I SA/WA 672/07

I SA/Wa 672/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch
Monika Nowicka /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7,  art. 77,  art. 105 par. 1,  art. 9,  art. 113 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190,  art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz M. P. i A. P. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., przy ul. [...] nr [...] i nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], sprostowanego następnie postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister Infrastruktury wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło między innymi nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...], oznaczoną jako parcela nr [...]. Orzeczenie powyższe zostało następnie sprostowane postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 r. Pismem z dnia 25 listopada 2002 r. A. P. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1956 r. w części w jakiej dotyczyło ono wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], a organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] postępowanie to umorzył i wskazał w uzasadnieniu, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu nie dotyczyło nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...] i nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], a zatem na podstawie art. 105 § 1 kpa należało je umorzyć. Rozpatrując na wniosek A. P. sprawę ponownie Minister Infrastruktury (organ, który przejął kompetencje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) podtrzymał stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ wskazał, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1956 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa parcele nr [...], nr [...] oraz nr [...], położone w G., przy ul. [...] nr [...] i nr [...]. Jednakże Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. postanowieniem z dnia [...] marca 1964 r. sprostowało orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1956 r. w taki sposób, że w wierszu dziewiątym do dwunastego skreślono treść zdania od słów "całe parcele", a w zamian za to wpisano "parceli nr [...] km [...] położonej w G. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz parceli nr [...] km [...], położonej w G. przy
ul. [...] nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...]". Ponadto w uzasadnieniu decyzji sięgnięto również do treści pisma Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2003 r. znak [...], zawierającego informacje z przeprowadzonej kwerendy księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z którego wynikało, że: "z treści wniosku nr [...] z dnia [...] lutego 1963r. (I. dziennika [...]) wynika, iż wnioskowano o wydzielenie działki nr [...] z KW [...] i jej dołączenie do KW [...] na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...]. Z daty załatwienia tego wniosku /tj. dnia [...] marca 1964 r./ wynika, iż Sąd Powiatowy w G. wziął już pod uwagę postanowienie z dnia [...] marca 1964r. Nr [...]". Ponieważ więc wywłaszczenie nie dotyczyło nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego należało w ocenie Ministra Infrastruktury umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury A. P. wniósł skargę. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, iż prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, bowiem wywłaszczenie nie dotyczyło działki nr [...]. Działka ta została faktycznie wywłaszczona i obecnie jest wpisana jako własność Gminy miasta G. w księdze wieczystej KW nr [...]. Aktualne wpisy w księdze wieczystej KW nr [...] w sposób jednoznaczny potwierdzają wywłaszczenie działki nr [...] i wskazują, że podstawą wpisu było kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu i dlatego, jego zdaniem, konsekwentnie należy przyjąć zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1956 r. wraz z jego późniejszymi zmianami.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu i organ ustosunkował się do nich.
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 56/05, Sąd oddalił skargę, przyjmując, iż działka nr [...] nie była objęta decyzją wywłaszczeniową. Wynika to w ocenie Sądu z faktu, iż orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1956 r. musi być odczytywane łącznie z treścią postanowienia z dnia [...] marca 1964 r.
nr [...] o jego sprostowaniu, a postanowienie to niejako "usuwało" z orzeczenia z dnia
[...] kwietnia 1956 r. zapisaną wcześniej w jego treści działkę [...]. Skoro wniosek A. P. był w istocie żądaniem oceny legalności orzeczenia o wywłaszczeniu działki nr [...], a organ prowadzący postępowanie administracyjne jest związany zakresem wniosku strony i nie może modyfikować jego treści, przyjąć należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie, a Minister Infrastruktury prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 535/06, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. P. i M. P. (spadkobierczyń po zmarłym A. P., które wstąpiły w jego prawa procesowe) od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając uchylenie wyroku WSA w Warszawie NSA wskazał, iż skarga A. P. została wniesiona na decyzję umarzającą postępowanie nadzorcze. Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wówczas, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, jak wynika z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, zatem jego umorzenie mogłoby nastąpić w wypadku gdyby okazało się, że decyzja, która ma w nim podlegać ocenie, została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem, że nie ma przedmiotu postępowania nadzorczego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, sprostowanego następnie stosownym postanowieniem. Orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało ani przed wszczęciem postępowania nadzorczego, ani też w jego trakcie wyeliminowane z obrotu prawnego. Istniał zatem przedmiot postępowania nadzorczego, pozostawało bowiem w obrocie prawnym orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na ten błąd organu WSA w Warszawie nie zwrócił uwagi, choć obligował go do tego art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", nakazujący brać pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa. Umorzenie postępowania nadzorczego nastąpiło z tego względu, że organ nadzoru uznał je za bezprzedmiotowe wobec tego, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1956 r. nie dotyczyło wywłaszczenia działki nr [...], gdyż zostało sprostowane orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r., a z tego powodu, tj. objęcia wywłaszczeniem działki nr [...] skarżący domagał się stwierdzenia nieważności orzeczenia. Jednak tego rodzaju ustalenie, tj. że orzeczenie o wywłaszczeniu nie obejmuje nieruchomości, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego, ale tylko prowadzi do wniosku, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą, która mogłaby powodować jej nieważność. Przedmiot postępowania nadzorczego istnieje, bowiem decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a tylko w postępowaniu nadzorczym okazało się, że decyzja ta nie jest wadliwa. Zatem stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym, że decyzja wywłaszczeniowa nie obejmowała określonej działki winno co do zasady prowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. odmowy stwierdzenia nieważności a nie umorzenia postępowania nadzorczego. Tego błędu organu nie wziął pod uwagę z urzędu WSA w Warszawie, choć powinien był to uczynić na podstawie art. 134 p.p.s.a. NSA podkreślił, iż wprawdzie ustalenie przez organ w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o wywłaszczeniu, że decyzja ta nie obejmuje określonej działki, powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności, niemniej to, czy odmowa taka miałaby zastosowanie w niniejszej wymaga dokładnego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu nadzorczym, o przeprowadzenie którego wystąpił skarżący, organ nadzoru dokonał oceny stanu sprawy, opierając się na postanowieniu z dnia [...] marca 1964 r., którym sprostowane zostało orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1956 r. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 1964 r. wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., obecnie art. 113 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. dopuszczone jest prostowanie przez organ z urzędu lub na wniosek strony błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, co oznacza, że postanowienie o sprostowaniu nie może w żaden sposób dokonywać poprawek co do meritum rozstrzygnięcia. Sprostowaniu bowiem podlegają tylko błędy pisarskie, rachunkowe i oczywiste omyłki. Ponieważ sprostowanie decyzji jest integralnie z nią związane w postępowaniu nadzorczym, ocenie co do zgodności z prawem podlegają zarówno decyzja jak i postanowienie ją prostujące. Jeżeli strona wystąpiła tylko o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie odniosła się w ogóle do postanowienia prostującego, organ nadzoru ma obowiązek wyjaśnienia stronie okoliczności sprawy, tak faktycznych jak i prawnych (art. 9 k.p.a.) i jeśli w postępowaniu nadzorczym okazałoby się, że wadą dotknięte jest zarówno postanowienie o sprostowaniu jak i decyzja, to powinien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu. Rozpoznając wniosek skarżącego organ nadzoru w ogóle pominął powyższe kwestie, tj. to czy postanowienie z dnia [...] marca 1964 r. prostujące orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1956 r. mieści się w ramach zakreślonych w art. 113 § 1 k.p.a. (uprzednio 105 § 1 k.p.a.), czy też jest to w istocie zmiana decyzji wywłaszczeniowej co do meritum w trybie niedozwolonym. Tego błędu organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę, choć miał z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek oceny sprawy pod kątem zgodności z prawem w granicach, nie będąc związany wnioskami ani zarzutami skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
Wskazana wyżej skarga została rozpatrzona przez Sąd po raz drugi z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r. wyroku Sądu z dnia 20 listopada 2004 r., zapadłego w wyniku rozpatrzenia skargi po raz pierwszy, i przekazania Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
Stosownie do art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, iż zaskarżoną decyzję, podobnie jak i decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydano z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7 i 77 k.p.a., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1956 r. nie zostało ani przed wszczęciem postępowania nadzorczego, ani też w jego trakcie wyeliminowane z obrotu prawnego. Istniał zatem przedmiot postępowania nadzorczego, pozostawało bowiem w obrocie prawnym orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Organy orzekające w sprawie wadliwie upatrywały przesłanek do umorzenia postępowania nadzorczego (w związku z jego bezprzedmiotowością) w tym, że orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1956 r. nie dotyczyło wywłaszczenia działki nr [...] (zostało bowiem sprostowane orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r.), a z tego powodu, tj. objęcia wywłaszczeniem działki nr [...] skarżący domagał się stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Tego rodzaju ustalenie, tj. że orzeczenie o wywłaszczeniu nie obejmuje nieruchomości, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego, ale tylko prowadzi do wniosku, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą, która mogłaby powodować jej nieważność. Przedmiot postępowania nadzorczego istnieje, bowiem decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a tylko w postępowaniu nadzorczym okazało się, że decyzja ta nie jest wadliwa. Zatem stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym, że decyzja wywłaszczeniowa nie obejmowała określonej działki winno co do zasady prowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. odmowy stwierdzenia nieważności a nie umorzenia postępowania nadzorczego.
Wprawdzie ustalenie przez organ w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o wywłaszczeniu, że decyzja ta nie obejmuje określonej działki, powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności, niemniej to, czy odmowa taka miałaby zastosowanie w niniejszej sprawie wymaga dokładnego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym.
Organy nadzoru dokonały oceny stanu sprawy, opierając się na postanowieniu z dnia [...] marca 1964 r., którym sprostowane zostało orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1956 r.
Postanowienie z dnia [...] kwietnia 1964 r. wydane zostało na podstawie art. 105
§ 1 k.p.a., obecnie art. 113 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. dopuszczone jest prostowanie przez organ z urzędu lub na wniosek strony błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, co oznacza, że postanowienie o sprostowaniu nie może w żaden sposób dokonywać poprawek co do meritum rozstrzygnięcia. Sprostowaniu bowiem podlegają tylko błędy pisarskie, rachunkowe i oczywiste omyłki. Ponieważ sprostowanie decyzji jest integralnie z nią związane w postępowaniu nadzorczym, ocenie co do zgodności z prawem podlegają zarówno decyzja jak i postanowienie ją prostujące.
Jeżeli strona wystąpiła tylko o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie odniosła się w ogóle do postanowienia prostującego, organ nadzoru ma obowiązek wyjaśnienia stronie okoliczności sprawy, tak faktycznych jak i prawnych (art. 9 k.p.a.) i jeśli w postępowaniu nadzorczym okazałoby się, że wadą dotknięte jest zarówno postanowienie o sprostowaniu jak i decyzja, to powinien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu. Rozpoznając wniosek skarżącego organ nadzoru w ogóle pominął powyższe kwestie, tj. to czy postanowienie z dnia [...] marca 1964 r. prostujące orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1956 r. mieści się w ramach zakreślonych w art. 113
§ 1 k.p.a. (uprzednio 105 § 1 k.p.a.), czy też jest to w istocie zmiana decyzji wywłaszczeniowej co do meritum w trybie niedozwolonym.
Z racji powyższych uchybień decyzję Ministra Budownictwa oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit.c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.