznych" jest niedookreślone. Nałożenie na obywatela takich bliżej niesprecyzowanych obowiązków jest niedopuszczalne, gdyż w razie ich egzekwowania mogłyby podlegać różnej interpretacji. Z kolei kwestia zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków z odbiorcą usług reguluje w całości Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a dopuszczalność spalania odpadów została unormowana w sposób wyłączny przez ustawodawcę w art. 13 ust. 3 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach.
Organ przyznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z § 57 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zakresie stwierdzenia nieważności postanowień § 13
Sygn. akt II SA/Ol 632/06
pkt 4-6 Regulaminu, podczas gdy stwierdzenie nieważności dotyczy § 13 ust. 4-6 uchwały Nr XLV/269/06. Jednocześnie Wojewoda Warmińsko-Mazurski wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2006 roku sprostował oczywistą omyłkę przez zmianę jednostki redakcyjnej § 13 z punktu na ustęp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W myśl zasad zawartych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdzające nieważność § 4 pkt 5,8,9,11, § 6 pkt 1-4 i 6-10, § 13 pkt 4-6, § 22 pkt 1, § 21 ust. 1 pkt 1 tiret 5 uchwały Nr XLV/269/06 Rady Gminy Szczytno z dnia 30 maja 2006 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szczytno. Zdaniem Wojewody powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 Ustawy z
dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.), a także art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia
8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zgodnie z art. 91 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera w pełni wymaganego uzasadnienia bowiem treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności
Sygn. akt II SA/Ol 632/06
z sentencją a co do części uchylonych paragrafów brak jest wyjaśnienia na czym polega sprzeczność z przepisami, na które powołuje się organ nadzoru.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, w stosunku do których paragrafów uchwały Nr XLV/269/06 Rady Gminy Szczytno z dnia 30 maja 2006 roku została stwierdzona nieważność, natomiast w uzasadnieniu nie we wszystkich przypadkach wyjaśnił w jaki sposób dany paragraf narusza prawo i w czym się to wyraża. Dla przykładu można podać wskazanie przez organ nadzoru w sentencji § 13 ust. 5 (mylnie określony przez organ jako § 13 pkt 5) oraz § 22 pkt 1 jako naruszających prawo, natomiast w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia dlaczego w stosunku do tych zapisów Regulaminu stwierdzono nieważność.
Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu, że art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ma charakter zamknięty i ustawodawca określił czego mogą dotyczyć regulaminy określające szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gmin. Oznacza to, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach o utrzymaniu czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień. Należy w pełni zgodzić się z tym twierdzeniem jednakże nie można zaakceptować dalszych wywodów organu ograniczających się jedynie do podania, że szereg obowiązków określonych w regulaminie narusza powyższą regułę. W uzasadnieniu całkowicie pominięto rozważania dotyczące rodzaju naruszeń. Wojewoda winien nie tylko odnieść treść poszczególnych postanowień regulaminu do konkretnego artykułu, który jego zdaniem został naruszony postanowieniem regulaminu ale też uzasadnić dlaczego nastąpiło przekroczenie upoważnienia wynikającego z danego przepisu.
Przykładem może być zakwestionowany przez Wojewodę § 4 pkt 5 Regulaminu nakładający obowiązek przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. ( wyrok NSA z dnia 19.01.1999 r. II SA/Po 730/98). W uzasadnieniu powołanego wyroku wyrażono pogląd, że tego typu zapis mieści się w granicach określonych że w art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ nadzoru nie oparł swoich rozważań na tym wyroku, ale też nie przedstawił żadnych innych argumentów, które pozwalałyby przyjąć odmienne stanowisko.
Sygn. akt II SA/Ol 632/06
Ponadto należy zauważyć, że organ w uzasadnieniu wyjaśnił, w jaki sposób § 9 ust. 2 pkt 1-10, § 12 ust. 6, § 13 ust. 1,2,3, Regulaminu naruszają prawo, choć nie stwierdził ich nieważności.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też nieścisłości w oznaczeniu poszczególnych jednostek redakcyjnych. Stwierdzono w nim nieważność § 22 ust. 1 pkt 1 tiret 5 podczas gdy uzasadnienie dotyczy § 21 ust. 1 pkt 1 tiret 5, choć treść uzasadnienia wskazuje na § 22 ust. 1 pkt 1 tiret 5. Podoba sytuacja ma miejsce w odniesieniu do § 6 pkt 8, w stosunku do którego stwierdzono nieważność. Uzasadnienie w tym przypadku, przywołuje § 5 pkt 8.
Uzasadnienie powinno się cechować związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, nie powinno zawierać wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem. Niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem lub jego niepełność jest wadą uniemożliwiającą odniesienie się do samego rozstrzygnięcia. (J.Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, s. 123-133).
Należy też pamiętać o tym, że uzasadnienie decyzji ma znaczenie dla organu I instancji bowiem argumenty w nim podniesione mają wpływ na dalsze orzecznictwo tego organu.
W tej sytuacji nie można uznać, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego spełnia wymagania określone w art. 91 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym, co uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia bowiem organ nie wyjaśnił we wszystkich wskazanych w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego przypadkach, jakie naruszenie prawa było powodem stwierdzenia nieważności określonego paragrafu uchwały.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 148 Ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz w oparciu o art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.