I SA/Wa 724/21

I SA/Wa 724/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1574/22 - Wyrok NSA z 2023-11-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c;  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. - po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako skarżąca) - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2019 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej jako "zrid", została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...]: odcinek węzeł "[...]." obecnie "[...]" (bez węzła) - [...] (węzeł "[...]" obecnie "[...] " - bez węzła) początek obwodnicy od km 31+848,78 do km 32+000,00 oraz odcinek obwodnica miasta [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...]" - węzeł "[...] " obecnie "[...]" z węzłem) od km 32+000,00 do km 41+934,40".
Powyższa decyzja zatwierdziła też podział nieruchomości dokonany w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji ww. inwestycji drogowej.
Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Wydzielone pod inwestycję działki są niezabudowane, z roślinnymi częściami składowymi gruntu - zasiew rzepaku. Nieruchomość położona jest około 8 km od [...], przy drodze krajowej nr [...], w kompleksie gruntów rolnych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw polowych.
Z wpisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była [...] (obecnie [...]). Dział III i IV księgi nie zawierał wpisów.
Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] na rzecz [...] z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...].
Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] określającego wartość nieruchomości na łączną kwotę [...] w tym: wartość prawa własności gruntu -[...] oraz wartość składników roślinnych - [...]. Wysokość odszkodowania uległa podwyższeniu o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości, tj. o kwotę [...] - z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości.
Biegła ustaliła, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP – uprawy polowe.
W związku z tym wskazała, że wyceniając prawo własności gruntu ze względu na aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości wynikający z jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uprawy polowe) oraz cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) - analizie poddała dwa rodzaje rynków - rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi rolnymi i leśnymi, a także rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne.
Na podstawie analizy rynku biegła ustaliła, że ceny gruntów przeznaczonych pod drogi
publiczne wydzielone z terenów rolnych i leśnych są zdecydowanie wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne i leśne występujące w obrocie wolnorynkowym.
Wobec tego biegła uwzględniła zasadę korzyści dla właściciela nieruchomości i określiła wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (drogi) - stosownie do treści art.134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - ponieważ cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości.
Natomiast ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie - zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
W związku z tym podstawę wyceny stanowiły transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, położonych na terenie rynku regionalnego. Zakres cenowy przyjętych do porównań transakcji zawierał się w przedziale od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Wartość jednostki porównawczej tj. 1 m2 gruntu biegła określiła na kwotę [...] - wartość ta zawiera się w określonym przedziale cen transakcyjnych.
Natomiast ustalenie wartości zasiewu określiła według zasad wynikających z treści przepisu art. 135 ust. 7 u.g.n. - zgodnie z którym przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów.
Wojewoda [...] pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu szacunkowego - uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] reprezentowana przez radcę prawnego [...] - zarzucając, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż przyjęte przez biegłą nieruchomości porównawcze są nieruchomościami niepodobnymi (niedrogowymi), co doprowadziło do zaniżenia wartości odszkodowania.
Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że powyższe twierdzenia wywiedziono z treści decyzji organu pierwszej instancji oraz innych postępowań przed Wojewodą [...], w których udział bierze pełnomocnik skarżącej - bowiem pełnomocnik w chwili złożenia odwołania nie zapoznał się z treścią operatu szacunkowego. Pełnomocnik skarżącej zastrzegł możliwość złożenia uzupełnienia odwołania po otrzymaniu kopii operatu szacunkowego i dokonaniu jego analizy.
Następnie pełnomocnik skarżącej, pismem z [...] stycznia 2021 r. uzupełnił odwołanie - wskazując, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ nie były planistycznie przeznaczone pod drogi, ani w dniu zawarcia transakcji nie były użytkowane jako drogi. Jako dowód załączył zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) dalej jako specustawa drogowa oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej jako u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę - przytaczając treść stosownych przepisów.
Wskazał też, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], stanowił operat szacunkowy z [...] lutego 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985).
Następnie dokonał oceny tego operatu majątkowego stwierdzając, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, gdyż spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania - zatem nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia.
Na zakończenie odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącej stwierdzając, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Skarżąca zarzuciła, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa.
Oceniając ten zarzut Minister stwierdził, że przedstawiona przez biegłą charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wskazuje, iż nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak wyceniane działki. Na tej podstawie należy uznać, że biegła prawidłowo uzasadniła wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określiła cechy różniące nieruchomości.
Uznał też za bezzasadny zarzut przyjęcia do porównania przez biegłą transakcji nie przeznaczonych pod drogi.
Skarżąca wskazała, że dwie transakcje nieruchomościami dotyczą gruntów o przeznaczeniu innym niż drogowe, tj. transakcja z [...] grudnia 2017 r. dotyczy gruntu o przeznaczeniu pod łąki, zaś transakcja z [...] lipca 2017 r. dotyczy gruntu przeznaczonego pod rezerwę pod zabudowę zagrodową. Zdaniem skarżącej nieruchomości tych nie sposób uznać za podobne do nieruchomości wycenianej.
Na okoliczność prawidłowego doboru nieruchomości przez biegłą Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1843/14 - zgodnie z którym: "Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości".
Podniósł, iż biegła w sporządzonym operacie szacunkowym wskazała, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z terenów rolnych i leśnych. Mając zatem na względzie ww. przywołaną definicję, uznał, iż biegła prawidłowo przyjęła, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, iż w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.
Podsumowując uznał, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego [...] jest prawidłowy.
Organ I instancji dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej tej opinii. Również organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.
Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy:
• art. 10 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji w sprawie, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło stronie złożenie przed wydaniem decyzji wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony skarżącej, pomimo iż strona w uzupełnieniu odwołania od decyzji wskazała, że (wobec dostrzeżonych nieprawidłowości) zleciła sporządzenie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który miał być zawnioskowany jako dowód w sprawie niezwłocznie po jego sporządzeniu,
• art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:
- wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,
- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna,
- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego,
• art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:
- niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości
porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie,
- powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na
zlecenie organu,
• art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:
- powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego,
- powierzchownej ocenie załączonych przez stronę dowodów świadczących o niedrogowym charakterze transakcji przyjętych przez biegłą,
- pospiesznym wydawaniu decyzji z odebraniem stronie podstawowego prawa procesowego,
- zaakceptowaniu zaniżonego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:
• art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania,
• art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.
Ponadto - z powołaniem na art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...].
Dowodu tego nie dopuścił organ (pomimo wniosku), a strona powołuje go na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy, bowiem:
- skoro operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...] również uwzględnia zasadę korzyści, lecz do wyceny przyjmuje wyłącznie transakcje drogowe, a nie jak biegły działający na zlecenie organu rolne i wartość oszacowania znacząco przewyższa dopuszczalny margines różnic w wycenach, zarzut dotyczący doboru wadliwych (niedrogowych) nieruchomości porównawczym wydaje się być zasadny.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. wskazał, że pismem z [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej został poinformowany o przekazaniu odwołania do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, zaś pismem z [...] stycznia 2021 r., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 1 lutego 2021 r., uzupełnił odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r.
Dodał, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z [...] lutego 2021 r. odniesiono się do powyższych zarzutów. Natomiast z uwagi na upływ ważności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody [...], konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Ponadto wskazał, iż z uwagi na wydane rozstrzygnięcie, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z operatu szacunkowego z [...] lutego 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] na zlecenie skarżącej, który został dołączony do akt sprawy już po wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. Wyjaśnił, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także jest zgodny z obowiązującym prawem.
Tym samym brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego - zaświadczenia z Gminy [...] na okoliczność przeznaczenia planistycznego wywłaszczonej nieruchomości.
Na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz w ww. piśmie z [...] listopada 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ale z innych względów niż w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...],
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n.
Zatem zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025) - zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17.
W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Oczywiście przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe.
Zatem obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków.
W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dokonali tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - jednakże wyprowadzone przez nich wnioski, co do zgodności tego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w niniejszej sprawie, okazały się błędne.
Przede wszystkim uszło ich uwadze, że w okolicznościach tej sprawy wycena działek przyjętych pod inwestycję drogową - w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi - pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r. - w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).
W rozpoznawanej sprawie biegła przyjęła, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona była w terenie oznaczonym jako RP (uprawy polowe) - co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami.
Zaś przeznaczenie nieruchomości jest jedną z tych cech, które rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia - zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.
Uzasadniając wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści - zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Jednakże jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia - zawartym w art. 159 u.g.n. - Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne.
Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści).
Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia, nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia) - to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym).
Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową.
W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie oznaczonym jako RP (uprawy polowe) - co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami.
Zastosowanie w sprawie miał więc § 36 ust. 3 rozporządzenia - tzw. mała zasada korzyści.
Reasumując, Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, iż oczywistym jest fakt, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu -nie mogą być stosowane łącznie.
Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej pod obszary rolnicze) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n.
W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, Lex nr 2720335).
Również NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352 stwierdził: "Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania."
Jak już Sąd stwierdził wcześniej - taka sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Powyższe dyskwalifikuje zatem - jako miarodajny dowód w sprawie - wycenę nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], dokonaną w operacie szacunkowym [...], gdyż została ona oparta na ww. regulacji, a także na wprost zastosowanej tzw. klasycznej zasadzie korzyści (przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n.).
Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oceniana być musi jako wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego - co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też do uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...]. W niniejszej sprawie wydane decyzje naruszają prawo poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy do ustalenia odszkodowania - co spowodowało niewspółmierność przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości.
Wyjaśnić też należy, że wobec podważenia samej przyjętej przez rzeczoznawcę i organy metodologii wyceny nieruchomości rolnej wedle transakcji nieruchomościami drogowymi (na zasadach określonych w 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n.), wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze i piśmie z [...] listopada 2021 r. - traci na znaczeniu i nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie miał on praktycznie żadnego znaczenia w sprawie - wobec treści wydanego wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygniecie. Przy czym zwróci uwagę na fakt, czy przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2003 r. -położona jest na terenie o przeznaczeniu RP- uprawy polowe, czy też - jak twierdzi skarżąca - w terenie o przeznaczeniu mieszanym, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDE S19 - drogi krajowe oraz RP-uprawy polowe.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.