I SA/Wa 716/19

I SA/Wa 716/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3004/19 - Wyrok NSA z 2023-01-26
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1972 r. nr [...] ustanawiającego służebność przechodu podcieniem dla pieszych przez nieruchomość położoną w [...], odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] (aktualny właściciel odrębnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] i odpowiadających im udziałów w prawie do gruntu) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1972 r. nr [...], na mocy którego ustanowiona została służebność przechodu podcieniem dla pieszych o powierzchni [...] przez nieruchomość położoną w [...], gminie [...], oznaczoną jako parcela nr [...], stanowiącą współwłasność [...],[...] vel [...] recte [...] oraz [...]. Orzeczeniem tym zostało również przyznane odszkodowanie w wysokości [...] (za część nieruchomości oraz za znajdujące się na niej składniki majątkowe). W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego ustanowienia służebności w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W jego ocenie ustanowienie nieistniejącego prawa rzeczowego jest niedopuszczalne i rażąco sprzeczne z prawem.
Po rozpatrzeniu wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru przywołał treść art. 16 oraz art. 156 § 1 kpa i wyjaśnił tryb i zasady orzekania przez organ w tzw. trybie nadzoru. Ponadto Minister, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił również znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa.
Minister ustalił, że obciążona przedmiotową służebnością przechodu część nieruchomości wchodzi w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...], której współwłaścicielami są osoby fizyczne, które na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych nabyły prawa własności lokali w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości wraz z udziałem w prawie do gruntu (części wspólnej nieruchomości). Minister nie uczynił stronami niniejszego postępowania nadzorczego następców prawnych dawnych współwłaścicieli, bowiem zbyli oni prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, tracąc tym samym "więź prawną" z nieruchomością. W tej sytuacji organ uznał, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.
Minister wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji ograniczającej prawo własności poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości był art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94), których treść przytoczył. Organ nadzoru stanął na stanwisku, że skoro wnioskodawcą przedmiotowego wywłaszczenia był Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...], który jako instytucja państwowa był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, to została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia 24 lipca 1972 r. oraz orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 12 października 1972 r., było ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przechodu przez ogólnodostępny ciąg pieszy, przebiegający przez planowane do realizacji podcienie, w obrysie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W ocenie Ministra budowa podcienia umożliwiającego bezpieczne przejście dla pieszych niewątpliwie stanowiła cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzona została decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny podcienia dla pieszych w przedmiotowym budynku z dnia 2 listopada 1971 r., wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym okoliczność wydania decyzji planistycznej jest równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2942/16). Oznacza to, że organ wywłaszczeniowy dysponując tą decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu użyteczności publicznej, jakim było ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na przedmiotowej nieruchomości polegającego na swobodnym korzystaniu z podcienia dla pieszych. Jak wynika z kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie odstąpił od przeprowadzenia rokowań, ponieważ miejsce pobytu hipotecznych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości ([...],[...] vel [...] recte [...] oraz [...]) było nieznane. Minister podkreślił, że przewidziane odstępstwa od trybu podstawowego polegały na zwolnieniu organu wywłaszczeniowego z obowiązku przeprowadzenia rokowań, jak również możliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane, poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 16 ust. 2 ww. ustawy). Wspomniane regulacje umożliwiały zatem realizację planów gospodarczych i celów użyteczności publicznej pomimo powszechnej w okresie powojennym sytuacji braku regulacji stanu prawnego nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej dotyczącego dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Skoro bowiem miejsce pobytu [...],[...] vel [...] recte [...] oraz [...] (obywateli Izraela) było nieznane, to rozważanie o dobrowolnym ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego jest bezprzedmiotowe, bowiem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań ze względu na brak możliwości zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Nadto zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...] pismem z dnia [...] lipca 1972 r. zawiadomił Ministra Spraw Zagranicznych o planowanym przejęciu części przedmiotowej nieruchomości. Tym samym wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.
Minister podkreślił, że przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać obciążeniu oraz cel wywłaszczenia. Do wniosku załączono ponadto dokumenty takie jak: decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, poświadczenia hipoteczne, elaboraty szacunkowe oraz plan sytuacyjny podziału parcel. Oznacza to, że wniosek ten spełniał wymogi przewidziane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią art. 16 omawianej ustawy zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 1972 r. Prezydium Rady Narodowej poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego mającego na celu ograniczenie prawa własności na przedmiotowej nieruchomości, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] września 1972 r. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującą w dacie wydania kwestionowanej decyzji treścią art. 45 kpa pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ wywłaszczeniowy zastosował przepisy prawa adekwatne do sytuacji, w której adresy zamieszkania współwłaścicieli nieruchomości były nieznane. Organ wywłaszczeniowy prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1972 r., którego egzemplarz przesłano do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni, w celu poinformowania osób zainteresowanych o wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zawiadomienie to zostało skutecznie wywieszone na tablicy ogłoszeń (pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1972 r.), w następstwie czego akces do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym zgłosił nieznany dotąd pełnomocnik współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy dochował należytej staranności, opierając swoje ustalenia w zakresie stanu prawnego zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości na posiadanym poświadczeniu Państwowego Biura Notarialnego w [...] oraz informacjach uzyskanych w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego.
Minister uznał także, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały naruszone art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. W sprawie została w dniu [...] września 1972 r. przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa, w której wziął udział pełnomocnik hipotecznych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie kwestionował zarówno zasadności wywłaszczenia, jak i wysokości ustalonego odszkodowania. Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał natomiast swój wniosek i wniósł o wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu. W rozprawie wziął również udział biegły z listy Prezydium Rady Narodowej do spraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych w zakresie budownictwa, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia szacunkowa z maja 1972 r. sporządzona przez biegłego, zawierająca wyliczenie wysokości odszkodowania za ustanowioną służebność przechodu oraz składniki budowlane przewidziane do zniszczenia w związku z urządzeniem podcieni w przedmiotowym budynku. Wysokość odszkodowania została wyliczona zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami prawa, wymienionymi i szczegółowo omówionymi w uzasadnieniu wydanej decyzji. Podsumowując, Minister stanął na stanowisku, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem odszkodowanie należne za ograniczenie prawa rzeczowego zostało ustalone przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w orzeczeniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek ono nastąpiło, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy ustanowienia nieistniejącego prawa rzeczowego (wnioskodawca podnosi, iż Kodeks cywilny nie przewiduje służebności przechodu, w której nie wskazano nieruchomości władnącej), organ nadzoru wyjaśnił, że kwestionowana decyzja o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowi administracyjnoprawny instrument ingerencji w wykonywanie praw rzeczowych. Jej celem było umożliwienie wejścia na cudzy grunt i wybudowanie (urządzenie) ciągu pieszego oraz pozostawienie go w obrysie obiektu budowlanego. Decyzja ta wyklucza zatem dopuszczalność stosowania w tym zakresie instrumentów cywilnoprawnych w postaci służebności gruntowej, w tym służebności przechodu, które to prawa - z natury cywilne - są ustanawiane na rzecz konkretnie oznaczonych stosownymi okolicznościami podmiotów. O ile wydanie decyzji należy poprzedzić próbą cywilnoprawnego zajęcia cudzej nieruchomości (rokowania), co wynika z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o tyle pozostawienie na danym obiekcie ciągu pieszego nie mieści się w sferze cywilnoprawnej zgody na zajęcie nieruchomości, mającej skutkować ustanowieniem służebności gruntowej, w tym przechodu. Cywilnoprawna natura tej służebności, jej cel i treść wykonywania wyklucza bowiem jej ustanowienie na rzecz każdego potencjalnie korzystającego z wybudowanego na danym obiekcie ciągu pieszego (w badanym przypadku w formie podcienia w obrysie budynku). Skutki prawnorzeczowe decyzji o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z nieruchomości zastępują zatem potrzebę sięgania dla ich osiągnięcia do instytucji prawa cywilnego, dla osiągnięcia skuteczności i szybkości realizacji założonego celu określonego funkcją ciągu pieszego. Tym samym kwestionowana decyzja jest aktem kształtującym treść prawa własności, zgodnie z art. 140 k.c., jednak nie spowodowała ona powstania służebności w ścisłym znaczeniu (co prawda prawa i obowiązki powstałe w następstwie wydania decyzji są zbliżone do tych będących konsekwencją obciążenia nieruchomości służebnością gruntową w rozumieniu k.c.), ponieważ skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych obciążeniem nieruchomości służebnością, a wspólny jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w przysługującym mu prawie własności nieruchomości. Z decyzji tej wynikają uprawnienia o charakterze administracyjnym. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze służebnością - nazywaną przez doktrynę prawa - publiczną, której ustanowienie, w ocenie Ministra, nie naruszało ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Minister zwrócił uwagę, że wybudowane podcienie do chwili obecnej służą usprawnieniu poruszania się pieszych pomiędzy ulicą [...] w [...]. Obiekt ten niewątpliwie spełnia cel publiczny, albowiem poprzez rozładowanie ruchu na chodniku w jego najwęższym odcinku (załączony do akt sprawy wydruk z Google Maps przedstawiający opisany fragment pasa drogowego) zwiększa on ogólne bezpieczeństwo uczestników ruchu komunikacyjnego.
Organ nadzoru, odwolując się do wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, uznał, że uzasadnione jest przekonanie, że skoro od wydania decyzji upłynęło blisko 50 lat, to przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu, bezpieczeństwa prawnego, zaufania obywatela do państwa, lojalności państwa) wynikającej z art. 2 Konstytucji i skutków, jakie niesie ta decyzja, brak jest podstaw do wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego. Decyzja nie pozbawiła właściciela nieruchomości prawa do władania nią, a jedynie ograniczyła sposób korzystania poprzez wybudowanie ciągu pieszego (podcienia). Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywołałoby skutku w postaci ich usunięcia. Konieczność pozostawienia tego obiektu wynika z racji ogólnospołecznych, które w tym wypadku stanowią cel nadrzędny.
Minister nie stwierdził także, aby kwestionowane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Orzeczenie to wydane zostało przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyło ono również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostało skierowane do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tego orzeczenia, w dacie jego wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierało ono wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Zaskarżone orzeczenie było ponadto wykonalne w dacie jego wydania (jego mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, czyli art. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 285 § 1 kc, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że służebność przechodu ustanowiona kwestionowanym orzeczeniem jest prawidłowa, mimo że nie określono nieruchomości władnącej, bowiem przyjęto, że nie jest to służebność w ścisłym znaczeniu prawa cywilnego, co stanowiło w ocenie skarżącego podstawę do jej uchylenia. Ewentualnie zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 kpa poprzez niepodanie podstawy prawnej, na jakiej wydano decyzję ustanawiającą ograniczone prawo rzeczowe podobne do służebności, nazwane przez organ "służebnością publiczną", które może być ustanowione bez określenia nieruchomości władnącej, co stanowi w ocenie skarżącego podstawę do jej uchylenia w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreślił, że w jego ocenie Minister zupełnie bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia, bowiem w sprawie doszło do nieskutecznego ustanowienia służebności przechodu, ponieważ służebność w takim kształcie nie spełnia wymogów ustanowienia służebności określonych w przepisach Kodeksu cywilnego. Takie zaś działanie jest w ocenie skarżącego niedopuszczalne i rażąco sprzeczne z prawem. Skarżący uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma materialnej podstawy ustanowienia wykreowanej przez Prezydium Rady Narodowej i zaakceptowanej przez organ "służebności publicznej", co oznacza, że kwestionowane orzeczenie powinno zostać uznane za nieważne.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru w całości oraz zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji o określonej treści, czyli decyzji stwierdzającej nieważność kwestionowanego orzeczenia, w terminie zakreślonym przez Sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w rozpatrywanej sprawie ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący nie kwestionuje również prawidłowości trybu i zasad, na których dokonane zostało orzeczeniem z dnia [...] października 1972 r. nr [...] ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w postaci ustanowienia służebność przechodu podcieniem dla pieszych przez tę nieruchomość.
W tej sytuacji uznając, że brak jest potrzeby ponownego przedstawiania i analizowania szczegółowo omówionych w uzasadnieniu wydanej decyzji zasad i trybu prowadzenia w rozpatrywanej sprawie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94), wyjaśnić jednak należy, że Sąd dokonał analizy prawidłowości wywodów i ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie przez organ nadzoru zarówno w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, jak i prawidłowości ustalenia przyznanego w rozpatrywanej sprawie odszkodowania. Sąd stanął na stanowisku, że obszerna analiza organu nadzoru przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest całkowicie poprawna i znajduje pełne potwierdzenie w niekwestionowanym, a zebranym w sprawie materiale dowodowym, do którego organ nadzoru prawidłowo i zasadnie odwoływał się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Oznacza to, że dokonana przez Sąd analiza akt sprawy prowadzi do uznania, że orzeczenie z dnia 12 października 1972 r. wydane zostało zgodnie z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 15, art. 16 oraz art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasadnie zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącego orzeczenia.
Przechodząc w tej sytuacji do analizy przedmiotu sporu zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, wyjaśnić należy, że dotyczy on kwestii prawnej możliwości ustanowienia przez organ w trybie administracyjnym tzw. służebności publicznej, która nie posiada wszystkich cech wymaganych do ustanowienia takiej służebności w trybie postępowania przed sądem cywilnym (w rozpatrywanej sprawie jest to służebność przechodu) i nie jest z nią tożsama. W ocenie skarżącego brak jest takiej prawnej możliwości, co powoduje, że kwestionowane przez skarżącego orzeczenie z dnia [...] października 1972 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej.
Z takim stanowiskiem skarżącego Sąd orzekający zgodzić się nie może.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została w tzw. trybie nadzoru, w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Przede wszystkim za niezasadny uznać należy postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 kpa poprzez niepodanie podstawy prawnej, na jakiej wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczenie z dnia [...] października 1972 r. ustanawiające służebność przechodu podcieniem dla pieszych przez przedmiotową nieruchomość. Jak wynika z treści tego orzeczenia, materialnoprawną podstawę jego wydania stanowiły przepisy art. 1-5, 7-8, 12-14, 20-23, 26 i 33 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z tymi przepisami o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W rozpatrywanej sprawie był to Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...], który jako instytucja państwowa był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W rozpatrywanej sprawie celem wywłaszczenia było ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie przechodu przez ogólnodostępny ciąg pieszy, przebiegający przez planowane do realizacji podcienie, w obrysie budynku mieszkalnego (uzasadnienie wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1972 r. oraz orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1972 r.). W ocenie Sądu budowa podcienia umożliwiającego bezpieczne przejście dla pieszych niewątpliwie stanowiła cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzona została decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny podcienia dla pieszych w przedmiotowym budynku z dnia [...] listopada 1971 r., wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...].
Zgodnie z treścią art. 4 omawianej ustawy wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie było to ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na wykonaniu podcienia dla pieszych w przedmiotowym budynku, które umożliwiało bezpieczne przejście dla pieszych pomiędzy dwiema ulicami. Zasadnie organ nadzoru uznał, że kwestionowana decyzja o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowi administracyjnoprawny instrument ingerencji w wykonywanie praw rzeczowych, której celem było umożliwienie wejścia na cudzy grunt i wybudowanie (urządzenie) ciągu pieszego oraz pozostawienie go w obrysie obiektu budowlanego. Decyzja ta wykluczała dopuszczalność stosowania w tym zakresie instrumentów cywilnoprawnych w postaci służebności gruntowej, w tym służebności przechodu, które to prawa są ustanawiane na rzecz konkretnie oznaczonych stosownymi okolicznościami podmiotów. Oznacza to, że pozostawienie na danym obiekcie ciągu pieszego nie mieści się w sferze cywilnoprawnej zgody na zajęcie nieruchomości, mającej skutkować ustanowieniem służebności gruntowej, w tym przechodu. Podkreślić należy, że skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych obciążeniem nieruchomości służebnością, a wspólny jest jedynie obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w przysługującym mu prawie własności nieruchomości. Z decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości wynikają uprawnienia o charakterze administracyjnym. Takie ograniczenie jest nazywane w doktrynie prawa służebnością publiczną. Sformułowanie służebność publiczna nie zostało normatywnie zdefiniowane w polskim systemie prawnym. W 2015 r. w ramach próby uregulowania tzw. prawa szlaku w projekcie ustawy o zmianie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – kodeks cywilny zamierzano wprowadzić legalne pojęcie "służebności publicznej", obejmującej służebność przesyłu oraz prawo szlaku, jednak zaniechano realizacji tej idei (dr Mirosław Gdesz oraz mgr Anna Milicka-Stojek, dr inż. Cezary Kowalczyk, dr inż. Dariusz Konieczny - "Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczenia korzystania z nieruchomości – służebność publiczna i odszkodowania", wyd. Instytut Infrastruktury Liniowej, Olsztyn 2016). Autorzy powołanej publikacji zwrócili m.in. uwagę, że konstrukcja prawna służebności publicznej staje się coraz ważniejszym publicznoprawnym instrumentem kształtowania treści prawa własności w rozumieniu art. 140 Kc. Służebność publiczna jest ustanawiana w interesie publicznym, które to pojęcie w polskim systemie prawnym zostało na poziomie ustawowym zdefiniowane w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne. Podstawowym elementem służebności publicznej jest ograniczenie prawa własności właśnie w drodze aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Decyzja administracyjna o ograniczeniu narzuca określoną treść służebności publicznej każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Innymi słowy jest regulowana "pozycja rzeczy", a nie osoby. Decyzja taka wiąże każdoczesnego właściciela tak długo, jak nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie wywołuje ona jednak skutków w sferze prawa cywilnego. Akt ten nakłada na adresata (każdoczesnego właściciela) obowiązek znoszenia określonej ingerencji. Służebność publiczna kształtuje treść prawa własności w ramach kompetencji regulacyjnej – narzucając właścicielowi obowiązek określonego zachowania (znoszenia ingerencji). Jej istotą jest właśnie ograniczenie uprawnień właścicielskich i narzucenie publicznego współkorzystania z nieruchomości w interesie publicznym. Konsekwencją przyjęcia, że ograniczenie prawa własności to przejaw kształtowania prawa własności w formie indywidualnego aktu administracyjnego, jest odrzucenie możliwości traktowania ograniczenia prawa własności jako prawa na rzeczy cudzej. Nie może być mowy o kreowaniu poprzez ograniczenie jakichkolwiek praw rzeczowych czy obligacyjnych. O wiele bardziej istotny jest obowiązek znoszenia ingerencji określonej w decyzji administracyjnej. Istnienie w obrocie prawnym takiego tytułu wyklucza jakiekolwiek cywilnoprawne roszczenia właściciela o ustanowienie służebności czy bezumowne korzystanie z nieruchomości. Służebność publiczna nie jest prawem rzeczowym.
Pojęciem służebności publicznej posłużył się Sąd Najwyższy w wyroku z 10 lipca 2002 r., sygn. akt II CKN 1316/00 stwierdzając, że "w wypadku wydania decyzji administracyjnej (zezwolenia właściwego organu administracyjnego), tytuł przedsiębiorstwa do korzystania z gruntu można określać jako publicznoprawny. Sytuację tę określa się w literaturze przedmiotu jako "służebność publiczną". Jedynie wtedy, gdy właściciel nieruchomości został ograniczony w swych prawach właścicielskich w wyniku decyzji administracyjnej, doznaje ograniczenia w zakresie dysponowania cywilnoprawnymi środkami zmierzającymi do usunięcia niekorzystnych skutków wkroczenia na jego nieruchomość. Zasadniczo przysługują mu wówczas tylko środki przewidziane w ustawach stanowiących podstawę decyzji, i to realizowane w drodze administracyjnej."
Obecnie przykładem zastosowania służebności publicznej jest obowiązek znoszenia publicznego przejścia podcieniem budynku (art. 124c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z treścią art. 124c ust. 1 pkt 2 przepisy art. 124 (który to przepis zezwala na ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości) stosuje się odpowiednio dla ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na urządzanie i utrzymywanie ogólnodostępnego ciągu pieszego, przebiegającego przez prześwity lub podcienia, w obrysie obiektu budowlanego, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W takiej sytuacji, w przypadku ustanowienia w formie decyzji administracyjnej służebności publicznej polegającej na obowiązku znoszenia przejścia urządzonym podcieniem trudno jest zindywidualizować beneficjenta takiego ograniczenia. Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżącego, takie ograniczenie prawa własności jak służebność przejścia podcieniem może być ustanowione w wydanej decyzji bez określenia nieruchomości władnącej, ponieważ instytucja ta nie jest służebnością w rozumieniu prawa cywilnego, na które powołuje się skarżący. Za niezasadny zatem uznać należało zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 285 § 1 kc, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że służebność przechodu ustanowiona orzeczeniem administracyjnym jest prawidłowa, mimo że nie określono nieruchomości władnącej.
Dodatkowo wyjaśnić jeszcze należy, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony oraz jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie są bowiem wiążące dla organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister wywiązał się również z tego obowiązku i zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie nadesłanych akt sprawy stanowisko organu w tej kwestii należy ocenić jako właściwe.
Na zakończenie wyjaśnić należy, że Sąd orzekający nie podziela zawartego w uzasadnieniu wydanego orzeczenia stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju, zgodnie z którym wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 stwierdzającego, że art. 156 § 1 kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji, uzasadnione jest przekonanie, że skoro od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło blisko 50 lat, to przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności wynikającej z art. 2 Konstytucji i skutków, jakie niesie ta decyzja, brak jest podstaw do wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako wyrok zakresowy, skierowany do ustawodawcy, nie może stanowić podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na znaczny upływ czasu od dnia jej wydania. Ponieważ jednak w rozpatrywanej sprawie odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia była spowodowana innymi niż tylko znaczny upływ czasu, istotnymi przesłankami, dlatego też Sąd uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. Nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.