I SA/WA 68/23

I SA/Wa 68/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Monika Sawa
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 5b
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr LXII/577/2022 i uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 28 września 2022 r. nr LXV/599/2022 w przedmiocie statutu Młodzieżowej Rady Miasta Z. oddala skargi.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki pismem z 8 grudnia 2022 r. wniósł skargi na uchwały Rady Miasta Z. Nr LXII/577/2022 z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta Z. (Dz.urz. woj. mazow. z 2022 r,. poz. 9533) oraz Nr LXV/599/2022 z dnia 28 września 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta Z. (Dz.urz. woj. mazow. z 2022 r., poz. 10380)
Przywołując § 9 statutu Młodzieżowej Rady Miasta Z. (stanowiącego załącznik do uchwały z 31 sierpnia 2022 r.) jak też § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej, nadającej nowe brzmienie § 9 statutu, Wojewoda Mazowiecki wywodził, że w sposób niedopuszczalny regulacje te różnicują sposób wyłaniania członków Młodzieżowej Rady Miasta spośród uczniów zamieszkujących na terenie Miasta Z. , ale uczęszczających do szkół poza Miastem, względem uczniów uczęszczających do szkół na terenie Miasta Z. W tym ostatnim bowiem przypadku Statut przewiduje wybory bezpośrednie, równe i tajne, natomiast w przypadku uczniów uczęszczających do szkól poza Miastem Z. wyłonienie członków Rady dokonywane jest w drodze konkursu przez Komisję Społeczną Rady Miasta, spośród kandydatów, którzy zgłoszą swoją kandydaturę, biorąc pod uwagę określone w uchwale kryteria merytoryczne, w oparciu o które oceniane są te kandydatury. Takie ukształtowanie sytuacji kandydatów członków Młodzieżowej Rady Miasta, które jest różnicowane ze względu na fakt bycia uczniem szkoły działającej na terenie Miasta Z. bądź innej szkoły, a mieszkających na terenie Miasta Z. , narusza zasadę równego traktowania. Kryterium zaś zastosowanego w uchwałach zróżnicowania należy, zdaniem Wojewody, ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Przyjęty w uchwałach sposób wyłaniania członków Młodzieżowej Rady Miasta spośród uczniów uczących się w szkołach poza Miastem Z. w drodze konkursu powoduje także, że nie są oni wyłaniani w drodze wyborów. To zaś oznacza, że uchwały naruszają art. 5b, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej: ,,u.s.g.", który to przepis w ust. 10 stanowi, że rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy.
Ponadto Wojewoda zakwestionował unormowania ujęte w § 9 ust. 2 statutu Młodzieżowej Rady Miasta oraz § 1 pkt 5 uchwały zmieniającej, przewidujące możliwość unieważnienia wyboru członków Rady i jej niepowoływania w danym roku, w sytuacji gdy liczba zgłoszeń do konkursu (wyborów pozaszkolnych po zmianie przepisu) oraz liczba członków wybranych w szkołach nie przekracza 9. Przepis delegujący nie przewiduje bowiem możliwości niepowołania młodzieżowej rady gminy w przypadku braku określonej liczby członków wybieranych w drodze konkursu, a zatem prawodawca lokalny przyjął tę regulację bez upoważnienia ustawowego.
Krańcowo zakwestionował także możliwość powoływania "opiekuna szkolnego" (będącego po myśli § 2 pkt 5 statutu pracownikiem szkoły odpowiedzialnym za koordynację prac członków będących uczniami tej szkoły, wspierającego ich oraz kandydatów do Młodzieżowej Rady Miasta Z. , a także współpracującego z nimi oraz Opiekunem) i przyznania mu szeregu merytorycznych kompetencji. Stąd także w tym aspekcie upatrywał wydania uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu dotyczącego zróżnicowania wyboru członków rady spośród grona uczniów uczących się na ternie Miasta Z. oraz uczęszczających do szkół poza Miastem organ wskazywał, że W realiach Miasta Z. , wobec braku w nim szkół średnich, cała młodzież licealna uczy się na terenie innych gmin. Zatem odmienne tryby wyboru dotyczą uczniów będących w różnej sytuacji faktycznej - z jednej strony młodszych, uczących się w ząbkowskich szkołach podstawowych, z drugiej - starszych, uczących się w szkołach średnich poza Z.. W konsekwencji nie można mówić o niedopuszczalnym nierównym traktowaniu, które organ nadzoru opisuje na przykładzie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stan prawny, kreowany zaskarżonymi uchwałami, powoduje sytuację wręcz odwrotną od sugerowanej w skardze, gdyż to dzięki szczególnemu trybowi wyboru członków Młodzieżowej Rady Miasta mieszkających wprawdzie w Z. , ale uczących się gdzie indziej, młodzież licealna jest włączona w procedurę wyboru Rady. Takie rozwiązanie podyktowane zostało również względami praktycznymi – w szkołach podstawowych prowadzonych przez Miasto Z. organizowane są wybory wśród uczniów tych szkół, natomiast nieracjonalne i wątpliwe prawnie byłoby obarczanie szkół prowadzonych przez inne jednostki samorządowe tymi obowiązkami.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego przy uchwaleniu unormowania odnoszącego się do niepowołania Rady w przypadku braku określonej liczby członków, organ zwracał uwagę, że art. 5b ust. 10 u.s.g. pozostawia otwarty zakres przedmiotu statutu młodzieżowej rady gminy (poza elementami koniecznymi). Zauważał jednocześnie, że skoro § 7 ust. 2 statutu wyklucza funkcjonowanie Młodzieżowej Rady Miasta w liczbie członków mniejszej niż 9, to w konsekwencji, gdy liczba zgłoszeń i liczba członków wybranych w wyborach jest mniejsza, wtedy Rada i tak nie powinna istnieć w składzie mniej licznym od minimalnego.
Co się zaś tyczy zarzutu przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przy uchwalaniu regulacji przewidujących powołanie opiekuna szkolnego i przypisania mu określonych w statucie zadań, Rada Gminy zwracała uwagę, że w statucie młodzieżowej rady gminy mogą być regulowane również inne zagadnienia niż wymienione w art. 5b ust. 10 u.s.g., których wyliczenie poprzedzone zostało zwrotem "w szczególności". Posługując się bowiem tym zwrotem ustawodawca nie ustalił sztywnych ram zakresu regulacji jakie mają zostać uchwalone, poza koniecznymi wprost wymienionymi w tym przepisie.
Postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy wywołane skargami na uchwały z 31 sierpnia 2022 r. i 28 września 2022 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skargi są niezasadne.
Zaskarżone uchwały Rady Miasta Z. z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta Z. oraz z dnia 28 września 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie statutu Młodzieżowej Rady Miasta Z. , wydane zostały w oparciu o upoważnienia zawarte w art. 5b ust.10, 11 i 12 ustawy o samorządzie gminnym.
Przekazując organowi stanowiącemu gminy uprawnienie do tworzenia młodzieżowej rady gminy (art. 5b ust. 2 u.s.g.), ustawodawca przyznał także temu organowi kompetencje do nadania tej radzie statutu, który w myśl art. 5b ust. 10 zd. pierwsze powołanej ustawy określa "w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy". Rada taka ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (art. 5b ust. 5 u.s.g.) Jej utworzenie jest zaś formą realizacji przez jednostkę samorządową zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.). Stąd istotne jest by przy wyłanianiu członków wchodzących w skład owej jednostki samorządowej, respektowany był jej przedstawicielski i maksymalnie reprezentatywny charakter dla młodzieży zamieszkującej na terenie gminy.
W rozpoznawanych sprawach zasadnicze zarzuty jakie podnosi Wojewoda Mazowiecki w odniesieniu do wskazanych na wstępie uchwał, sprowadzają się do zakwestionowania legalności różnicowania trybu wyłaniania członków Młodzieżowej Rady Miasta Z. w zależności od tego czy są uczniami szkół zlokalizowanych na terenie Miasta Z. czy też uczą się poza tym miastem – co naruszać ma konstytucyjną zasadę równości względem prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Prowadzić ma także do naruszenie art. 5b ust. 10 u.s.g., a to wobec rezygnacji w odniesieniu do drugiej z ww. grup z wyłaniania ich przedstawicieli w drodze wyborów (powszechnych i bezpośrednich) na rzecz konkursu, realizowanego przez Społeczną Komisję Rady Miasta. Kluczowe
Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć wypada, że wbrew temu co sugeruje Wojewoda, art. 5b ust. 10 u.s.g. nie ustanawia jako zasady wyłaniania członków młodzieżowej rady gminy w drodze wyborów, rozumianych jako wybory bezpośrednie i powszechne. Przeciwnie - jak słusznie zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę - kwestie ustalenia "kryteriów i trybu wyboru" członków tej rady ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu gminy do uregulowania w statucie. Użyte w redakcji tego przepisu sformułowanie "wybór" (a dokładniej cytując "wyboru") interpretować należy jako akt wyłonienia określonej osoby (spośród innych) do pełnienia funkcji, a nie procedurę w jakiej się to odbywa. Stąd z samego faktu wybierania części członków Młodzieżowej Rady Miast Z. w drodze konkursu przez Komisję Społeczną Rady Miasta (jak stanowił § 9 ust. 1 statutu w jego pierwotnym brzmieniu), czy też wyboru przez tę Komisją (§ 9 ust. 1 statutu w brzmieniu ustalonym § 1 pkt 5 uchwały z 28 września 2022 r.) nie sposób wywieźć, że Rad Miasta Z. podejmując te uchwały wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, określone ww. przepisem.
Zróżnicowanie z kolei trybu wyborów członków rady w zależności od tego czy rekrutują się oni z grona uczniów uczęszczających do szkół zlokalizowanych na terenie Miasta Z. , czy spośród uczniów uczęszczających do szkół zlokalizowanych w innej gminie, ale zamieszkujących na terenie Miasta Z. , nie prowadzi w ocenie Sądu do naruszenia konstytucyjnych zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej. Przede wszystkim bowiem wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada ta jest więc zachowana - jak wskazuje się judykaturze - jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r. II OSK 932/18, Lex nr 3022271). Uczniowie szkół prowadzonych przez jednostkę samorządową, na obszarze której powoływana jest młodzieżowa rada gminy oraz uczniowie szkół prowadzonych przez inne jednostki samorządów i na ich obszarze zlokalizowanych, choć są mieszkańcami tej samej gminy, nie znajdują się w tożsamej sytuacji faktycznej. Nie charakteryzują się oni zatem – jak sugeruje to skarżący – wspólną cechą relewantną. Godzi się zaś zauważyć, że nawet w sytuacji podmiotów taką cechą się chrakteryzujących, nie każde odmienne potraktowanie prowadzi do naruszenia ww. zasady. Różnicowanie pod względem pranym podmiotów podobnych jest wszak niekiedy dopuszczalne, o ile znajduje uzasadnienie w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych, ma związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, a waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych.
Ustanowiony w kwestionowanych uchwałach odrębny tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miasta wywodzących się grona uczniów uczących się na terenie Miasta i poza nim pozostaje w zgodzie z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Ta bowiem wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wyjaśnił bowiem organ na terenie Miasta Z. nie funkcjonują szkoły średnie, wobec czego młodzież kończąca edukację podstawową, naukę kontynuuje w szkołach zlokalizowanych na terenie innych gmin. Taka sytuacja nie może jednak pozbawiać ich możliwości aktywnego udziału w życiu społeczności lokalnej, w tym w działalności w strukturach Młodzieżowej Rady Miasta Z. , a co za tym idzie także kandydowania do tej jednostki. Optymalnym i racjonalnym w tych uwarunkowaniach był ustanowiony dla nich tryb wyborów do Rady w formule konkursu, realizowanego przy pomocy Komisji Społecznej Miasta, w oparciu o obiektywnie weryfikowalne kryteria określone w § 9 ust. 9 statutu (wyniki w nauce, dotychczasową aktywność społeczną, poziom wiedzy na temat społeczeństwa, ekonomii i polityki oraz prezentowaną propozycję działań w Radzie), pozwalające na uniknięcie arbitralnego wyboru tych członków. Organ stanowiący danej gminy nie ma bowiem kompetencji pozwalających na nałożenie na szkoły prowadzone przez inną gminę, obowiązku przeprowadzenia wyborów do jednostki samorządowej do niej nie przynależnej. Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania legalności przyjętych w tym zakresie w statucie rozwiań prawnych.
Nie jest także zasadny zarzut przekroczenia przez Radę Miasta Z. granic upoważnienia ustawowego, upatrywany w uregulowaniu w § 9 ust. 12 statutu Młodzieżowej Rady Miasta sytuacji, w której nie dochodzi do powołanie tejże Rady i unieważnienia wyboru jej członków z uwagi na niedostateczną liczbę kandydatów. To, że ustawodawca art. 5b ust. 10 u.s.g. wśród zagadnień, które obligatoryjnie winny być w statucie młodzieżowej rady gminy ujęte nie wymienił wprost przypadku, w którym do powołania tej rady nie może dojść, nie oznacza, że organ stanowiący gminy nie mógł tej materii regulować. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, ujęte w art. 5b ust. 10 u.s.g. wyliczenie zagadnień mających zostać uregulowanych w statucie poprzedzone zostało zwrotem "w szczególności". Tego rodzaju zabieg legislacyjny oznacza, że katalog sytuacji do których ów zwrot się odnosi jest otwarty. Nie było zatem przeszkód prawnych by unormować w statucie także tę sferę związaną z funkcjonowaniem Młodzieżowej Rady Miasta, która w tym wyliczenie nie została wprost ujęta, a zdaniem uchwałodawcy istnieje potrzeba jej unormowania. Taka może zaś być podyktowana choćby koniecznością uniknięcia wątpliwości co do statusu osób wybranych na członków Rady, w sytuacji gdy ze względu na niewyłonienie ich minimalnej liczby niezbędnych do utworzenia Rady, nie może się ona ukonstytuować. Organ stanowiący nie może jedynie samodzielnie w ramach realizacji upoważnienia ustawowego do wydania określonego aktu prawa miejscowego, kreować w nim zadania publicznego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Należy mieć również na względzie, że istotą samorządu terytorialnego jako formy decentralizacji władzy wykonawczej jest przekazywanie mu przez ustawodawcę takich zadań, których wykonywanie wymaga dostosowania ich do lokalnych warunków i potrzeb. Tym samym organ samorządu wykonując dane zadanie, w tym powołując w drodze uchwały młodzieżową radę gminy muszą – jak trafnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3757/21 (Lex nr 3340556) - posiadać pewien zakres samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi zaś jedną z konstytucyjnych zasad jego funkcjonowania (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). W aspekcie pozytywnym oznacza ona możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z 29 października 2009 r. K 32/08, OTK-A 2009/9/139).
Z tych samych względów nie mógł odnieść zamierzonych skutków zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez uchwałodawcę, upatrywany w ustanowieniu w statucie instytucji opiekuna szkolnego – będącego, w myśl § 2 pkt 6 statutu pracownikiem szkolnym odpowiedzialnym za koordynację prac członków będących uczniami tej szkoły, wspierającego ich oraz kandydatów Młodzieżowej Rady Miasta, a także współpracującego z nimi oraz opiekunem, o którym mowa w art. 5 ust. 12 u.s.g. – i przypisania mu różnego rodzaju zadań związanych z wykonywaniem tych uprawnień.
W tym stanie rzeczy skargi, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegają oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259).