I SA/Wa 718/20

I SA/Wa 718/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Łukasz Trochym
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 2290/21 - Wyrok NSA z 2023-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Łukasz Trochym WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1952 r. nr [...] odmówiono J. R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1952 r. nr [...] odmówiono J. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].
W wyniku wniosku M. L. (następczyni prawnej J. R.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej [...].
Decyzją z [...] lutego 1996 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium M. L. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie skargę tę cofnęła. Postanowieniem o sygn. akt IV SA 591/96 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe.
W stosunku do decyzji nr [...] i [...] M. L. wniosła o stwierdzenie ich nieważności.
Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...].
Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy.
[...] marca 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...].
Postanowieniem nr [...] z [...] września 2014 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...].
[...] stycznia 2015 r. nr [...] SKO w [...] uchyliło postanowienie nr [...] i zawiesiło postępowanie na podstawie art. 98 § 1 kpa.
Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...].
Wyrokiem z 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 1145/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. L.
[...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w pkt 1 podjęło pod nr [...] zawieszone postępowanie, a w pkt 2 umorzyło postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe. Decyzja została doręczona stronie 10 października 2018 r.
[...] października 2018 r. ( w terminie) M. L.ka wniosła odwołanie w zakresie pkt 2 decyzji z [...] października 2018 r. W odwołaniu wskazała, że ocena zawarta w wyroku Sądu nie obejmowała przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynika, że uchylenie, zmiana, wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji, od których nie zostało wniesione odwołanie nastąpić może tylko w ściśle określonych przepisami sytuacjach.
Jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności. Poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez Kolegium jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawie zawisłej uprzednio przed sądem administracyjnym.
Takie stanowisko wynika z przepisów prawa oraz ugruntowanego stanowiska judykatury. Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana.
Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 799/12 zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest z art. 56 ppsa. Przyjmuje się, że przepis ten zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem, zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny.
W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (np. postanowienie NSA z 22 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 185/11).
Zdaniem Kolegium opisana powyżej sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Kontrola sądów administracyjnych polega na ocenie decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przed sądem następuje ocena prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa, tak materialnego, jak i przepisów normujących postępowanie. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi nie stwierdził, aby zakwestionowana przez stronę decyzja była niezgodna z prawem.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. M. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji SKO w I instancji wobec ponownego błędnego uznania, że sprawa podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowa, z uwagi na uprzednią kontrolę legalności dokonaną wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/15 pomimo, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z [...] marca 2014 r. jest postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym), którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa, podczas gdy kontrola dokonana ww. wyrokami dotyczyła zwykłego trybu administracyjnego i nie obejmowała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa, których istnienia wnioskodawczyni upatruje w związku z wydaniem decyzji nr [...], a tym samym brak jest przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego 3 marca 2014 r. przez stronę skarżącą żądania; 2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 oraz art. 9 kpa polegające na naruszeniu zasad legalizmu i pogłębionego zaufania strony postępowania do władzy publicznej, w stopniu decydującym ostatecznie o jej wyniku poprzez brak rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji ponowne błędne uznanie, że pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2014 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. zachodzi tożsamość przedmiotowa w sytuacji, gdy przedmiot obu spraw jest odmienny; 3) art. 153 w zw. z art. 170 ppsa poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że SKO w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...] jest związane oceną prawną i uzasadnieniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2014 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. podczas, gdy ww. orzeczeniami oddalono skargi M. L. w związku z czym nie zawierają one ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania, jak również stanowisko w nich wyrażone nie odnosi się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją nr [...], czyli zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 kpa w związku z wydaniem decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...]; 4) art. 127 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez SKO w II instancji, na skutek wniosku pełnomocnika skarżącej z [...] października 2018 r. i nieprzeprowadzenie powtórnej analizy sprawy, a jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie ustaleniach. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. nr [...], w całości w zakresie skarżonego pkt 2; 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracynego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) rozpoznanie skargi w granicach zaskarżenia poza zakresem zarzutów. W uzasadnieniu wskazała, że orzekając w II instancji SKO zupełnie pominęło zgłoszone zarzuty strony skarżącej. Organ poprzestał jedynie w zasadzie na ponownym przytoczeniu przepisów dotyczących mocy wiążącej orzeczeń sądów administracyjnych (art. 153 i art. 170 ppsa) rozbudowując uzasadnienie o cytaty doktryny i przepisując powoływane w stosownym komentarzu sygnatury akt wyroków sądowo-administracyjnych, bez jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z całą pewnością takim wystarczającym odniesieniem nie jest jedno zdanie na koniec cytowanego komentarza p.p.s.a. w postaci stwierdzenia: "Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie". Z uwagi na powyższe godzi się ponowie wskazać, że decyzja SKO z [...] marca 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję nr [...], była kontrolowana przez sądy administracyjne, najpierw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2014 r., a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2017 r., które nie dopatrzyły się jej wadliwości. SKO uznało więc, że skoro decyzja nr [...] była już przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez sądy administracyjne i uznano ją za prawidłową, to niedopuszczalne jest podejmowanie kolejnych prób stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją nr [...].
Skarżąca podkreśliła wadliwość przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] marca 2014 r. i w konsekwencji jego umorzenia.
Skarżąca zaznaczyła (do czego w żaden sposób nie odniósł się organ w orzeczeniu II instancyjnym), że wnioskiem z [...] marca 2014 r. M. L. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2013 r. nr [...], z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jako ewentualne podstawy stwierdzenia nieważności wskazano także wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) oraz okoliczność, że decyzja SKO obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). W istocie więc wnioskodawczyni żądała przeprowadzenia w stosunku do ww. rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego, mającego charakter nadzwyczajny w stosunku do zwykłego trybu kontroli administracyjnej wskazanego w kpa, który opiera się na uprawnieniu strony do złożenia odwołania do organu wyższej instancji (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).
Tymczasem kontrola dokonana przez sądy administracyjne wyrokami z 10 grudnia 2014 r. oraz 1 marca 2017 r. dotyczyła zupełnie innego przedmiotu, a mianowicie decyzji SKO z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 1995 r. nr [...] oraz z [...] lutego 1996 r. nr [...]. Skarga złożona na decyzję nr [...] obejmowała wprawdzie wniosek o uchylenie poprzedzającej ją decyzji nr [...], niemniej jednak - jak wynika z analizy treści uzasadnień obu wyroków - prawidłowość wydania decyzji nr [...] oraz [...] nie była analizowana pod kątem wydania ich (a w szczególności decyzji z [...] maja 2013 r.) przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, które wnioskodawczyni wskazała we wniosku z [...] marca 2014 r. Zatem naruszenie art. 156 § 1 kpa przy wydaniu decyzji nr [...] nie było podnoszone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt I SA/Wa 1383/14. Również Naczelny Sąd Administracyjny nie badał ww. decyzji pod kątem wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa, co podyktowane było faktem, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, która w przypadku sprawy o sygn. akt I OSK 1145/15 nie zawierała zarzutów dotyczących wydania decyzji nr [...] z naruszeniem art. 156 § 1 kpa.
W świetle powyższego SKO nie dokonało wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wadliwie z góry przyjmując, że sprawa w której zapadły ww. orzeczenia sądów administracyjnych jest przedmiotowo tożsama ze sprawą zainicjowaną wnioskiem M. L. z [...] marca 2014 r. Uwadze organu administracyjnego w obu instancjach umknęła treść, przytaczanej już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 w której wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 kpa). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2572/14).
W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by w ramach orzeczeń sądów administracyjnych, którymi oddalono skargi M. L. poddano również pod rozwagę wydanie decyzji nr [...] z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa ewentualnie art. 156 § 1 pkt 1 oraz 7 kpa. W szczególności poglądu SKO wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie potwierdzają uzasadnienia obu wyroków z 10 grudnia 2014 r. oraz 1 marca 2017 r.
Z tych samych przyczyn zasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, skoro bowiem decyzja nr [...] nie była kontrolowana przez sądy administracyjne pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa skutkujących jej nieważnością, to nie sposób uznać, by żądanie wnioskodawczyni zawarte we wniosku z [...] marca 2014 r. stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie miało zostać umorzone. Organ podejmując postępowanie w niniejszej sprawie powinien więc przystąpić do analizy decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się wnioskodawczyni i w dalszej kolejności wydać merytoryczną decyzję stwierdzającą jej nieważność, zamiast umarzać postępowanie.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że SKO utrzymując w mocy orzeczenie o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, naruszyło również art. 153 ppsa, jak i art. 179 ppsa wobec ich błędnego zastosowania. Zgodnie ze wspomnianym przepisem ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy , których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Gliwicach z 21 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 1169/17). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I FSK 1466/06 stwierdzając, że stosownie do art. 153 ppsa związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, dotyczą sprawy, w której taka ocena została wyrażona, przy czym związanie to dotyczy tej konkretnej sprawy, tj. sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
Mając na uwadze przytoczone poglądy judykatury, jak i argumentację podniesioną w niniejszym piśmie odnośnie braku tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej skarżoną decyzją oraz sprawy, w której doszło do kontroli sądowoadministracyjnej wspomnianymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić poglądu SKO, jakoby organ ten wydając decyzję nr [...] był związany ocenami prawnymi zawartymi w orzeczeniach o sygn. akt I SA/Wa 1383/14 oraz I OSK 1145/15.
Ponadto wykładnia literalna przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on ocen prawnych i wytycznych formułowanych przez sądy administracyjne na potrzeby dalszego postępowania w sprawie. W przypadku zaś ww. wyroków takiej oceny i wytycznych brak, z uwagi na fakt, że na skutek tych orzeczeń nie doszło do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego i przekazania sprawy do SKO do ich dalszego prowadzenia.
Tym samym SKO nie było związane uzasadnieniem ww. wyroków nie tylko z uwagi na brak tożsamości spraw, ale również na fakt, że w uzasadnieniach tychże wyroków nie zostały sformułowane żadne wytyczne i oceny prawne, co do dalszego postępowania.
Wyjaśniając istotę regulacji zawartej w ww. przepisie doktryna wskazuje, że efektywność kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zależy w dużej mierze od merytorycznej poprawności i precyzji adresowanych do organów administracji wskazań objętych treścią wyroku. Pozostają one w ścisłym związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego danego aktu lub czynności (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, teza do art. 153). Przywołane stanowisko doktryny potwierdza pogląd strony skarżącej, że o związaniu oceną i wytycznymi wyrażonymi przez sądy administracyjne można mówić w sytuacji, gdy doszło do wyeliminowania skarżonego aktu z obrotu prawnego i zachodzi konieczność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz ponownego wydania merytorycznej decyzji w sprawie, nie zaś gdy sądy odmówiły uwzględniania skargi na dany akt, czego konsekwencją jest utrzymanie takiego aktu w obrocie prawnym.
W ocenie skarżącej niniejsza sprawa z całą pewnością zasługuje na merytoryczne, a nie tylko formalne zakończenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Trafnie wskazała skarżąca na stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.
Kontrolowana przez SKO w [...] decyzja z [...] maja 2013 r. nr [...] była poddana kontroli sądowoadministracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/14 potwierdził zgodność z prawem tej decyzji, skoro oddalił skargę złożoną na utrzymującą ją w mocy decyzję SKO w [...] z [...] marca 2014 r. nr [...]. Zasadność stanowiska sądu I instancji potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/15. W toku sprawy nieważnościowej zakończonej w administracyjnym toku instancji, a także w toku sprawy zakończonej w sądowoadministracyjnym toku instancji były podnoszone, rozpatrywane i oceniane takie zagadnienia: 1) prawidłowość objęcia przez Gminę [...] w posiadanie nieruchomości oznaczonej hipotecznie nr [...] przy ul. [...], w szczególności prawidłowość ogłoszenia o tym objęciu; 2) zachowanie terminu do złożenia przez J. R. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem"; 3) pozbawienie skarżącej jako strony udziału w postępowaniach zakończonych orzeczeniami z [...] i [...] marca 1952 r.; 4) prawidłowość podpisu rozstrzygnięć dekretowych przesądzająca o ich formie (orzeczenie administracyjne, czy pismo informacyjne); 5) przyczyny niezłożenia w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez matkę skarżącej, które mogły potwierdzić zeznania świadków; 6) naruszenie przez Kolegium w stosunku do M. L. art. 10 § 1 kpa w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z 2013 r.
WSA w Warszawie wskazał, że zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji i poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Sąd podkreślił wówczas, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Taka zaś sytuacja – zdaniem WSA w Warszawie - nie wystąpiła w sprawie zainicjowanej wnioskiem M. L. z [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1995 i 1996 r.
WSA w Warszawie zaznaczył, że przedmiotem zaskarżonych decyzji z 2013 r. i 2014 r. była ocena postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zaś ocena prawidłowości postępowania Prezydium Rady Narodowej w [...] przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tzw. wniosku dekretowego oraz wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji skuteczne mogłyby okazać się jedynie zarzuty zasadnie wskazujące na rażące naruszenie prawa w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 1995 r. i [...] lutego 1996 r.
W ocenie WSA w Warszawie takich zarzutów, ani wniosek z dnia [...] maja 2010 r., ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani także złożona wówczas skarga nie zawierały.
WSA w Warszawie uznał za niezasadne zawarte w skardze zarzuty dotyczące: 1) wadliwości ogłoszenia o objęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę; 2) wydania kwestionowanych orzeczeń z [...] i [...] marca 1952 r. przez nieupoważniony podmiot, tj. kierownika wydziału gospodarki mieszkaniowej i terenów PRN w [...]; 3) pozbawienia skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dekretowym; 4) nieprzesłuchania świadków celem ustalenia przyczyn niewniesienia przez J. R. w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej; 5) naruszenia art. 10 § 1 kpa przez organ nadzoru względem M. L.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśnił powody zajęcia takiego stanowiska.
W konkluzji WSA w Warszawie stwierdził, że sprawa nieważnościowa, co do istoty, została prawidłowo rozpatrzona przez organ nadzoru, a dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.
Zdaniem WSA w Warszawie organ nadzoru orzekający w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 kpa), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadnił swoje orzeczenia w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 kpa. Oznacza to, że organowi nadzoru nie można postawić skutecznie zarzutu naruszenia któregokolwiek z powołanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Z kolei NSA w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/15 oddalając skargę kasacyjną M. L. uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez M. L. w pkt 1,5,7 i 8 skargi kasacyjnej w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa w powiązaniu z art. 3 § 1 ppsa łączonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także z zarzutami dotyczącymi art. 8, art. 107 § 3, art. 9, art. 11 kpa. Zarzuty te to: - niedostrzeżenie błędów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które podobnie jak Sąd I instancji, zaniechało oceny zgodności z art. 9, art. 10, art. 75, art. 68, art. 101 oraz rozdziałami: IX "Postępowanie wyjaśniające" i X "Dowody" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu pism kierownika wydziału z [...] i [...] marca 1952 r. w sytuacji wystąpienia naruszeń procedury mających istotny wpływ na wynika sprawy (zarówno w postępowaniu przed SKO, jak i przed Prezydium), a polegających na niewłaściwym i mało wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, pominięciu szeregu istotnych faktów, zniekształceniu stanu faktycznego sprawy poprzez: - błędne przyjęcie daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę [...] w posiadanie w wyniku niedostrzeżenia, że określono nieistniejący obszar, - błędne twierdzenie przez Sąd, że ww. pisma zostały podpisane przez osobę upoważnioną (niedostrzeżenie przez SKO, że zostały podpisane przez kierownika wydziału, który nie działał z upoważnienia Prezydium) przy braku pełnomocnictwa kierownika wydziału od uprawnionego podmiotu do działania w przedmiotowych sprawach, - błędne twierdzenie WSA, że brak udziału skarżącej w postępowaniu przed kierownikiem wydziału, zakończonym pismem z [...] marca 1952 r. przez kierownika wydziału, nie było naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, - pominięcie zeznania świadka, który był z poprzedniczką prawną skarżącej w Prezydium [...] lutego 1949 r. i razem z nią złożył wniosek dekretowy, który nie został przyjęty przez Urząd (odmowa przyjęcia wniosku), - niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodny z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7a kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, - niedostrzeżenie przez Sąd, że SKO w wielu kwestiach zgłaszanych wcześniej, jak i przedstawionych w skardze, nie dokonało oceny prawnej, co skutkowało nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie z nim zbyt ogólnikowych twierdzeń i odniesienie się tylko do jednej kwestii, co uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zestawieniu z zarzutami z pkt 1, - niedostrzeżenie przez Sąd, że w postępowaniu przed SKO uniemożliwiono stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszono prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania oraz pozbawienie strony wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - niedostrzeżenie przez WSA naruszeń SKO, które niedostatecznie lub błędnie wyjaśniło podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji SKO z 2013 r., - niedostrzeżenie przez Sąd, że SKO postąpiło w sposób wykazujący brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na antydatowaniu decyzji z 2014 r.
Zdaniem NSA nie mogły także odnieść skutku pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazujące na zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych lub wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych związanych z: - ustaleniem obszaru objętego w posiadanie przez gminę, - upoważnieniem do działania w imieniu organu osoby podpisanej pod orzeczeniem dekretowym, - udziałem skarżącej w postępowaniu dekretowym, - przyczyn odmowy przyjęcia wniosku dekretowego przez pracownika urzędu [...] lutego 1949 r., - daty objęcia gruntu przez gminę [...].
NSA podkreślił, że podnoszenie powyższych zarzutów na etapie postępowania nadzorczego i wobec decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie jest dopuszczalne, ze względu na zakres rozpoznania sprawy. Po pierwsze, w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla rozpoznania sprawy, co do istoty, co ma miejsce przy wydawaniu decyzji merytorycznej. Zasadniczy jednak powód do odmowy uwzględniania zarzutów zgłoszonych w wyżej wskazanym zakresie stanowił nadzwyczajny charakter przeprowadzonego postępowania i jego przedmiot.
Według NSA jakkolwiek przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w sprawie nieważnościowej były decyzje wydane w trybie nadzorczym, to zarzuty rażącego naruszenia prawa zgłaszane pod ich adresem nawiązują do postępowania zakończonego pierwotnymi decyzjami z 1952. NSA uznał, że taka praktyka nie znajduje uzasadnienia i nie może zostać zaakceptowana.
W ocenie NSA praktyka zaproponowana w skardze kasacyjnej (badanie tych samych kwestii materialnoprawnych, będących przedmiotem uprzednich kontroli) prowadziłaby bezpodstawnie do ponownego weryfikowania legalności decyzji, w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 kpa.
NSA zwrócił uwagę, że inny charakter ma ewentualne następcze ujawnienie okoliczności i dowodów istniejących, a nieznanych organowi w dacie orzekania lub innej przesłanki wznowienia postępowania. Wówczas jednak, w przypadku podstaw do wznowienia, dochodzi do uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej i ponownego rozpoznania sprawy, co nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym. Inaczej wygląda sprawa w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności. Zgłaszany jest on do konkretnej decyzji i w relacji do tej decyzji badane są przesłanki nieważności. W stosunku do orzeczeń dekretowych z 1952 r. ostateczną decyzją z 1996 r. utrzymującą w mocy decyzję z 1995 r. orzeczono o odmowie stwierdzenia ich nieważności, w szczególności stwierdzając brak przesłanki wydania ich z rażącym naruszeniem prawa czy z naruszeniem przepisów o właściwości. Merytoryczna poprawność tego stanowiska mogła być poddana kontroli w trybie instancyjnym (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) i sądowym. Decyzje nadzorcze nie zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. Złożony w sprawie wniosek z [...] maja 2010 r. o stwierdzenie ich nieważności, dla jego uwzględnienia wymaga wykazania, że to decyzje nadzorcze są dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, przy czym wady te muszą odnosić się do tych decyzji, a nie wydanych w postępowaniu zwyczajnym.
NSA zaznaczył, że kwestia kwalifikowanych wad orzeczenia dekretowego została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją SKO z 1996 r. Ponowne weryfikowanie tych samych wad stanowiących przesłanki nieważności z art. 156 § 1 kpa nie jest dopuszczalne właśnie ze względu na art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Zdaniem NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie wskazują argumentów związanych z rażącym naruszeniem prawa w toku postępowania nadzorczego, koncentrują się bowiem w dalszym ciągu na wadach orzeczeń i postępowania dekretowego. Wydając decyzję w 2013 r., a następnie w 2014 r. Kolegium nie było zobowiązane do czynienia ustaleń i ponownego badania przesłanek nieważności orzeczeń z 1952 r. i podstaw prawnych do ich podjęcia.
Według NSA argumentacja przestawiona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie pomija kwestii dla sprawy istotnych, bynajmniej nie było bowiem konieczne ponowne rozważanie kwestii już rozstrzygniętych inną decyzją ostateczną z 1996 r., czy czynienie ustaleń faktycznych związanych z legalnością orzeczeń dekretowych, które nie były przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że we wniosku M. L. z 3 marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z 2013 r., w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] i kolejno w tej części - decyzji SKO w [...] z 1996 r. i 1995 r. oraz orzeczeń z [...] i [...] marca 1952 r., zarzucając decyzji z 2013 r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1,2 i 7 kpa, ponownie podniesiono te same zarzuty przeciwko wadliwości procedury dekretowej i orzeczeniom dekretowym z [...] i [...] marca 1952 r. (pominięcie złożenia w terminie wniosku dekretowego przez J. R., pominięcie w postępowaniach dekretowych współwłaścicielki nieruchomości M. L., pominięcie braku na orzeczeniach z [...] i [...] marca 1952 r. podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu organu przez co decyzje te były nieważne z mocy prawa, błędne przyjęcie prawidłowości objęcia przedmiotowego gruntu w posiadania przez Gminę [...]).
Zdaniem Sądu w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją SKO w [...] z [...] stycznia 2020 r. M. L. w istocie zmierzała ponownie do podważenia legalności orzeczeń administracyjnych z [...] i [...] marca 1952 r. Skarżąca cały czas pomija zasadniczą dla sprawy kwestię, a mianowicie to, że SKO w [...] w postępowaniu nieważnościowym zakończonym w 2013 r. (w pierwszej instancji) nie mogło stwierdzić nieważności niekorzystnych dla M. L. decyzji wydanych w 1995 r. i 1996 r., skoro były podstawy do wydania odmownych decyzji dekretowych z 1952 r., ponieważ wniosek dekretowy J. R. nie został złożony w terminie materialnoprawnym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.
Sąd nie podziela stanowiska M. L., że decyzji SKO w [...] z 2013 r. można postawić zarzut wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności w zakresie art. 156 § 1 pkt 1,2 i 7 kpa.
Decyzja z 2013 r. została uznana przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku za zgodną z prawem. Zdaniem WSA w Warszawie decyzja ta nie zawiera wad istotnych, a więc wad które wymagały wnikliwej analizy i oceny. Tym bardziej nie można zarzucić decyzji z 2013 r. wydanie jej w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a więc naruszenia oczywistego, widocznego na pierwszy rzut oka.
Decyzja z 2013 r. nie mogła być wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo, czy instancyjnie (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), skoro decyzje SKO w [...] z 1995 i 1996 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. [...] m2, były wydane w stosunku do gruntu skomunalizowanego decyzją (ostateczna decyzja komunalizacyjna z [...] kwietnia 1993 r. nr [...], pisma Dzielnicy [...] Urzędu Gminy [...] z [...] września 1995 r. i [...] stycznia 1996 r.).
Decyzja z 2013 r. nie mogła być wydana jako nieważna z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa), ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje, że tego typu decyzje są z jakichkolwiek przyczyn nieważne.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro organ nadzoru wszczął postępowanie nieważnościowe przeciwko decyzji z 2013 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...] i nie wyszły żadne nowe okoliczności, względem tych wskazanych i ocenionych przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku, to prawidłowo SKO w [...] orzekło w pkt 2 o umorzeniu postępowania nieważnościowego, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 kpa, a następnie organ ten działając w postępowaniu odwoławczym zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.