I SA/WA 69/20

I SA/Wa 69/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 2081/21 - Wyrok NSA z 2022-10-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] stycznia 2017 r. nr 1 stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez skarżącą prawa własności ww. działek.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i wskazała, że Wojewoda wadliwie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego [...] (dalej jako "[...]") i podlega komunalizacji jako zarządzana przez terenowe organy administracji państwowej. Powyższe miało miejsce na skutek wadliwego przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej za teren położony w [...], gm. kat. [...] i [...] użytkowany przez [...] Dyrekcję [...] w [...] nie stanowiła dokumentu potwierdzającego prawo zarządu państwowych osób prawnych do gruntu. Zdaniem skarżącej możliwe jest również powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. W jej ocenie, grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Skarżąca dodała, dz. nr [...] została zabudowana budynkiem kolejowym zasiedlonym przez [...] najemcami, a poprzednicy prawni [...] ponieśli nakłady na budowę tego budynku, co jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość ta pozostawała w zarządzie [...].
Komisja decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. i wskazała, że w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 208 Traktatu pokoju między Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi oraz Austrią z 10 września 1919 r. podpisanego w Saint Germain-en-Laye, co potwierdza dział II księgi wieczystej KW nr [...]. Mając na uwadze art. 5 ust. 1 ustawy, koniecznym stało się zatem ustalenie, czy w ww. dacie należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja zauważyła, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, w myśl którego terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Skoro więc organ mógł w taki władczy sposób zadysponować gruntem, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało natomiast z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Komisja zauważyła, że dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej za teren położony w [...], gm. kat. [...] i [...] użytkowany przez [...] Dyrekcję [...] w [...], z uwagi na fakt, że opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. Podsumowując Komisja uznała, że [...] nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czyli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego. W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, że ww. nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy, w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez przedsiębiorstwo państwowe spornymi nieruchomościami, co stało się przyczyną uznania, że przedsiębiorstwo to nie legitymowało się tytułem prawnym do ww. nieruchomości i zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, że mienie objęte zaskarżoną decyzją może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy nieruchomości nie mogą zostać zakwalifikowane do nieruchomości wskazanych w tych przepisach;
3. art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień [...] grudnia 1990 r.;
4. błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. nr 43, poz. 312 ze zm.) przez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do [...];
5. art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1989 r. Nr 52, poz. 310 - w brzmieniu pierwotnym) i w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że państwowa jednostka organizacyjna musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy tymczasem z powołanych aktów wynika, że istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku decyzji administracyjnych;
6. art. 16 ust. 1-3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nieruchomości, których dotyczy skarga należą się mocy prawa gminie;
7. art. 11 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że [...] nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że [...] zostało powołane do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nie mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej;
8. art. 3 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonawcy narodowych planów gospodarczych byli zobowiązani uzyskiwać zarząd do nieruchomości nabywanych bądź wywłaszczanych w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354 ze zm.);
9. naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) poprzez stwierdzenie, że decyzja o opłatach nie spełnia wymogów zawartych w powołanym przepisie rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r.
W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.
Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu [...] maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.
W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.
Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało również w uchwałach siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły zatem, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...].
Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.
Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.
Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, bądź zabudowania jej budynkiem zasiedlonym przez [...] najemcami, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...]. Utraciły one tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie z 1926 r. po zmianach.
W uchwałach z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzono, że uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że [...] wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 ww. ustawa przewidziała prawo [...] do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "[...] S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu powołanych uchwałach uznano jednak, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę w sprawie I OPS 2/16 w konsekwencji stwierdził, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis oddający mienie kolejowe w zarząd [...].
Przytoczone wyżej uchwały potwierdzają prawidłowość dokonanej przez organy orzekające w niniejszej sprawie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzącej do wniosku, że brak udokumentowania przez [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznaczał, że nieruchomość ta należała na dzień [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu tego przepisu i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz Gminy [...], to jest nabyciu przez tą gminę prawa własności nieruchomości.
W świetle powyższego jako niezasadne należało uznać zarzuty nr 2, 3, 5 i 6 skargi. Z kolei art. 4 i art. 6 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (zarzut nr 4 skargi) nie miał w sprawie zastosowania bowiem, jak wskazano już powyżej, przyznany na tej podstawie zarząd nieruchomością wygasł w 1960 r., na skutek uchylenia tego rozporządzenia ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach.
Nie można również zgodzić się z zarzutem nr 9 skargi dotyczącym naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, bowiem w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13 ; wyroki WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10 i z 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05; orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest zatem wyrażane przez skarżącą stanowisko, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem potwierdzającym jednoznacznie istnienie prawa zarządu po stronie [...] do nieruchomości, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.
Niezasadnie wskazano również w skardze, że przepis art. 11 (zarzut nr 7) ustawy stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w zakresie komunalizacji. Wprawdzie w myśl tego przepisu pewne, określone w nim składniki mienia, zostały wyłączone spod komunalizacji z mocy prawa, ale przepis ten nie miał zastosowania w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego [...]. Wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. W załączniku do wydanego na podstawie przepisów ww. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), [...] nie zostało wymienione. Z tego też powodu wywody zawarte w skardze odnoszące się do art. 11 ustawy, należało uznać za chybione.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy orzekające w sprawie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji Komisja prawidłowo utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez skarżącą gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.