I SA/WA 73/20

I SA/Wa 73/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 1339/22 - Wyrok NSA z 2025-02-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem (...)maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "Skarżąca", [...]", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017r., znak: [...] , stwierdzającej, że z dniem [...] maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej W. przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we [...] nieruchomość położona w obrębie [...], [...] składająca się z działek o nr:
-[...], o pow. [...] ha,
-[...], o pow. [...] ha,
-[...] o pow. [...] ha,
-[...] o pow. [...] ha,
-[...] o pow. [...] ha,
utrzymała ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Wojewoda [...] (Wojewoda) ww. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość z dniem [...] maja 1990 r. stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...] (Gminy).
Odwołanie złożyło [...].
Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU nie znalazła podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny zebranych w sprawie dowodów.
Organ II instancji ustalił, że:
1) sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej1;
2) prawo własności Skarbu Państwa zostało i pozostaje ciągle ujawnione w księdze wieczystej nr [...];
3) wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków sporna nieruchomość ujawniona była jako jeszcze niepodzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha, we władaniu [...] Dyrekcji K. P. we [...], a sklasyfikowana w użytku "[...]" -tereny [...];
4) podstawę ww. wpisu władającego stanowił protokół graniczny wraz ze szkicem do protokołu ustalenia granic z terenami [...];
5) decyzją z dnia [...] lipca 1988 r. zobowiązano [...] Dyrekcję Okręgową K. P. we [...] do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu sporną nieruchomością;
6) Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. zmienił powierzchnię ww. działki nr [...] z [...] ha na [...] ha;
7) Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdził projekt podziału wspomnianej działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w skład których wchodzi sporna nieruchomość;
8) Wojewoda [...] ostatecznymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2004 r - zwaną dalej decyzją uwłaszczeniową - stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.
9) Wojewoda - mimo stosownych poszukiwań archiwalnych - nie ustalił tytułu prawnego [...] do spornej nieruchomości;
10) o tytule prawnym do nieruchomości nie może świadczyć decyzja o ustaleniu opłat z tytułu zarządu gruntem, czego nie zmienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów -wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm., dalej rozporządzenie uwłaszczeniowe), które - jak wynika już z tytułu - zostało wydane dla potrzeb innych niż komunalizacja.
Organ II instancji wskazał, że podstawę materialno-prawną decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten wydaje się jednoznaczny. Przesłanki komunalizacji są zatem oceniane na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.:
1) brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach, tj. w art. 11-12 ustawy;
2) pozostawanie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym);
3) należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
Druga z przywołanych przesłanek komunalizacji jest bezsporna pomiędzy zainteresowanymi i niewątpliwa w świetle akt sprawy i uzasadnienia skarżonej decyzji. Oceniając kolejną przesłankę "należenia", organ II stwierdził, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do wspomnianych organów, lecz do [...].
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
W świetle ww. regulacji nie budziło wątpliwości KKU, że w braku odmiennych ustaleń dane mienie państwowe podlega komunalizacji jako należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego . Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być, zdaniem KKU, źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymaga potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy gruntowej.
Wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem, co wskazuje wprost na przywoływane wcześniej domniemanie.
Odnosząc się do przepisów szczególnych wyłączających komunalizację, tj. art. 11-12 ustawy a w szczególności art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym: składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: (...) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, organ wskazał, że przepis ten ma istotne znaczenie także z powodu analogicznego, jak w art. 5 ust. 1 ustawy, odniesienia do pojęcia "należenia" mienia, co pozwala odpowiednio rozumieć to pojęcie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - w stosunku do przedsiębiorstw państwowych (z tym że dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma rozporządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Toteż KKU stwierdziło, że w ww. zakresie brak przesłanek negatywnych do komunalizacji spornej nieruchomości.
Sumując organ przyjął, że [...] nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały radzie narodowej stopnia podstawowego, co świadczy o należeniu tego mienia do tych organów. Niewskazanie przez [...] tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt I ustawy (...) i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa na którą powołuje się [...] rozstrzyga sprawę wg stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., a nie wg stanu na dzień [...] maja 1990 r. Co więcej takie rozstrzygnięcie następuje na podstawie innych przepisów niż art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co odnieść należy także do rozporządzenia uwłaszczeniowego. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia uwłaszczeniowego stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następnie wymienionych dokumentów. Przy tym w pkt 1 ww. regulacji wymieniono decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd, a w pkt 6 decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Powyższe zapisy rozporządzenia uwłaszczeniowego determinowały zatem ustalenia faktyczne co do zarządu w decyzji uwłaszczeniowej, co - zwłaszcza wobec braku podstaw do stosowania rozporządzenia uwłaszczeniowego w postępowaniu komunalizacyjnym - nie ma bezpośredniego przełożenia na ustalenia w decyzji komunalizacyjnej. Toteż decyzja dotycząca opłat z tytułu zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym może jedynie uzasadniać przypuszczenie (do weryfikacji w postępowaniu dowodowym) co do istnienia decyzji ustanawiającej zarząd. Tymczasem takiemu przypuszczeniu w tej sprawie przeczy już sama treść decyzji z [...] lipca 1988 r. dotycząca opłaty z tytułu zarządu, ponieważ jej druk po wyrażeniu dotyczącym podstaw przekazania zarządu (w brzmieniu "przekazanego decyzją ...") uzupełniono wyrażeniem w brzmieniu: "zgodnie z ewidencją gruntów", co wskazuje na brak decyzji ustanawiającej zarząd.
W rezultacie decyzja uwłaszczeniowa nie pozostaje ze zaskarżoną decyzją w prawnie doniosłym związku. W świetle dat, na które rozstrzygają sprawę odpowiednio decyzja komunalizacyjna i decyzja uwłaszczeniowa nie jest to argument na niekorzyść decyzji komunalizacyjnej, która nie powinna uwzględniać mniej lub bardziej poprawnie ustalonego w innej decyzji (a w zasadzie tylko w jej uzasadnieniu) stanu prawnego nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie KKU związania nie można odnosić do treści uzasadnienia decyzji (ustaleń faktycznych powiązanych z rozporządzeniem uwłaszczeniowym, które nie ma zastosowania do postępowania komunalizacyjnego), jak również do spraw (tu komunalizacji), które nie były rozstrzygane w decyzji uwłaszczeniowej. Poza tym KKU ponownie rozstrzygając reformatoryjnie sprawę nie jest organem, który wydał decyzję uwłaszczeniową, toteż KKU nie jest nią związana. Ponadto w ocenie KKU związania organu własną decyzją nie można rozpatrywać, abstrahując od możliwości następczej w stosunku do innej decyzji oceny decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. przywoływany art. 145 § 1 pkt 7 kpa). Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję nie oceniał w niej prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej. Przede wszystkim jednak decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła prawa użytkowania wieczystego gruntu, a decyzja komunalizacyjna dotyczy prawa jego własności, a więc prawa odrębnego od prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Ponadto w ocenie KKU ewentualnych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej jako w istocie zagadnienia wstępnego nie można pojmować jako de facto prejudykatu w postępowaniu komunalizacyjnym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do utrzymania decyzji komunalizacyjnej w mocy, tj.
a) art. 16 § 1 kpa, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., sygn. [...] w przedmiocie uwłaszczenia się przez przedsiębiorstwo państwowe [...] (dalej jako ,,[...]"), to jest poprzednika prawnego [...] S.A. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości,
b) art. 110 kpa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej naruszającej wyrażoną w tym przepisie zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy wydana przez organ I instancji decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym,
c) art. 6, 7 i 80 kpa przez:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie [...] przed dniem [...] grudnia 1990 r" podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez [...] co najmniej w okresie od dnia [...] lipca 1988 r., co wynika wprost z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej, .
- zignorowanie pozostawania nieruchomości w użytkowaniu w dniu wejścia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 32, poz. 159, ze zm.; dalej jako: "uoggiw") państwowej jednostki organizacyjnej jaką było [...], co powinno skutkować uznaniem, że nieruchomość przeszła w zarząd [...] z mocy prawa;
d) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990, nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej jako: "uwsam") w zw. z art. 6 ust. 1 uoggiw, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990r, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie [...].
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa konieczność jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.
Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.
Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca wywodząc swe uprawnienie do zarządu tą nieruchomością z decyzji o wymierzeniu opłat za grunt oddany w użytkowanie oraz decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz [...]. O ile rzeczywiście na pierwszy rzut oka możnaby uznać, że skoro na podstawie decyzji o wymierzeniu opłat z tytułu użytkowania gruntów doszło do uwłaszczenia [...] to na podstawie tego samego dokumentu organ obecnie rozpoznający sprawę powinien dojść do wniosku, że [...] wykazało swe prawo zarządu do tej nieruchomości na datę komunalizacji, co stanowiłoby podstawę do odmowy wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednakże w tej sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z innymi przesłankami do wydania decyzji i wynikającymi z innych aktów prawa materialnego.
Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunt ten pozostawał w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.
W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.
W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada innych, poza jedną decyzją z [...] lipca 1988 r. o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości. Nawet w decyzji tej nie ma powołanej innej decyzji ustanawiającej prawo zarządu a jedynie wskazanie, że dane pochodzą z ewidencji gruntów.
Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tu także takiej decyzji nie przedstawiono.
W tym miejscu należy odnieść się do praktyki orzeczniczej wypracowanej w związku ze stosowaniem tego rozporządzenia. (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 130/17; z 14 września 2017 sygn. akt I OSK 371/17; z 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3058/15; z 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1439/15; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15; z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 198/13; z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, publ. CBOSA).
Wskazuje ona w sposób niewątpliwy, że decyzja, o której mowa w § 4 pkt 6 lub 7 rozporządzenia z 1998 r. może być dowodem na okoliczność wymierzonej opłaty, jednak nie jest dowodem na ustanowienie prawa zarządu. Co najwyżej może stanowić dowód pomocniczy, który dopiero w powiązaniu z inną wymienioną w nim decyzją czy umową na podstawie, której opłata jest wymierzana, może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) określonego w niej podmiotu. Taka konstrukcja może być jednak dopuszczona wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do aktu o ustanowieniu tego prawa, który zaginął lub uległ zniszczeniu. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA).
Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Skarżąca dysponuje jedną decyzją o wymierzeniu opłat z 1988 r . Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).
Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.
Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.
Takiego aktu strona nie posiada.
Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą.
Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14.
Wspomniany przepis art. 110 kpa wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach. Przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że obydwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym, co nie miało miejsca.
Nie stanowi także podstawy do odmiennej oceny decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. Istotnie zgodnie z art. 110 kpa organ związany jest wydaną przez siebie decyzją (tu byłby to Wojewoda [...]). Wyrażona w tych przepisach zasada związania organu administracji publicznej dotyczy wydanej przez ten sam organ decyzji, i oznacza to, że nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Jak wskazuje NSA w wyroku z 17 maja 2019r., I OSK 1736/17, "przepis art. 110 kpa nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach". Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach.
NSA wskazał, że przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że obydwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Nawiasem mówiąc we wskazanej wyżej sprawie NSA zajmował się także kwestią wskazywanej konkurencyjności postępowania komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego. Posiłkując się treścią tego uzasadnienia Sąd w pełni podziela wywody NSA, że pomiędzy oboma trybami (uwłaszczeniowym i komunalizacyjnym) nie mamy do czynienia z takimi samymi podstawami prawnymi rozstrzygnięć. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r. a postępowanie komunalizacyjne na datę wcześniejszą. Tym samym decyzje uwłaszczeniowe i decyzja komunalizacyjna nie były tożsame prawnie gdyż co prawda w obu sprawach jednym z dowodów była decyzja o naliczeniu opłaty rocznej to jednak nie mamy w nich do czynienia z tożsamym stanem prawnym ani tożsamym stanem faktycznym rozumianym jako ustalanym na tę samą datę. Uwłaszczenia następuje w późniejszej dacie aniżeli komunalizacja. (wcześniejszej).
Zarzut naruszenia art. 16 kpa jest nietrafny.
Wyrażona w nim zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza związanie treścią tej decyzji o ile weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Decyzja taka korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Na gruncie tej sprawy i powoływanej decyzji uwłaszczeniowej zasada ta oznacza, że ówczesne przedsiębiorstwo państwowe [...] stało się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym opisanego w tej decyzji gruntu oraz właścicielem znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń. Dopóki decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym stanowi tytuł władania gruntem i budynkami przysługujący obecnie następcom prawnym [...], chyba że decyzja ta zostanie w przewidzianych w kpa trybach wyeliminowana z obrotu prawnego.
Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa i 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), Sąd rozstrzygnął sprawę na posiedzeniu niejawnym i orzekł jak w wyroku.