I SA/Wa 724/22

I SA/Wa 724/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. nr KOC/4295/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 25 stycznia 2022 r., nr KOC/4295/Zs/21 - po rozpoznaniu zażalenia H. B. (dalej: "skarżąca") - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 15 czerwca 2021 r., nr UD-IV-WNI-H.6826.27045.2019. DSZ.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 4 grudnia 2019 r. H. B. wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Ww. postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. organ i instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem zabudowana jest budynkiem, w którym znajduje się 26 lokali, w tym 15 lokali niemieszkalnych, tym samym nie można potwierdzić, że nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca wskazując, iż wszystkie lokale, od momentu ich przekazania do użytkowania kilkadziesiąt lat temu, miały przeznaczenie mieszkalne, również nieruchomość gruntowa była przeznaczona na zabudowę mieszkaniową, jak też sam budynek przy ulicy [...] w [...] w każdym momencie swojego istnienia (również w dniu 1 stycznia 2019 r.) był i jest wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Podkreśliła ponadto, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej, bądź jej nieprowadzenia w danym lokalu mieszkalnym, nie ma żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 15 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040, dalej: "u.p.p.u.w."). Dalej stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], położoną w [...] przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W dziale I-SP tej księgi (spis praw związanych z własnością) wskazano na sposób korzystania budynku - jako przeznaczony na cele mieszkalno-usługowe. Z rejestru ewidencji gruntów i budynków wynika natomiast, że budynek posadowiony na działce nr [...] z obrębu [...] według Klasyfikacji Środków Trwałych stanowi budynek mieszkalny. Organ I instancji ustalił, że w budynku przy ul. [...] znajduje się 26 lokali. Odrębną własność lokalu mieszkalnego ustalono dla 3 lokali, ponadto prawo do udziałów w nieruchomości gruntowej niezwiązanych z wyodrębnionymi lokalami przysługuje osobom fizycznym w łącznym udziale 899/1000. W budynku znajdują się 23 niewyodrębnione lokale, z których 15 wykorzystywanych jest na cele niemieszkalne (sklepy, biura, kancelarie).
Kolegium wskazało (odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2020 r., sygn. akt 181/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2062/20), że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia zakres postępowania wyjaśniającego ograniczony jest do analizy posiadanej przez organ dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach organu. Wydanie zaświadczenia nie jest możliwe gdy żądanie objęte wnioskiem jest sporne.
Organ odwoławczy podkreślił, że funkcja lokali, poza 3 wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, nie wynika z danych i zasobów będących w posiadaniu Prezydenta. Ustalenie dokonane przez organ I instancji dotyczące faktycznego sposobu wykorzystywania pozostałych lokali niewyodrębnionych wykracza poza zakres postępowania i stanowi okoliczność sporną.
Kolegium podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest ograniczone w zakresie postępowania dowodowego. Możliwość wydania zaświadczenia przez właściwy organ jest możliwa jedynie wtedy, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z posiadanych przez organ dokumentów. Tym samym, postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia jest uzasadnione, gdyż Prezydent na podstawie posiadanych danych nie może stwierdzić, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu.
Skargę na postanowienie Kolegium z 25 stycznia 2022 r. złożyła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – H. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że budynek przy ul. [...] obejmuje 26 lokali, z czego do 23 lokali mieszkalnych jest dostęp z dwóch oddzielnych klatek schodowych (w tej grupie znajdują się 3 lokale stanowiące własność odrębną, oznakowane nr [...], [...], [...]). Z kolei, pozostałe 3 lokale stanowią odrębną grupę 3 lokali niemieszkalnych (usługowych), z dostępem bezpośrednio od ulicy [...]. Zatem, zdaniem skarżącej, 23 lokale były i są lokalami mieszkalnymi, mogą być czasowo użytkowane na cele typowo mieszkalne, mogą być wynajmowane, może być w nich prowadzona działalność gospodarcza, mogą być niezamieszkane, itd. Jednakże w świetle ustawy z 20 lipca 2018 r. wszystkie one były – na dzień 1 stycznia 2019 r. – lokalami mieszkalnymi (co stanowiło 88,46 % liczby wszystkich lokali). Skarżąca stwierdziła, że Prezydent błędnie zakwalifikował 15 lokali jako jednorodną grupę lokali niemieszkalnych. W dniu 1 stycznia 2019 r. istniały bowiem 3 lokale usługowe - niemieszkalne i 23 mieszkalne. Spełniony więc został wymóg ustawowy, tj. minimalny próg połowy całkowitej liczby lokali mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei, w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w.). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w.
Regulując sposób potwierdzenia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca posłużył się instytucją zaświadczenia, która ma określony charakter i cechy, a uregulowana została w art. 217 i 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć należy, że postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany, nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego.
W piśmiennictwie dotyczącym ww. ustawy z 20 lipca 2018 r. zwraca się uwagę, że przyjęte rozwiązanie nie jest satysfakcjonujące, jest to konstrukcja wadliwa i bardziej prawidłowe byłoby zastosowanie konstrukcji decyzji administracyjnej, gdyż umożliwiałoby to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Natomiast ustawodawca wyraźnie wskazał, że przekształcenie następuje z mocy samej ustawy, a potwierdzeniem tego faktu jest zaświadczenie (tak Ł. Sanakiewicz (w:) Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019, art. 4).
Z art. 1 u.p.p.u.w. wynikają przesłanki warunkujące wystąpienie skutku w postaci przekształcenia, w jej przepisach nie wskazano jednak na jakiej podstawie organ wydający zaświadczenie powinien ustalić stan faktyczny i stan prawny w konkretnym przypadku przed wydaniem zaświadczenia. Ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję organ przed wydaniem zaświadczenia nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w koniecznym zakresie (zob. Ł. Sanakiewicz (w:) Przekształcenie..., op. cit., art. 4). Ma ono charakter uproszczony, co sprawia, że nie można w nim stosować zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wydanie zaświadczenia następuje zatem z zasady w przypadkach bezspornych oraz takich, w których zaistnienie przesłanek przekształcenia da się ustalić w oparciu o ograniczone, uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Jeżeli wątpliwości co do stanu faktycznego i w konsekwencji co do zaistnienia skutku przekształcenia z mocy prawa nie dają się usunąć w takim uproszczonym postępowaniu, w tym w o oparciu o dane wynikające z rejestrów i ewidencji, potwierdzenie skutku przekształcenia nie może nastąpić w trybie administracyjnym przez wydanie zaświadczenia.
W rozpoznawanej sprawie organy nie miały zatem obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zbierania całego materiału dowodowego i dopiero na tej podstawie stwierdzania, czy grunt jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym spełniającym kryteria, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. Powołany przepis nakazuje brać pod uwagę stosunek liczby lokali stanowiących lokale mieszkalne do liczby lokali innego rodzaju.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że punktem wyjścia dla oceny, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym są zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków a także w księdze wieczystej. I tak z KW nr [...] (stan księgi na dzień [...] grudnia 2019 r.) prowadzonej dla budynku przy ul. [...] wynika, że budynek ten (o powierzchni użytkowej 2 151 m2) przeznaczony jest na cele mieszkaniowo-usługowe. W budynku tym została wyodrębniona własność trzech lokali mieszkalnych o nr: [...] (pow. 103,16 m 2), [...] (pow. 59,35 m 2) oraz [...] (pow. 61,41 m 2). Powyższe dane potwierdza także ewidencja gruntów i budynków, która jednocześnie klasyfikuje budynek przy ul. [...] z 1930 r. jako budynek mieszkalny (id. bud. [...]).
W ocenie Sądu, skoro jednak w budynku tym (jak zaznaczono w księdze wieczystej) dopuszczono przeznaczenie usługowe, a z dokumentacji będącej w posiadaniu organu nie wynika niespornie jaka ilość lokali (np. w projekcie budowlanym z lat trzydziestych) została przeznaczona na te cele (zdaniem skarżącej tylko 3 lokale są lokalami niemieszkalnymi), to już z tego powodu ustalenie przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. - nie było możliwe do potwierdzenia. Na co prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium.
Ponadto, zdaniem Sądu, dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową wydania zaświadczenia są także i uproszczone ustalenia poczynione przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, które wskazują na wykorzystywanie lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] na cele niemieszkalne. I tak ustalono (co nie jest przedmiotem sporu), że w budynku tym znajduje się 26 lokali (w tym 3 mieszkalne, wyodrębnione). Z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] Urzędu [...] z [...] marca 2020 r. wynika, że odnaleziono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2008 r., którym ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 60 000,00 zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania lokali nr [...], [...] i [...] oraz poddasza nad lokalami [...] i [...] w jeden lokal z przeznaczeniem na cele biurowe. Dalej organ I instancji ustalił, że w parterze budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, tj. [...] oraz sklep [...]. Z kolei w lokalu nr [...] znajduje się Kancelaria [...] oraz [...] (wirtualne biuro, sale konferencyjne) a także [...], sp. z o.o. W lokalu nr [...] prowadzą biura [...] sp. k. a także [...] (usługi [...]); w lokalu nr [...] - [...] Kancelaria [...]; w lokalu nr [...] - [...] sp. z o.o.; w lokalu nr [...] - [...]; w lokalu nr [...] - [...] sp. z o.o; w lokalu nr [...] - Kancelaria [...]; w lokalu nr [...] - Naprawa i konserwacja [...]; w lokalu nr [...] - Poradnia [...]. W lokalu nr [...] - [...], a w lokalu [...] -.
Podkreślić należy, że art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. nie umożliwia innego wyznaczenia proporcji między lokalami mieszkalnymi i innymi, warunkiem jest aby co najmniej połowa liczby lokali stanowiła lokale mieszkalne.
Definicja ustawowa lokalu mieszkalnego znalazła się w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego aktu samodzielnym lokalem mieszkalny, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Taki samodzielny lokal mieszkalny może stanowić odrębną nieruchomość. Spełnienie wymagań, o których mowa m.in. w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia
W konsekwencji, w ocenie Sądu, także wobec poczynionych ustaleń przez Prezydenta (za pomocą posiadanych danych z ewidencji i rejestrów a także danych dostępnych w internecie) trudno uznać stanowisko skarżącej, że ww. lokale pomimo prowadzonej w nich działalności gospodarczej, czy udostępnienia na biura - nadal stanowią lokale mieszkalne w rozumieniu powołanej ustawy, gdyż niewątpliwie nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Sąd dostrzega wprawdzie, że sam fakt, iż budynek został wskazany jako siedziba spółki, czy firmy nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej. Jednakże należy ponownie podkreślić, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może badać (poprzez fizyczną kontrolę) kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania lokalu czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.