I SA/Wa 681/11

I SA/Wa 681/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Iwona Kosińska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II OSK 2371/11 - Wyrok NSA z 2013-04-09
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145  par. 1  pkt 4;  148  par. 1;  151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 49  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28 i 30
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L.S. i H.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania H.S. i L.S., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z., nr [...] z [...] lutego 2010 r. uchylającej decyzję [...] Konserwatora Zabytków w Z., nr [...] z [...] stycznia 2008 r. i nakazującej H.S. i L.S. przeprowadzenie robót budowlanych i zabezpieczających przed zniszczeniem dworu położonego w miejscowości S. gm. B., na działce nr ewid. [...], wpisanego do rejestru zabytków,
1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygniętym w jej pkt 2 i w tym zakresie nakazał L.S. oraz H.S. (współwłaścicielom przedmiotowego dworu) przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych przy dworze położonym w miejscowości S. gm. B., na działce nr ew. [...], polegających na:
a) wykonaniu prac mających na celu zachowanie ścian oraz sklepień poprzez wzmocnienie ścian i uzupełnienie brakujących partii cegieł,
b) wykonaniu prac mających na celu zabezpieczenie zalewania ścian dworku,
c) wykonaniu prac mających na celu zachowanie dwóch kominów poprzez wzmocnienie i uzupełnienie brakujących partii cegieł,
d) wykonaniu prac mających na celu zachowanie dachu,
e) wykonaniu prac mających na celu zabezpieczenie wnętrza budynku przed zalewaniem,
- w terminie do dnia 1 lipca 2011 r.
2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygniętym w jej pkt 1.
W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z., decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z [...] stycznia 2008 r. i nakazał H.S. i L.S. przeprowadzenie robót budowlanych i zabezpieczających przed zniszczeniem dworu położonego w miejscowości S. gm. B. na działce nr ewid. [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] marca 1961 r., w zakresie obejmującym: wykonanie prac budowlanych mających na celu usunięcie gruzu i drewna pochodzącego z zawalonych elementów, wykonanie prac budowlanych mających na celu naprawienie, przenumerowanie i uzupełnienie zawalonych i zniszczonych fragmentów ścian i sklepień grożących zawaleniem, wykonanie prac budowlanych mających na celu zabezpieczenie ścian od góry przed zalewaniem, wykonanie prac mających na celu zachowanie dwóch kominów, wykonanie prac mających na celu zabezpieczenie otworów drzwiowych i okiennych, wykonanie prac mających na celu zachowanie osłabionych ścian, wykonanie prac mających na celu zabezpieczenie budynku przed zalewaniem wodą z opadów atmosferycznych poprzez zamknięcie budowli lekką konstrukcją dachu z pokryciem z papy lub blachy do czasu odbudowy dworu, wykonanie orynnowania budynku, wykonanie prac mających na celu usunięcie samosiewów i krzewów rosnących przy murach budynku w pasie 4 metrów od ścian budynku oraz ukształtowania nawierzchni tak, aby woda opadowa odpływała od ścian budynku, w terminie do dnia 1 maja 2010 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż po wykonaniu czynności kontrolnych zabytku w dniu [...] marca 2006 r. wydał w dniu [...] maja 2006 r. zalecenia pokontrolne, dołączając do nich dokumentację dotyczącą oceny stanu technicznego dworu z określeniem sposobu i zakresu koniecznych prac zabezpieczających. Ponowne czynności kontrolne zabytku przeprowadzono [...] listopada 2007 r. stwierdzając pogarszający się stan techniczny budynku. Ze względu na powyższe oraz brak czynności właściciela mających na celu przeprowadzenie jakichkolwiek prac remontowych, organ pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję nakazującą wykonanie prac zabezpieczających dwór, w terminie do 31 grudnia 2008 r.
Do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął w dniu 16 października 2009 r. wniosek H.S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2008 r. Wnioskodawczyni wskazała, że bez własnej winy, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją ostateczną.
Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. nr [...] z [...] stycznia 2008 r.
Organ ochrony zabytków kolejną kontrolę przeprowadził [...] grudnia 2009 r., a następnie pismem z 23 grudnia 2009 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych i zabezpieczających zabytek przed zniszczeniem oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w przedmiotowej sprawie.
Od zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2010 r., dochowując ustawowego terminu, wnieśli odwołanie H.S. i L.S. Zdaniem odwołujących się, organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję wykroczył poza granice zapisów art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie określając jednocześnie w sposób precyzyjny i wyczerpujący rodzaju i zakresu nakazanych prac. Skarżący zarzucili ponadto organowi ochrony zabytków, iż nie przeprowadził analizy stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na przesłankach z 2006 r. W ocenie skarżących organ I instancji nie wziął ponadto pod uwagę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] listopada 2003 r. oraz faktu, iż obowiązek ochrony zabytku nie spoczywa wyłącznie na właścicielu, a wykonanie nakazanych prac w trzymiesięcznym terminie jest niemożliwe. Wskazano również w treści odwołania naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając odwołanie i analizując akta sprawy organ wskazał, powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 148 § 1 kpa, że analiza wniosku H.S. o wznowienie postępowania wykazała, iż wniosek ten spełnia wymogi formalne i złożony został w terminie.
Z odpisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że w dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z., z [...] stycznia 2008 r. H.S. była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, na której położony jest zabytkowy dwór. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] stycznia 2008 r. nie została jej doręczona, nie była ona także uznana za stronę w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Zdaniem organu, H.S. jako współwłaścicielka dworu w miejscowości S. gmina B., winna być stroną decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z., z [...] stycznia 2008 r. nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych i zabezpieczających przed zniszczeniem dworu.
Zatem w ocenie organu, zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Minister wskazał, że wzruszana decyzja wydana została na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą: osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Właściwość organu ochrony zabytków wynika z faktu, iż przedmiotowa sprawa dotyczy [...] dworu, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]
w miejscowości S. gmina B., objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z., wpisującej go do rejestru zabytków pod numerem [...] w dniu [...] marca 1961 r.
Organ wyjaśnił, że analiza art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, iż jedyną przesłanką zastosowania nakazu wykonania określonych prac lub robót konserwatorskich, jest stan zachowania zabytku. Aby organy konserwatorskie mogły nakazać wykonanie prac lub robót w oparciu o powyższy przepis, stan zachowania zabytku musi być taki, iż wykonanie w/w prac lub robót jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego materiał dowodowy wskazuje na zły stan zachowania zabytkowego dworu w miejscowości S., gmina B. Organ odwoławczy podzielił w tym względzie stanowisko organu pierwszej instancji. Dach nad partią centralną zawalił się, widoczne są ugięcia połaci dachu nad parterowymi częściami dworu, liczne ubytki ceramicznego pokrycia dachu, przebicia stropu i dachu, zawalona część ściany elewacji od strony zachodniej, poluzowane partie cegieł, brak połączenia pomiędzy korpusem budynku a ryzalitem, osypujące się, spękane kominy. Organ odwoławczy stwierdził, iż stan zachowania dworu jest taki, że przeprowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo zawalenia ścian, dachu oraz kominów a także zalewania wnętrza budynku.
Mając na uwadze powyżej opisane zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem dworku oraz zakres prac, które organ może nakazać do przeprowadzenia w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ odwoławczy zmienił w tym zakresie katalog prac i robót nakazanych zaskarżoną decyzją. W ocenie organu powyższa zmiana spowodowana jest tym, iż nie wszystkie prace nakazane zaskarżoną decyzją mieściły się w katalogu prac możliwych do nakazania w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Orzekając reformatoryjnie organ nakazał:
1) wykonanie prac mających na celu zachowanie ścian oraz sklepień (prace powinny doprowadzić do takiego stanu poprzez wzmocnienie ścian i uzupełnienie brakujących partii cegieł, w którym ściany dworku nie będą groziły zawaleniem);
2) wykonanie prac mających na celu zabezpieczenie zalewania ścian dworku;
3) wykonanie prac mających na celu zachowanie dwóch kominów (prace powinny doprowadzić do takiego stanu poprzez wzmocnienie, uzupełnienie brakujących partii cegieł, w którym kominy dworku nie będą groziły zawaleniem);
4) wykonanie prac mających na celu zachowanie dachu (prace powinny doprowadzić do takiego stanu poprzez wzmocnienie konstrukcji dachu, w którym nie będzie on groził zawaleniem);
5) wykonanie prac mających na celu zabezpieczenie wnętrza budynku przed zalewaniem.
Zdaniem organu powyższe prace są niezbędne aby uchronić dwór w miejscowości S. gmina B. przed jego zniszczeniem i mieszczą się w zakresie prac możliwych do nakazania w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem są działaniami mającymi na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów jego destrukcji.
Organ uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest wystarczający do oceny stanu zachowania dworu. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w celu ustalenia stanu zachowania dworu przeprowadził w dniu [...] grudnia 2009 r. oględziny zabytku. Z oględzin tych spisano protokół oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wielokrotnie wcześniej dokonywał oględzin przedmiotowego zabytku (m.in. oględziny z [...] października 2009 r.) W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja fotograficzna z przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. kontroli zabytku.
Minister podniósł, że wbrew zarzutom odwołania organ pierwszej instancji przeprowadził po wznowieniu postępowania, postępowanie dowodowe. Pismem z 24 listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił strony o oględzinach przedmiotowego dworu. Strony były obecne podczas oględzin obiektu w dniu [...] grudnia 2009 r. a pismem z 10 grudnia 2009 r. zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego. Organ wskazał, że za bezzasadny należy uznać zarzut braku rozważenia stanu przedmiotowego budynku z daty jego zakupu. Stanowiący podstawę prawną do wydania nakazu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odnosi się wyłącznie do obecnego stanu zachowania zabytku. Dodatkowo organ wskazał, iż skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w grudniu 2002 r. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewiduje, iż opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez właściciela lub posiadacza i polega m.in. na zapewnieniu warunków do: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. i H. małżonkowie S.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa:
1) art. 49 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 28 i 30 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, przejawiające się tym, że
a) treść nakazanych działań wykroczyła poza granice wyznaczone w tym przepisie i nie uwzględniono faktu, że na przedmiotowym zabytku (obiekcie budowlanym) nie można prowadzić prac konserwatorskich, ponieważ jest on w stanie zniszczenia i globalnego zużycia w 90 %, a wobec kryteriów techniczno-ekonomicznych budynek należałoby jak najszybciej zlikwidować, co stanowi o jedynym możliwym rozwiązaniu w postaci nakazania rozbiórki obiektu budowlanego;
b) roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, który uległ zniszczeniu; jest to odbudowa a nie remont, co całkowicie uniemożliwia wykonanie skarżonej decyzji;
c) zakreślenie nierealnego do wykonania prac terminu do 1 lipca 2011 r., który całkowicie nie uwzględnia zakresu prac; faktu, że na ich przeprowadzenie skarżący będą musieli uzyskać stosowne pozwolenia na budowę lub zezwolenia i wynająć specjalistyczne firmy budowlane oraz tego, że nikt nie podejmie się wykonania tych prac, z uwagi na zagrożenie życia jakie wiążą się z jakimikolwiek pracami na przedmiotowym obiekcie budowlanym;
d) nakazanie prac w sposób nieprecyzyjny i ogólny, które w pewnych przypadkach nie są możliwe w ogóle do przeprowadzenia, w tym bez oparcia nakazanych prac na ocenie technicznej budynku m.in. nie wiadomo jak rozumieć nakaz wykonania prac mających na celu zabezpieczenie zalewania ścian dworku. Również wykonanie prac mających na celu zachowanie dachu – który de facto już nie istnieje oraz tego że jest kilka elementów przestrzennych budynku z dachem i nie wiadomo który jest przedmiotem nakazu;
e) braku rozpatrzenia konieczności przeprowadzenia wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych, skoro organy administracji I i II instancji nadal dostrzegają znaczącą wartość historyczną, artystyczną lub naukową spornego obiektu budowlanego;
2) art. 13 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się tym, iż organ II instancji miał możliwość z urzędu wydania decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru, z uwagi na to, że uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, co umożliwiałoby skarżącym wystąpienie o pozwolenie na przeprowadzenie jego rozbiórki w świetle art. 67 Prawa budowlanego;
3) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 149 § 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że organ II instancji bazował na ustaleniach organu I instancji, które to postępowanie nie zostało przeprowadzone w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w tym na postępowaniu dowodowym, które było prowadzone wyłącznie w stosunku do jednej strony, tj. L.S. w uchylonym postępowaniu i w innym stanie technicznym budynku, którego to stanu nikt nie badał na dzień wydawania spornych decyzji, natomiast organ II instancji nie oparł nakazów przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych na żadnej ocenie technicznej budynku i wskazań w zakresie możliwych do użycia materiałów budowlanych;
4) art. 8 i art. 9 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co przejawia się m.in.
a) brakiem wskazywania możliwości wnoszenia o wykreślenie z rejestru zabytków spornego obiektu budowlanego lub tez niepodjęcie tego postępowania z urzędu;
b) brakiem wskazywania możliwości starania się o dofinansowanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych;
c)nakładaniem konieczności wykonania prac w nierealnych terminach, co naraża skarżących na poniesienie szkody;
5) art. 7 i 11 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez niedokładne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu prawnego małżonków L. i H. S., czym organ naruszył także zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, przejawiające się:
a) brakiem analizy stanu technicznego dworu, w tym brak rozpatrzenia zapisów z oceny technicznej budynku z [...] grudnia 2005 r. sporządzonej przez Zespół Rzeczoznawców Budowlanych Zarządu Oddziału Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w G. w której to ocenie już na rok 2005 obiekt budowlany był wskazywany do przeprowadzenia rozbiórki i wskazywał zużycie budynku w 90 %, co przez kolejnych 6 lat się tylko pogłębiło.
b) brakiem przeprowadzenia postępowania w świetle obecnego stanu zagospodarowania dworu i jego obecnej kondycji technicznej, w tym oparcie swojej decyzji wyłącznie na okolicznościach i dokumentach, które organ I instancji przeprowadził w roku 2006, które prowadzone było tylko przy udziale strony L.S. i lapidarnej kontroli w 2009 r., które stanowiły podstawę do wydania skarżonej decyzji.
Zdaniem skarżących stanowi to uchybienie, tym bardziej że jak sam napisał organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji – "stanowiący podstawę prawną do wydania nakazu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odnosi się wyłącznie do obecnego stanu zachowania zabytku".
c) pominięciem w toku sprawy faktu, że obowiązek szeroko rozumianej ochrony zabytków nie spoczywa wyłącznie na jego właścicielu, a zachowanie zabytku leży także w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową;
W ocenie skarżących organy nie rozważyły czy przedmiotowy obiekt budowlany posiada jeszcze jakąkolwiek wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Organ II instancji nie wziął pod uwagę postanowienia z [...] listopada 2003 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., w którym zwrócono uwagę już na tamten czas, że stan techniczny obiektu pogarsza się w szybkim tempie, ale właściciel poprawnie zabezpieczył budynek.
PINB wskazał w postanowieniu, że przeprowadzenie jakichkolwiek robót z ekonomicznego punktu widzenia jest nieuzasadnione, a sam sposób wykonania robót ze względu na bezpieczeństwo wymaga specyficznego sprzętu oraz technologii, co również podraża koszty, a obecnie w roku 2011 jest całkowicie niewykonalne.
d) nieuwzględnienie przez skarżony organ uciążliwości inwestycji i zakresu nakazanych prac, co przejawia się zakreśleniem wręcz niemożliwego do zachowania terminu ich wykonania, tj. do 1 lipca 2011 r. (5 miesięcy), szczególnie przy uwzględnieniu, że należy uzyskiwać odpowiednie pozwolenia budowlane lub zezwolenia, co samo w sobie powoduje niemożność dotrzymania terminu przez skarżących.
e) całkowite pominięcie wskazania na jakich podstawach faktycznych organ II instancji przyjął zakres nakazanych prac i ich celowości oraz konieczność przeprowadzenia, szczególnie, że organ II instancji zmienił zakres nakazanych prac w odniesieniu do prac nakazanych przez organ I instancji;
6) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym:
a) brak powołania w treści uzasadnienia stanu prawnego, na którym oparł się organ II instancji wydając skarżone rozstrzygniecie;
b) brak wyjaśnienia dlaczego organ II instancji uznał pewne fakty za udowodnione, a innym odmówił mocy dowodowej, szczególnie odnośnie nakazanych prac i podstaw ich przyjęcia za konieczne;
c) brak zebrania i rozpatrzenia pełnej dokumentacji w przedmiocie sprawy;
d) lapidarne stwierdzenia m.in., że nakazane prace są niezbędne aby uchronić dwór przed jego zniszczeniem – w sytuacji kiedy jest on w stanie totalnego rozpadu, materiał dowodowy wskazuje na zły stan zachowania zabytkowego dworu;
e) brak dokładnego omówienia przebiegu postępowania, w tym wskazania jakie stanowisko w jego toku wyrażali skarżący;
Wskazując na przedstawione uchybienie, skarżący wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części ,tj. co do pkt 1 i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. poprzez nakazanie skarżącym rozbiórki spornego obiektu budowlanego i nakazanie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. wykreślenie zabytku z rejestru
ewentualnie
2) uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części, tj. co do pkt 1
i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy uchybiły przepisowi art. 49 ustęp 1 ustawy.
Treść tego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Jest to obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych.
Definicję określenia "prace konserwatorskie" zawiera art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, który stanowi, że prace konserwatorskie – to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań.
Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" odnosi się art. 3 pkt 8 w/w ustawy, który odsyła do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zgodnie z tą ustawą (art. 3 pkt 7) przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Zdaniem skarżących organ II instancji nie uwzględnił faktu, że na przedmiotowym zabytku (obiekcie budowlanym) nie można prowadzić prac konserwacyjnych, ponieważ jest on w stanie zniszczenia i globalnego zużycia w wysokości 90%, a w świetle kryteriów techniczno-ekonomicznych budynek należałoby jak najszybciej zlikwidować.
Okoliczność ta stanowi o jedynym możliwym rozwiązaniu w postaci nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.
W ocenie skarżących organy nie uwzględniły faktu, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, który uległ zniszczeniu, co miałoby miejsce w niniejszej sprawie, to jest to odbudowa a nie remont, co całkowicie uniemożliwia wykonanie skarżonej decyzji.
Ponadto w zaskarżonej decyzji organ II instancji zakreślił nierealny do wykonania prac termin, tj. do dnia 1 lipca 2011 r., który całkowicie nie uwzględnia zakresu zleconych prac.
Skarżący zarzucili, że rodzaj i zakres prac bądź robót jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania.
Zaskarżona decyzja, w ocenie skarżących, nie spełnia tych wymogów. Nakazy są określone na tyle niejednoznacznie, że nie pozwalają na ustalenie co mieści się w zakresie prac konserwatorskich, a co w zakresie prac budowlanych.
Nadto w niektórych przypadkach nie jest możliwe w ogóle zidentyfikowanie zakresu robót do przeprowadzenia, co dotyczy szczególnie nakazu wykonania prac mających na celu zabezpieczenie zalewania ścian dworku i wykonania prac mających na celu zachowanie dachu, który de facto już nie istnieje.
Skarżący zarzucili, że organ II instancji nie rozpatrzył konieczności przeprowadzenia wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych, skoro organy administracji I i II instancji dostrzegają znaczącą wartość historyczną, artystyczną lub naukową spornego obiektu budowlanego, a których to prac nie są w stanie wykonać skarżący.
W ocenie skarżących organy powinny zastosować art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydać decyzję o skreśleniu dworu z rejestru zabytków, bowiem zabytek ten uległ zniszczeniu, w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Skarżący zarzucili, że organy w sposób nienależyty informowały skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Uchybienia te przejawiają się brakiem wskazywania możliwości wnoszenia o wykreślenie z rejestru zabytków spornego obiektu budowlanego, jak też niepodjęciem tego postępowania z urzędu. Nie wskazywano skarżącym możliwości starania się o dofinansowanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych, a wręcz nakładano na nich konieczność wykonania prac w nierealnych terminach, co naraża skarżących na poniesienie szkody.
Skarżący podnieśli, że organ II instancji niedokładnie rozpatrzył i wyjaśnił stan faktyczny sprawy i pominął słuszny interes prawny małżonków S., czym organ naruszył także zasadę zaufania obywateli do organów Państwa.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy wydawaniu skarżonej decyzji, całkowicie pominął obecny stan techniczny dworu, w tym nie rozpatrzył zapisów z oceny technicznej budynku z [...] grudnia 2005 r. sporządzonej przez Zespół Rzeczoznawców Budowlanych Zarządu Oddziału Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa w G.
W ocenie tej, już na rok 2005, obiekt budowlany był wskazywany do przeprowadzenia rozbiórki i wskazywał zużycie budynku w 90% (wnioski nr 4.1 str. 20), co przez kolejnych 6 lat się tylko pogłębiło.
W postępowaniu II instancyjnym nie przeprowadzono żadnego postępowania w świetle obecnego stanu zagospodarowania dworu i jego obecnej kondycji technicznej. Oparto się wyłącznie na okolicznościach i dokumentach, które organ I instancji przeprowadził w roku 2006 i lapidarnej kontroli w 2009 roku, które stanowiły podstawę do wydania skarżonej decyzji, a które nie są miarodajne do obecnego stanu rzeczy.
Skarżący zarzucili, że organy nie rozważyły czy przedmiotowy obiekt budowlany posiada jeszcze jakąkolwiek wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Organ II instancji nie wziął pod uwagę postanowienia z [...] listopada 2003 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., w którym zwrócono uwagę już na tamten czas, że stan techniczny obiektu pogarsza się w szybkim tempie, ale właściciel poprawnie zabezpieczył budynek. PINB wskazał w postanowieniu, że przeprowadzenie jakichkolwiek robót z ekonomicznego punktu widzenia jest nieuzasadnione, a sam sposób wykonania robót ze względu na bezpieczeństwo wymaga specyficznego sprzętu oraz technologii, co również podraża koszty, a obecnie w roku 2011 jest całkowicie niewykonalne.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uwzględnił uciążliwości inwestycji i zakresu nakazanych prac, co przejawia się zakreśleniem wręcz niemożliwego do zachowania terminu ich wykonania, tj. do 1 lipca 2011 r., szczególnie przy uwzględnieniu, że należy uzyskiwać odpowiednie pozwolenia, co samo w sobie powoduje niemożność dotrzymania terminu przez skarżących.
W ocenie skarżących prowadzi to do nadużycia władzy i prawa organu administracji, który ewidentnie zmierza do karania skarżących ewentualnymi grzywnami w postępowaniu egzekucyjnym, a nie do umożliwienia stronie prawidłowego wykonania decyzji, czy ewentualnej konieczności wykonania zastępczego nakazanych robót.
Skarżący zarzucili, że w zaskarżonej decyzji brak jest także wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wskazania faktów, jakie skarżony organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja zawiera lapidarne stwierdzenia, m.in. że nakazane prace są niezbędne aby uchronić dwór przed jego zniszczeniem, co jednak stoi w sprzeczności z faktem, ze budynek jest w stanie totalnego rozpadu, co tylko potwierdza dokumentacja fotograficzna i co sam stwierdził organ II instancji podając, że materiał dowodowy wskazuje na zły stan zachowania zabytkowego dworu w miejscowości S., gm. B.
Decyzja nie zawiera omówienia przebiegu postępowania, w tym wskazania jakie stanowisko w jego toku wyrażali skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 49 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który to przepis był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Wbrew zarzutom skargi, zakres nakazanych skarżącym prac nie wykracza poza granice określone przepisem art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6) i 8) ustawy, a także art. 28 i 30 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6) ustawy, prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8) ustawy, pojęcie robót budowlanych należy rozumieć w znaczeniu przepisów Prawa budowlanego, które są podejmowane przy zabytku lub w jego otoczeniu. Natomiast przepisy art. 28 i 30 Prawa budowlanego dotyczą takich kwestii jak: pozwolenie na budowę, zgłoszenia budowlanego, stron postępowania. Skarżący nie wskazali na czym miałoby polegać naruszenie tych ostatnich przepisów.
Z komparycji zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia wyraźnie wynika, że organ nakazał skarżącym wykonanie prac, których celem jest zabezpieczenie przed zniszczeniem i uszkodzeniem zabytku. Wbrew twierdzeniom skargi, nie są to prace polegające na wykonaniu nowego obiektu. Otóż wykonanie prac mających na celu zachowanie ścian, sklepień i kominów poprzez uzupełnienie cegieł, zabezpieczanie zalewania ścian i wnętrza, zabezpieczenie dachu przed zalaniem, są pracami stricte zabezpieczającymi i nie polegają na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego. Dla zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy nie ma znaczenia techniczne zużycie zabytku i ekonomiczna opłacalność wykonania robót. Celem tego przepisu jest bowiem uchronienie zabytku przed całkowitą jego degradacją. Podnoszona przez skarżących konieczność znacznych nakładów na ewentualne przyszłe zrekonstruowanie dworu, a tym samym nieopłacalność ekonomiczna takiej inwestycji, nie stanowią przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy, a nawet z art. 13 ust. 1 ustawy, który to przepis dotyczy wykreślenia z rejestru zabytków (vide wyrok NSA z 22 marca 1995 r., sygn. akt I Sa 87/94), o czym poniżej. Wobec tego zarzut skargi, co do niewzięcia pod uwagę postanowienia PINB z [...] listopada 2003 r. co do ekonomicznej opłacalności robót, jest bezzasadny.
Nie można podzielić zarzutów skargi, że wskazany termin wykonania prac był nierealny. Skarżący nabywając w 2002 r. obiekt wpisany do rejestru zabytków znali jego stan techniczny i mieli świadomość konieczności stałego utrzymywania go w stanie umożliwiającym zachowanie walorów zabytkowych i zapobieganiu jego dalszemu niszczeniu. Termin powinien także motywować właścicieli i być odpowiedni, aby jak najszybciej zapobiegać dalszej degradacji. Wyznaczenie półrocznego terminu na wykonanie robót jest terminem uzasadnionym w okolicznościach sprawy.
Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organ w sposób nieprecyzyjny i ogólny określił zakres robót. Wskazany w komparycji sposób wykonania prac został doprecyzowany w uzasadnieniu decyzji. Decyzję należy rozpatrywać w jej całokształcie, a nie tylko w aspekcie jej komparycji. W ocenie Sądu zbyt kazuistyczne wskazanie sposobu wykonania robót byłoby o tyle nieracjonalne, gdyż krępowałoby właściciela, zarówno co do samego wykonania, jak i koniecznych kosztów. Wykonawca ma wybrać taki sposób wykonania, który spowoduje zachowanie ścian oraz sklepień poprzez wzmocnienie ścian i uzupełnienie cegieł, uchroni ściany i sklepienie przed zalewaniem i zawaleniem, zachowa kominy poprzez uzupełnienie cegieł tak, aby nie groziły zawaleniem, wzmocni kominy i konstrukcję dachu tak, ażeby uchronić go przed zawaleniem. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że nakazanie powyższych prac jest de facto odbudową dworu. Organ zobowiązał jedynie do wykonania prac konserwatorskich zabezpieczających przed całkowitym zniszczeniem zabytku.
Nieskuteczny okazał się zarzut braku konieczności wykonania zastępczego. Sprawa wykonania zastępczego wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania. To ewentualne nowe postępowanie nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Organ nie może z góry zakładać, że osoba zobowiązana nie wykona nakazanych prac konserwacyjnych.
Co do zarzutu naruszenia art. 13 ustawy wskazać należy, że jest on chybiony. Otóż niniejsze postępowanie nie dotyczy wykreślenia z rejestru zbytków. Jedynie na marginesie można wskazać, że tylko w postępowaniu o wykreślenie z rejestru organ mógłby badać, czy zły stan techniczny dworu spowodował utratę jego wartości historycznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podnieść należy, że nawet przy żądaniu wykreślenia z rejestru zabytków, przesłanką, która musi być spełniona, aby takie wykreślenie nastąpiło, jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę wartości historycznej i naukowej itd. Jednakże są to kwestie, które mogą być rozważane wyłącznie w postępowaniu o wykreślenie z rejestru zabytków. Zatem organ nie naruszył przepisu art. 13 ustawy, gdyż go nie stosował i nie był uprawniony do jego zastosowania w niniejszym postępowaniu.
Z kolei kwestia niepouczenia o możliwości podjęcia starań o dofinansowanie nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek z art. 49 ust. 1 ustawy. Obowiązkiem organu jest informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla toczącego się postępowania. Dlatego zarzut naruszenia przepisów art. 8 i 9 kpa jest bezzasadny.
Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego odnośnie aktualnego stanu technicznego dworu. Stan dworu jest bezsporny, opisany przez organ w zaskarżonej decyzji (por. k. 4 decyzji) i nie był przez skarżących kwestionowany. Zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny, w tym protokoły z kontroli zabytku, oględziny, materiał fotograficzny, dokumenty pokontrolne, były wystarczające do wydania decyzji. Stan zabytku pogorszył się, wobec czego organ odwoławczy uprawniony był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny z dnia wydania decyzji. Zważyć należy, że organ ten wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym także dowody zebrane w postępowaniu przed jego wznowieniem. Jednakże po wznowieniu postępowania przeprowadzono ponowne oględziny, uzupełniono dokumentację fotograficzną. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 kpa , art. 11 kpa, art. 77 kpa, 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 151 § 1 pkt 2 kpa i 149 § 2 kpa (przy czym strona nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 151 § 1 pkt 2 kpa).
Sąd dostrzegł, że w komparycji postanowienia o wznowieniu postępowania jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 zamiast pkt 4 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa podając, że przyczyną wznowienia było to, że strona postępowania H.S. bez swej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Również we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wynika, że przyczyną wznowienia był brak udziału strony. Wobec tego wskazanie w komparycji postanowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy uznać za oczywistą omyłkę niemającą wpływu na faktyczny zakres wznowienia postępowania. W tej sytuacji nie można uznać, że w rzeczywistości organ naruszył przepis art. 149 § 2 kpa. Zakres wznowienia postępowania był jednoznaczny.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).