I SA/Wa 734/11

I SA/Wa 734/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2085/11 - Wyrok NSA z 2012-01-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 36 ust. 1, ust. 5,  ust. 2,  par. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73  ust. 1,  ust. 5
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [..] na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [..] decyzją z dnia [.] lutego 2011 r. nr [..], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta [..], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [..] z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] ustalającą odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu ewidencyjnego [..] o pow. [.] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [..]
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
Starosta Powiatu [..]działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [..,] grudnia 2010 r. nr [..] ustalił na rzecz M. A. odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu ewidencyjnego [..] o pow. [..] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [..], na kwotę [..] zł i zobowiązał Gminę [..] do wypłaty ustalonego odszkodowania.
Gmina [..] wniosła odwołanie od powyższej decyzji kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy.
Wojewoda [..], w wyniku rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [..], podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [..] stycznia 2001 r. do dnia [..] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Organ zauważył, że M. A. złożyła wniosek w ustawowym terminie. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [..] grudnia 2005 r. nr [..] stwierdził nabycie przez Gminę [.] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [..] w obrębie [..] , oznaczonej jako działki nr [..] o powierzchni [.] m2 wchodzącej w skład drogi gminnej stanowiącej część ulicy [..].
Zasadnicza kwestia sporna sprowadz się jedynie do prawidłowości ustalenia przez organ orzekający wysokości należnego odszkodowania. Organ zauważył, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [..] września 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. . Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej . Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych.
Wojewoda wskazał, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.
Wojewoda podał, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotową wycenę ustalił, czemu dał wyraz w operacie szacunkowym, iż na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z czym nie można było zastosować § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. W tej sytuacji uzasadnione było zastosowanie ust. 2 § 36 niniejszego rozporządzenia.
Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy
statystycznej rynku.
Wojewoda zauważył, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej . Do porównania zostało przyjętych [..] nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od [..] zł/m2 do [.] /m2 , o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem: rodzaju nieruchomości, położenia sposobu użytkowania , przeznaczenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego , stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania i aktualnie kształtujących się cen nieruchomości. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki na wycenianym rynku oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość jednego metra wycenianej nieruchomości określono na [.] zł za m2. W trakcie rozprawy w dniu [..] listopada 2010 r. przedstawiciel Prezydenta Miasta L. zakwestionował cenę [.] m2 szacowanego gruntu proponując jego wysokość w kwocie [..] zł jako wartość najbardziej odpowiadająca słusznemu odszkodowaniu, natomiast M. A. nie zgodziła się na obniżenie wartości odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu , organ wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zdaniem Wojewody, nie można się zgodzić z odwołującym, iż w przypadku braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać rynek regionalny, ponieważ w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., jako dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym.
Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [..] września 2010 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
Nawiązując natomiast do zarzutów odwołania Prezydenta Miasta [..] , co do wadliwego doboru w operacie szacunkowym z dnia [..] września 2010 r. transakcji nieruchomościami podobnymi to Wojewoda nie podzielił tego zarzutu. Par. 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wskazuje, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korygowania ceny nieruchomości współczynnikami korygującymi , uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości . W niniejszej sprawie współczynniki te określają m.in. powierzchnie i położenie nieruchomości. Tym samym zarzut wzięcia do porównań zbyt dużych nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewoda zaznaczył, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu. natomiast z akt sprawy wynika, iż strony nie występowały na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego
operatu. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy z dnia [..] września 2009 r., na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania w rozpoznawanej sprawie, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym.
Skargę na decyzję Wojewody [..] z dnia [.] lutego 2011 r. nr [...] wniosła Gmina Miejska [..]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [..] , co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określaniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, nie odnosząc się do rynku regionalnego czy nawet krajowego, co miało wpływ na dobór metody ustalenia wartości nieruchomości w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania; 3) naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze Gmina wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [..] w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty [..] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z bazy dostępnych danych rzeczoznawca wybrał [..] nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana. Ponadto w przedmiotowym operacie do porównania przyjęto nieruchomości znacznie różniące się powierzchnią od nieruchomości wycenianej. Gmina uważa, że rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego mają decydujące znaczenie przy ustalaniu ceny nieruchomości. Jedną z nich jest dostęp do drogi publicznej, który miał aż [..] wpływ na ustalenie tegoż współczynnika. Cecha ta zgodnie z przedmiotowym operatem oznacza: bezpośredni dostęp do ważnych ciągów komunikacyjnych, dobre wyeksponowanie nieruchomości (możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ww. ciągów) oraz pełne uzbrojenie w media. Oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Błędy te spowodowały znaczne zawyżenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i należnego odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Bezspornym w sprawie jest, że działka ewidencyjna nr [..] z obrębu ewidencyjnego , o pow. [..] m2 , która stanowiła własność M. A. została zajęta pod drogę publiczną (gminną) ul. [..]. Wyżej opisana nieruchomości została przejęta z mocy prawa na własność Gminy [.] z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [.] grudnia 2005 r.
W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnienia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy).
W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 23 września 2010 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 Rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano metodę porównawczą. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowych położonych w Legionowie , przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę [..] transakcji dokonywanych w latach 2008 i 2009. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę [.] m2 na poziomie [..] zł.
Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W orzecznictwie NSA panuje bowiem pogląd, że gruntom nabywanym pod drogi nie można przypisać szczególnych cech, o których mowa w § 26 ust. 1 rozporządzenia, a przepis § 36 rozp. ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do § 26 (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., I OSK 43/10 i z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 586/10 - opubl. CBOSA).
Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 orzekł jak w sentencji