I SA/Wa 711/19

I SA/Wa 711/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 741/21 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 5  ust. 1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska –Jaroszewicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. i R. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku B. S. i R. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1956 r., nr [...] o wywłaszczeniu - za odszkodowaniem - nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], ozn. jako parcela nr [...], o pow. [...] m2 - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1956 r.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z [...] września 1956 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], zapisaną w kw nr [...] (dawniej [...] tom XVIII wykaz [...]), ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność spadkobierców J. S., tj. J. S., W. S. oraz K. S. Jednocześnie przyznano na rzecz ww. współwłaścicieli odszkodowanie w kwotach odpowiednio: [...] zł, [...] zł oraz [...] zł.
Pismem z [...] grudnia 2014 r. B. S. i R. S., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] września 1956 r.
W skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzą obecnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] obręb nr [...] , jedn. ewid. M. P.
Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Dlatego instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa tego obrotu.
Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną lecz weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.
Minister wyjaśnił, że kontrolowane orzeczenie z [...] września 1956 r. weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem zostało doręczone stronom postępowania wywłaszczeniowego (w aktach archiwalnych znajdują się uwierzytelnione kopie awizowanych przesyłek skierowanych do K.S., J.S. i W.S., a także zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w P.). Ponadto, pismem z [...] listopada 1956 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. nadesłało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczenie o wywłaszczeniu z adnotacją o dokonanym wywieszeniu i zdjęciu z tablicy ogłoszeń. Na egzemplarzu orzeczenia jest adnotacja o wywieszeniu orzeczenia 23 października 1956 r. i zdjęciu go 7 listopada 1956 r.
Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni. Wobec tego podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.
Organ nadzoru wyjaśnił, że orzeczenie z [...] września 1956 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a zatem w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie.
Dekret z 26 kwietnia 1949 r. regulował, m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).
Z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydało opinię [...] listopada 1955 r., nr [...], w której wskazano, że nieruchomości położone w P. przy ul. [...], parcele nr: [...] (własność S. G.) i [...] (własność spadkobierców J. S.) o łącznej powierzchni ca [...] m2, są niezbędne C.B.S. i P. Kol. (Centralne Biuro Studiów i Projektów Kolejowych), jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych pod budowę budynku mieszkalnego.
Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia z [...] lutego 1956 r., nr [...] załączono zaświadczenie lokalizacyjne z [...] sierpnia 1955 r., nr [...] Na podstawie opinii z [...] listopada 1955 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał [...] marca 1956 r. zezwolenie nr [...] na nabycie nieruchomości. Uprawnienia do podejmowania czynności przez zastępców Przewodniczącego PKPG wynikało jednoznacznie z art. 6 ust. 2 ustawy z 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43). Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo uzyskaniem zezwolenia Ministra Kolei na zgłoszenie wniosku o nabycie gruntu z [...] stycznia 1956 r., nr [...]. W ocenie Ministra nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu.
Organ nadzoru wyjaśnił, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3 nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie właścicielami nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli spadkobiercy J.S. - J.S., K.S. oraz W.S. Wynika to z odpisu księgi wieczystej kw nr [...] (dawniej: [...] tom XVIII wykaz [...]), w której jako właściciele nieruchomości, w miejsce J.S., zostali wpisani J.S., W.S. oraz K.S..
Inwestor - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w P. - skierowała do K.S. wezwanie z [...] marca 1956 r. wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Wezwanie to zostało przez niego odebrane, o czym świadczy poświadczenie doręczenia, znajdujące się w aktach archiwalnych.
Minister podniósł, że w aktach archiwalnych nie zachowały się (po ponad 60 latach od wydania orzeczenia) wezwania skierowane do J.S. i W.S.. Z treści wniosku wywłaszczeniowego z [...] maja 1956 r. wynika, że K.S. reprezentował wszystkich spadkobierców J.S.. W aktach nie zachowało się pełnomocnictwo, jednakże, w ocenie organu nadzoru, niezachowanie się części akt wywłaszczeniowych po ponad 60 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 kpa.
Z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby K.S. wyraził wolę sprzedaży swojego udziału w przedmiotowej nieruchomości. Nie było zatem możliwości nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie cywilno-prawnym, a tym samym konieczne było zastosowanie przepisów o wywłaszczaniu.
Minister podniósł, że niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu, przy jednoczesnym odesłaniu do art. 28 dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 2/08). Zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.
Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu):
- zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,
- dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,
- plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,
- poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,
- jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.
W niniejszej sprawie Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w P. złożyła wniosek o wywłaszczenie pismem z [...] maja 1956 r., do którego załączono:
- zezwolenie z [...] marca 1956 r., nr [...]
- odpisy wezwań do właścicieli nieruchomości o zawarcie umowy oraz pocztowe dowody doręczenia,
- skrócone odpisy ksiąg wieczystych,
- plan sytuacyjny,
- dwa odpisy wniosku,
- odpis pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Miejskiego Zarządu Architektoniczno - Budowlanego z [...] kwietnia 1956 r. informujące, że parcela katastralna nr [...] (nieobjęta przedmiotowym postępowaniem nadzorczym), położona w P. przy ul. [...] , przeznaczona była pod zabudowę budynkiem mieszkalnym dwurodzinnym, a obecnie przeznaczona jest pod społeczną zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną.
W ocenie organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu.
Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).
Organ nadzoru wskazał, że z częściowo zachowanych akt archiwalnych wynika, że pismem z [...] maja 1956 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomienie to zostało doręczone, m.in. K.S. (w aktach archiwalnych znajduje się potwierdzenie odbioru). Zawiadomienie to zostało również wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od 15 czerwca 1956 r. do 29 czerwca 1956 r.
Odrębnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 1956 r. organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejsca rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Zawiadomienie to zostało skierowane do spadkobierców J.S. do rąk K.S., któremu zostało ono skutecznie doręczone (w aktach archiwalnych znajduje się koperta zwrócona przez pocztę z adnotacją "adresat odmówił przyjęcia"). Rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się [...] września 1956 r., jednakże, jak wynika z protokołu, żaden ze spadkobierców J.S. nie wziął w niej udziału. W ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):
1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,
2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,
3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.
Zdaniem Ministra orzeczenie z [...] września 1956 r. zawiera wszystkie ww. elementy. Określono w nim przedmiot wywłaszczenia, poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P.. Wskazano również prawidłowo spadkobierców J.S. (właściciela wywłaszczonej nieruchomości). Orzeczenie poprzedzono rozprawą przeprowadzoną 4 września 1956 r. W ocenie organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.
Z powyższych przyczyn Minister uznał, że orzeczenie z [...] września 1956 r. w zakresie wywłaszczenia nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w trybie art. 156 kpa.
W orzeczeniu tym przyznano jednocześnie odszkodowanie na rzecz spadkobierców J.S., tj. na rzecz J.S., W.S. oraz K.S. w kwotach odpowiednio: [...] zł (za udział 3/8 części), [...] zł (za udział 5/16 części) i [...] zł (za udział 5/16 części), tj. w łącznej kwocie [...] zł.
Zgodnie z art. 27 dekretu obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. W orzeczeniu wezwano inwestora - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w P. do wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisu art. 27 dekretu.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z akt archiwalnych wynika, że wniosek o przyznanie odszkodowania złożył inwestor wraz z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający był obowiązany zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile była taka możliwość, w tej samej miejscowości o tym samym lub zbliżonym charakterze.
Z treści pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P. z [...] lutego 1956 r. wynika, że m.in. parcela nr [...] o powierzchni [...] m2 była parcelą budowlaną niezabudowaną. Z treści protokołu z dokonania ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania z [...] czerwca 1956 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowaną parcelą przeznaczoną pod zabudowę luźną, willową. Z kolei z pisma Centralnego Biura Studiów i Projektów Kolejowych z [...] października 1955 r. wynika, że spadkobiercy J.S. byli właścicielami - oprócz wywłaszczonej parceli nr [...] - jeszcze co najmniej 7 innych nieruchomości na terenie P., a także szeregu nieruchomości na obszarze K. Tym samym pomimo, że wywłaszczono nieruchomość przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego nie istniały podstawy do przyznania nieruchomości zamiennej, skoro właściciele wywłaszczonej nieruchomości dysponowali licznymi innymi nieruchomościami. Biorąc pod uwagę powyższe Minister stwierdził, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej w przedmiotowym postępowaniu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 dekretu.
Stosownie do art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. W aktach archiwalnych znajduje się protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która odbyła się [...] września 1956 r. z udziałem, m.in. przedstawiciela inwestora oraz S. G. - właściciela parceli nr [...], objętej tym samym postępowaniem wywłaszczeniowym. Z akt archiwalnych wynika, że rozprawa została prawidłowo przygotowana i przeprowadzona. W ocenie organu nadzoru nie można zatem stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu.
W kwestii wysokości przyznanego odszkodowania Minister wskazał, że odszkodowanie ustalano na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339), wydanego na podstawie art. 28 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.
Stosownie do § 10 rozporządzenia nieruchomości nie będące przedmiotem podatku gruntowego były w rozumieniu ww. rozporządzenia gruntami budowlanymi, a znajdujące się na nich budynki - budynkami miejskimi. Wartość szacunkową gruntów budowlanych, o ile rozporządzenie inaczej nie stanowiło, obliczano przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej (§11 ust. 1 rozporządzenia).
Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia wartość gruntów budowlanych, które pozostają pod uprawą rolną lub ogrodniczo-warzywniczą albo są użytkowane lub przeznaczone na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego (budynki zawierające nie więcej niż 10 izb mieszkalnych), ustala się w zależności od:
1) liczby mieszkańców osiedla w dniu 1 stycznia 1950 r. oraz
2) położenia nieruchomości w osiedlu.
Wartość 1 m2 gruntów, wymienionych w ust. 2, ustalano przez zastosowanie mnożnika do wartości gruntu, obliczonej zgodnie z ust. 1. Wysokość mnożnika wskazywała tabela stanowiąca załącznik nr 4.
Przedmiotowa nieruchomość miała charakter parceli budowlanej, przeznaczonej pod zabudowę luźną, willową.
W orzeczeniu wskazano, że do obliczenia odszkodowania przyjęto mnożnik 4,2, odpowiedni do strefy śródmiejskiej miasta o liczbie ludności od 100 do 500 tys. mieszkańców.
W ocenie organu nadzoru powyższy mnożnik został przyjęty prawidłowo - zgodnie z tabelą mnożników stanowiącą załącznik nr 4 do rozporządzenia. P. w tym czasie liczył ok. 400 tys. mieszkańców, zaś z treści protokołu z ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania, sporządzonego [...] czerwca 1956 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie śródmiejskiej.
Odszkodowanie zostało zatem ustalone prawidłowo ([...] zł = 1680 zł/ha x [...] ha x 4,2), a następnie zostało prawidłowo rozdysponowane pomiędzy współwłaścicieli stosownie do ich udziałów w prawie własności nieruchomości.
Zdaniem organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. oraz przepisów rozporządzenia z 10 listopada 1952 r., dotyczących ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
W przedmiotowym orzeczeniu z [...] września 1956 r. Minister nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 kpa.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. złożyli: B. S. i R. S., zaskarżając ją w całości.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 3, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 kpa, poprzez:
1. brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, jak i nierozpoznanie istoty sprawy z powodu braku odniesienia się do zarzutów, które odnoszą się wprost do samej treści orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia i uzasadniają wydanie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, tj.:
- zarzutu z wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. wydanie decyzji bez wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę potwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., co w sytuacji, gdyby miało miejsce winno znaleźć się w uzasadnieniu treści decyzji wywłaszczeniowej), tj. naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 dekretu wraz z potwierdzeniem wezwania każdego z właścicieli do sprzedaży nieruchomości, tj. każdego ze współwłaścicieli nieruchomości - spadkobierców J.S.: J.S., K.S., W.S.,
- zarzutu z wniosku, poprzez brak wyjaśnienia w decyzji wywłaszczeniowej na czym polegała w konkretnym przypadku realizacja narodowych planów gospodarczych, jaki był ich cel i związek z przedmiotową nieruchomością, jak również brak wykazania niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na realizację narodowych planów gospodarczych, jak i błędne przyjęcie, iż wydano skuteczne zezwolenie na nabycie nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest uzasadnienia dla niezbędności wywłaszczenia - naruszenie art. 5 ust. 1 dekretu
2. błędne przyjęcie, że postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy nie brali w nim udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości (organ błędnie przyjął, iż wezwanie do wykupu nieruchomości jedynie K.S. jest wystarczające dla możliwości prawidłowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego) - naruszenie art. 17 ust. 3 dekretu w zw. z art. 8 dekretu, art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 dekretu,
3. całkowicie dowolne dokonanie ustaleń, że niezawiadomienie właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie, wyznaczeniu rozprawy, doręczenie decyzji głównej mogły zostać dokonane poprzez obwieszczenie w sytuacji, gdy organ dysponował adresami współwłaścicieli i nie było przesłanek do zawiadamiania przez obwieszczenie,
4. zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony zwłaszcza w sytuacji dokonania ustalenia, iż jeden ze spadkobierców tabularnego właściciela występował w roli pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli w sytuacji, gdy z akt sprawy powyższe nie wynika, mimo że akta sprawy zachowane zostały w całości,
5. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wynikających z treści art. 68 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (wskazującym na bezwzględny obowiązek doręczenia na piśmie decyzji głównej wydanej w nieobecności strony) i ich relacji w stosunku do art. 18 oraz 24 dekretu.
Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W niniejszej sprawie nie udało się zgromadzić kompletnych akt archiwalnych (kontrolowane orzeczenie zostało wydane ponad 60 lat temu), jednakże brak ten tym bardziej nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji sformułowanej w art. 16 kpa
Podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.
Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Natomiast w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok NSA z 8 IV 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują takie przesłanki, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.
Prawidłowo wskazał Minister Inwestycji i Rozwoju, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1956 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował, m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 1 dekretu stanowił, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane i zbywane zgodnie z przepisami dekretu. Natomiast zgodnie z art. 2 dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, przedsiębiorstwom państwowym. W niniejszej sprawie wywłaszczenie było prowadzone na wniosek Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej w P., tj podmiotu o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu (przedsiębiorstwa państwowego). Natomiast o "niezbędności" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych stanowiło wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze.
W niniejszej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydało [...] listopada 1955 r. opinię, w której wskazano, m.in., że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] parcela [...] własność spadkobierców J.S. jest niezbędna C.B.S. i P. Kol., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych pod budowę budynku mieszkalnego. Z kolei do wniosku z [...] lutego 1956 r. o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne z [...] sierpnia 1955 r. Na podstawie opinii z [...] listopada 1955 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał [...] marca 1956 r. zezwolenie na nabycie nieruchomości. Prawidłowo Minister wskazał, że uprawnienia do podejmowania czynności przez zastępców Przewodniczącego PKPG wynikało jednoznacznie z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (wyrok NSA z 11.09. 2018 r., sygn. akt I OSK 2448/16). Natomiast wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone także zezwoleniem z 21 stycznia 1956 r. Ministra Kolei na zgłoszenie wniosku o nabycie gruntu. Nie doszło więc do naruszenia art. 1, 2 i 5 dekretu.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. W przedmiotowej sprawie inwestor - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w P. skierowała 21 marca 1956 r. wezwanie do K.S. (jednego ze współwłaścicieli nieruchomości) do zawarcia umowy wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Wezwanie to zostało odebrane. Wprawdzie w aktach archiwalnych nie zachowały się wezwania skierowane do J.S. i W.S., jednakże z wniosku wywłaszczeniowego wynikało, że K.S. reprezentował wszystkich pozostałych spadkobierców J.S. Brak pełnomocnictwa w aktach, w sytuacji, gdy z innego dokumentu wynika, że współwłaściciel reprezentował pozostałych współwłaścicieli nie oznacza, że takiego pełnomocnictwa nie było. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie toczyło się ponad 60 lat temu i niezachowanie się części akt nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Wobec tego spełniony został warunek wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości.
Trafne jest stanowisko Ministra, że niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu i odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (powołana na przez organ uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 2/08). Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Do wniosku wywłaszczeniowego załączone zostały dokumenty, o których mowa w art. 17 ust. 3 dekretu, a które Minister szczegółowo wymienił w uzasadnieniu decyzji.
Nie został więc naruszony wyżej wskazany przepis.
Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych rad narodowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę.
W niniejszej sprawie pismem z [...] maja 1956 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie to zostało doręczone, m.in. K.S. (w aktach archiwalnych znajduje się potwierdzenie odbioru). Zawiadomienie to zostało również wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach 15.06.1956 r. - 29.06.1956 r. Odrębnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 1956 r. organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejsca rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Zawiadomienie to zostało skierowane do spadkobierców J.S. do rąk K.S., który odmówił jego przyjęcia. Rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się [...] września 1956 r., na którą nie stawili się współwłaściciele nieruchomości. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1 dekretu i art. 20 dekretu.
Przepis art. 21 ust. 2 dekretu wskazywał, jakie elementy musi zawierać orzeczenie w przedmiocie wywłaszczenia, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.
Orzeczenie z [...] września 1956 r. zawiera wszystkie konieczne elementy wskazane w wyżej powołanym przepisie. Wskazuje wywłaszczaną nieruchomość z podaniem jej numeru i powierzchni, oznaczenia w księdze wieczystej. Z treści orzeczenia wynika, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P.. Wskazuje współwłaścicieli nieruchomości z określeniem ich udziałów w nieruchomości. Przyznaje odszkodowanie do wysokości tych udziałów i zobowiązuje wnioskodawcę wywłaszczenia do zapłaty odszkodowania. W orzeczeniu zawarto pouczenie o odwołaniu. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna nie dały rezultatu. Wprawdzie w orzeczeniu nie powołano konkretnego celu wywłaszczenia, jednakże z zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, że na przedmiotowej nieruchomości ma być zrealizowany budynek mieszkalny typu [...] dla pracowników [...] Biura Projektów Budownictwa Kolejowego. Wykonanie tej inwestycji jest przewidziane w planie inwestycyjnym na 1956 r., tytuł 1203, składnik 1-4 (por. zaświadczenie lokalizacyjne z [...] sierpnia 1955 r., zezwolenie Ministra Kolei z [...] stycznia 1956 r., wniosek z [...] lutego 1956 r. do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zezwolenie z [...] marca 1956 r.). Z zezwolenia z [...] stycznia 1956 r. wynika, że inwestycja może być zrealizowana wyłącznie na terenach objętych wnioskiem wywłaszczeniowym. Wprawdzie uzasadnienie orzeczenia odnośnie niezbędności celu wywłaszczenia jest lakoniczne, jednakże w sytuacji, gdy z zachowanych dokumentów ten cel wynika nie można uznać, że orzeczenie rażąco narusza prawo. Z przyczyn wyżej podanych nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu, a także art. 5 dekretu. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące tych kwestii są niezasadne. Należy zauważyć, że orzeczenie dekretowe zostało doręczone wszystkim współwłaścicielom i pomimo pouczenia o możliwości odwołania żadna ze stron odwołania nie złożyła.
Odnośnie wysokości odszkodowania, to wskazać należy, że przyznawane było ono na podstawie sztywnych stawek wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, wydanego na podstawie art. 28 dekretu. Organ nadzoru wyjaśnił, wskazując stosowne przepisy, sposób wyliczenia odszkodowania.
Jak wynika z treści pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P. z [...] lutego 1956 r. wywłaszczona nieruchomość stanowiła niezabudowaną parcelę budowlaną. Z pisma Centralnego Biura Studiów i Projektów Kolejowych z [...] października 1955 r. wynika, że spadkobiercy J.S. byli właścicielami - oprócz wywłaszczonej parceli także co najmniej siedmiu innych nieruchomości na terenie P. oraz szeregu nieruchomości w K. Nie istniały więc podstawy do przyznania nieruchomości zamiennej. Orzeczenie o odszkodowaniu zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, która odbyła się [...] września 1956 r. Trafnie więc organ nadzoru przyjął, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 2 dekretu. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że kontrolowane orzeczenie nie jest dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.
Organ nadzoru prawidłowo ustalił, dla potrzeb postępowania nadzorczego, stan faktyczny w sprawie, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w tym materiał archiwalny, jaki po ponad 60 latach od wydania orzeczenia udało się zgromadzić oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję nadzorczą. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.
Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.