I SA/Wa 712/22

I SA/Wa 712/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. nr KOC/6694/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") decyzją z 19 stycznia 2022 r., nr KOC/6694/Go/21, po rozpoznaniu wniosku E. S. i A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy – uchyliło własną decyzję z 13 września 2021 r., nr KOC/1632/Go/17 i umorzyło postępowanie w sprawie.
Decyzja Kolegium z 19 stycznia 2022 r, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie ww. decyzją z 13 września 2021 r. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 24 października 1968 r., nr GKM-IV-6210/253/68/G, odmawiającej J. G. oraz A. i S. z O. małż. Z. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
W dniu 22 października 2021 r. do organu wpłynął wniosek E. S. i A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z 13 września 2021 r. Wniosek wpłynął w terminie ustawowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołaną na wstępie decyzją z 19 stycznia 2022 r. uchyliło własną decyzję z 13 września 2021 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał na upływ czasu, podniósł, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na podstawie wniosku z 23 sierpnia 2009 r. zaś decyzja podlegająca kontroli została wydana w dniu 24 października 1968 r.
Dalej stwierdził, że konsekwencją prawną braku podstawy prawnej do działania organu administracyjnego jest bezwzględna niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, co też Kolegium uczyniło uchylając decyzję z 13 września 2021 r.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły E. S. i E. S.
Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
1) art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 101 k.p.a., 102 k.p.a. i 137 § 1 pkt 4 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 października 1968 r. przez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie tak błędnie wyłożonego przepisu polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez organ, że terminy wskazane w tym przepisie winny być liczone od dnia "wydania" decyzji a nie jak mówią wprost te przepisy "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" i w konsekwencji zastosowanie tak interpretowanego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, które to naruszenie nie tylko mogło ale i ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy albowiem gdyby organ poprawnie wyłożył przepis, którym się posłużył i liczył termin z niego wynikający "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" to nie mógłby umorzyć niniejszego postępowania;
2) art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nie dość wnikliwą ocenę zebranego materiału dowodowego i podjęcie decyzji nie na podstawie literalnego brzmienia przepisów prawa, tj. w oparciu o przesłankę doręczenia decyzji a nie jej wydania, i nie dostrzeżenie przy tym faktów, że zaskarżona nieważnościowo decyzja z 24 października 1968 r. nie tylko nie była skierowana do stron postępowania ale nie była również doręczona stronom wskazanym w decyzji a tym bardziej właściwym stronom postępowania, co doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że do doręczenia tej decyzji kiedyś musiało dojść choć było to w tym stanie faktycznym niemożliwe;
3) art. 107 § 3 k.p.a. przez wzajemnie sprzeczne uzasadnienie prawne decyzji polegające na przyjęciu konkluzji sprzecznych z przytoczonymi literalnie przepisami art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
W związku z powyższymi zarzutami skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 stycznia 2022 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że J. G. zmarł w dniu [...] marca 1956 r. - postanowienie Sądu Powiatowego [...] z 26 listopada 1958 r., sygn. akt [...], a spadek po nim nabyły żona S. G. i córki: A. W., Z. G., J. G. i M. G. Żadna z nich nie uczestniczyła w postępowaniu dekretowym co wynika wprost z tzw. rozdzielnika decyzji dekretowej. A. Z. zmarł w dniu [...] maja 1954 r. a spadek po nim nabyła żona S. Z., która z kolei zmarła w dniu [...] grudnia 1966 r. - postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z 28 grudnia 2016 r. Wszystkie te trzy osoby, tj. pierwotni wnioskodawcy dekretowi, w chwili wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 24 października 1968 r. już nie żyli, co oznacza – zdaniem skarżących - że decyzja ta została wydana na osoby zmarłe i z przyczyn wskazanych na wstępie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 137 § 1 pkt 4) k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 października 1968 r.
W konsekwencji, ponieważ decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 24 października 1968 r. nie tylko nigdy nie została doręczona właściwym stronom postępowania ale i nie została w ogóle doręczona, albowiem pełnomocnictwo dla adw. R. C. (według art. 101 §. 2 k.c.) wygasło z chwilą śmierci mocodawców, to w niniejszej sprawie – według skarżących – przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy k.p.a. – nie może mieć zastosowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną.
I tak należy wskazać, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę."
Zdaniem Sądu, zmiana kodeksu postępowania administracyjnego dokonana mocą ww. ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w sprawie, tym samym zasadne było uchylenie merytorycznej decyzji Kolegium z 13 września 2021 r. i umorzenie postępowania w sprawie, aczkolwiek Sąd dostrzega wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, o czym niżej.
W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy (wniosek z 23 sierpnia 2009 r.) a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z powyższej regulacji art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wynika, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania. W tej sytuacji, zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu.
Powyższa kwestia została nieprawidłowo wyjaśniona przez Kolegium (co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), jednakże naruszenie to – w ocenie Sądu – nie ma wpływu na wynik sprawy.
Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że organ nieprawidłowo wskazał, iż termin 30 letni wynikający z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. należy liczyć od dnia wydania decyzji z 24 października 1968 r. a nie od dnia jej doręczenia – jak stanowi ww. przepis. Skarżące podniosły w skardze, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 24 października 1968 r. nie została skutecznie doręczona albowiem pełnomocnictwo dla adw. R. C. wygasło z chwilą śmierci mocodawców. Tym samym, wobec tej okoliczności przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. – nie może mieć zastosowania, gdyż termin wynikający z tego przepisu nigdy nie rozpoczął biegu.
Sąd zwraca jednak uwagę, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydium wprawdzie została doręczona pełnomocnikowi stron w dniu 31 października 1968 r. (którego jak twierdzi skarżąca pełnomocnictwo wygasło), jednakże była także skierowana do innych adresatów wymienionych w rozdzielniku tej decyzji – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Państwowego Biura Notarialnego w W. Z zawiadomienia tego Biura z 15 stycznia 1969 r. wynika, że w dniu 28 listopada 1968 r. w księdze wieczystej nr hip. [...] – w dziale II – dokonano wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Zawiadomienie to dotyczy nr sprawy – [...]. W piśmie opatrzonym tym numerem, Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zwraca się o dokonanie wpisu na własność Skarbu Państwa do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dołączając odpis decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Powyższe zdarzenia świadczą, że doręczenie decyzji z 24 października 1968 r. nastąpiło najpóźniej przed 28 listopada 1968 r.
W konsekwencji, w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a.
Sąd odrzuca zatem zarzuty powołane w skardze a dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów.
Jednocześnie należy podnieść, że uwagi na to, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczy przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a..
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).