I SA/WA 652/04

I SA/Wa 652/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Elżbieta Sobielarska
Maria Tarnowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Rektora i Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w J. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwał senatu oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] uchylającą uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J.:
- Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. "w sprawie nominacji na stanowiska "Profesorów Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J."",
- Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. "w sprawie nominacji na stanowisko profesora PWS[...] w J.",
- Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. "w sprawie nominacji na stanowisko profesora Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J." - jako wydane z naruszeniem ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych oraz statutu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J., uchwalonego w dniu [...] sierpnia 2000 r. a zatwierdzonego przez Ministra Edukacji Narodowej w dniu 4 października 2000 r.
W uzasadnieniu Minister Edukacji Narodowej i Sportu stwierdził, że po rozważeniu wyjaśnień zawartych we wniosku Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w J. (dalej: PWS[...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, iż Senat PWS[...] podejmując ww. uchwały, działał w granicach obowiązującego prawa.
Podejmując uchwały, Senat PWS[...] przyznał nominacje na stanowiska profesorów PWS[...] i nadał tytuł Profesora PWS[...] na 3 lata, chociaż ustawa o wyższych szkołach zawodowych nie przewiduje dla senatu żadnych kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy, stosunek pracy z nauczycielami akademickimi nawiązuje i rozwiązuje rektor. Senat uczelni zawodowej nie jest uprawniony do podejmowania żadnych uchwał o charakterze stanowiącym, może jedynie opiniować wnioski o zatrudnienie nauczycieli akademickich (art. 35 pkt 5 ustawy).
Art. 35 pkt 10 ustawy, w oparciu o który Senat podejmował uchwały, nie stanowi podstawy do podejmowania uchwał samoistnie regulujących sprawy (przyznających prawa lub nakładających obowiązki), dla których nie ma odrębnej podstawy prawnej. Na jego podstawie mogą być podejmowane uchwały w sprawach określonych w statucie oraz uchwały wyrażające opinie społeczności państwowej uczelni zawodowej, które nie mają charakteru stanowiącego. Żaden przepis ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ani też postanowienia statutu PWS[...] nie uprawniają Senatu do rozszerzenia tego katalogu poprzez utworzenie nowego stanowiska.
Rodzaje stanowisk, na jakich mogą być zatrudniani nauczyciele akademiccy w państwowej uczelni zawodowej określa art. 50 ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz § 27 ust. 2 statutu PWS[...]. Zgodnie z tymi przepisami, pracownicy dydaktyczni są nauczycielami akademickimi zatrudnianymi na stanowiskach profesora, wykładowcy i asystenta, nie ma stanowiska "profesora PWS[...]".
Zdaniem organu nie można podzielić argumentu, iż decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu uchylająca przedmiotowe uchwały Senatu Uczelni podjęta została z naruszeniem terminu określonego w art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ponieważ Minister Edukacji Narodowej i Sportu powziął wiadomość o podjęciu przez Senat PWS[...] przedmiotowych uchwał z dniem [...] grudnia 2003 r., tj. z chwilą wpłynięcia do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu kopii uchwał Senatu wydanych w latach 1998 - 2003. Wystąpienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 listopada 2003 r. o przesłanie tych uchwał podjęte zostało w ramach nadzoru Ministra sprawowanego nad państwową uczelnią zawodową - na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wyższych szkołach zawodowych - w związku z licznymi skargami o nieprawidłowościach mających miejsce w Uczelni.
W roku akademickim 2002/2003 ocenie jakości kształcenia podlegały cztery prowadzone w PWS[...] specjalności zawodowe. Oceny tej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonała Państwowa Komisja Akredytacyjna (dalej: PKA), a nie Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu. PKA jest ustawowym organem szkolnictwa wyższego, działającym na rzecz jakości kształcenia. W świetle obowiązujących przepisów kompetencje ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz PKA pozostają od siebie rozdzielone. PKA nie sprawuje nadzoru nad państwowymi uczelniami zawodowymi, o którym mowa w dziale II ustawy o wyższych szkołach zawodowych, w tym nadzoru nad zgodnością uchwał i decyzji podejmowanych odpowiednio przez organy kolegialne i organ jednoosobowy z przepisami ustawowymi. Nadzór ten zastrzeżony jest do wyłącznej kompetencji ministra.
PKA wykonując swoje ustawowe zadania, dokonuje oceny kształcenia na danym kierunku lub specjalności zawodowej, w tym może przeprowadzać wizytację uczelni. Zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, tryb dokonywania tych ocen określa statut uchwalony przez PKA na posiedzeniu plenarnym.
Zgodnie z § 16 ust. 1 statutu, postępowanie oceniające przeprowadza zespół oceniający, składający się z członków PKA i ekspertów, powoływany przez Sekretarza PKA. Po odbyciu wizytacji zespół oceniający przygotowuje raport, który na podstawie § 17 ust. 2 statutu PKA przesyłany jest do ocenianej uczelni, która może ustosunkować się do zawartych w nim uwag. Na żadnym etapie dokonywania oceny jakości kształcenia na danym kierunku lub specjalności zawodowej, PKA nie ma obowiązku przedstawiać szczegółowego raportu sporządzonego przez zespół oceniający ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. Dopiero opinie i wnioski dotyczące dokonanej oceny kształcenia oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów wyższych są przedstawiane ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego w formie uchwały Prezydium, stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 22 statutu PKA z dnia [...] stycznia 2002 r.
Skargę na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Rektor oraz Senat Państwowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w J. (dalej: PWS[...]), zarzucając naruszenie art. 107 § 1 kpa, ze względu na brak właściwego oznaczenia strony w decyzjach, brak podstawy prawnej obu decyzji oraz niezachowanie ustawowego terminu przeznaczonego do uchylenia niezgodnych z przepisami ustawy uchwał organów kolegialnych uczelni, określonego w art. 27 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym.
W skardze podniesiono również, że decyzje organu zawierają wiele wątpliwości prawnych.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz dodał, że nadzór ministra, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ma wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego, tzn. dotyczy badania zgodności działań organów uczelni (senatu, rektora) z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Kontrolując legalność działań podejmowanych przez organy uczelni Minister Edukacji Narodowej, w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni z przepisami ustawy lub statutem, podejmuje w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych decyzję o ich uchyleniu. Charakter aktu podejmowanego w tym trybie przez Ministra określił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 stwierdzając, iż jest to decyzja administracyjna nie wydana na zasadach i w trybie przepisów kpa, lecz stanowi typowe rozstrzygnięcie z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ (Ministra) z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni) podlegającego temu nadzorowi ex legę, a jej przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności (zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni).
Uchwała ta dotyczyła wprawdzie decyzji podejmowanych przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w odniesieniu do aktów i uchwał organów uczelni działających na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym, jednak w pełni zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do aktów nadzoru stosowanych wobec wyższych szkół zawodowych. Adresatami takiej decyzji mogą być wyłącznie organy tej uczelni, czyli rektor oraz senat, i one też zostały wskazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] marca 2004 r.
Ponadto organ zauważa, że w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. znalazło się błędne pouczenie odnośnie trybu i sposobu jej zaskarżenia. Do decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego podjętych w zakresie tzw. nadzoru prawnego nie stosuje się przepisów kpa, nie służy od nich również odwołanie w administracyjnym toku instancji, ani też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Strony mogą jedynie zaskarżyć taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem wniesione przez senat i rektora wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy należało potraktować jako wezwanie, złożone w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, poprzedzające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie Minister Edukacji Narodowej i Sportu rozpoznał ten wniosek poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. na podstawie przepisów kpa, jednakże uchybienie to nie miało wpływu ani na treść rozstrzygnięcia, ani też na prawa stron tego postępowania. Gdyby nawet, przyjąć, że zaskarżona decyzja miała wady wynikające z naruszenia przepisów postępowania, to należy uznać je za wady nieistotne, a skoro do decyzji wydawanych w tym trybie nie stosuje się przepisów kpa, zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 §1 kpa są niezasadne.
Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wyższych szkołach zawodowych minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego podejmuje w ciągu miesiąca decyzję o uchyleniu uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami ustawowymi lub statutem uczelni. Przepis ten nie określa wprost daty, od której zaczyna biec miesięczny termin, w którym minister może podjąć akt nadzoru. Jednakże względy wykładni systemowej i celowościowej nie powinny budzić wątpliwości, że datą tą jest dzień doręczenia organowi nadzoru uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni. Pogląd ten został także wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 625/99.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga jest bezzasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] marca 2004 r., który utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylającą uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w J.: nr [...] z dnia [...] września 2001 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. - w sprawie nominacji na stanowiska profesorów Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J. im. [...] - jako wydane z naruszeniem ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 z późn. zm.) oraz statutu tej szkoły.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 z późn. zm.), który brzmi: "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego w ciągu miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o podjęciu przez organ kolegialny lub rektora odpowiednio uchwały lub decyzji niezgodnej z przepisami ustawowymi lub statutem państwowej uczelni zawodowej podejmuje decyzję o ich uchyleniu."
Prawidłowo organ uznał, że Senat PWS[...] w J. podejmując powyższe uchwały, przyznał nominacje na stanowiska profesorów PWS[...] i nadał tytuł Profesora PWS[...] na 3 lata.
Sąd podziela stanowisko organu, że ustawa z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...) nie przewiduje dla senatu żadnych kompetencji w zakresie przyznawania "nominacji na stanowisko profesora" czy "nadawania tytułu profesora". Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...), stosunek pracy z nauczycielami akademickimi nawiązuje i rozwiązuje rektor. Senat - organ kolegialny uczelni, stosownie do art. 35 pkt 5 tej ustawy podejmuje uchwały, jednakże ich treść nie może ingerować w kompetencje ustawowe innego organu ustawowego - rektora, do którego zadań należy nawiązywanie i rozwiązywanie stosunku pracy z nauczycielami akademickimi, na określonych ustawą stanowiskach. Senat ma prawo i obowiązek wyrazić swoją opinię o kandydatach na stanowiska nauczycieli akademickich, ale w ramach określonych w art. 35 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...) oraz mając na uwadze art. 49 - 55 tej ustawy.
Artykuł 35 pkt 10 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...), który Senat powołał w uchwałach, nie jest podstawą do podejmowania uchwał samoistnie regulujących określone sprawy, przyznających prawa lub nakładających obowiązki, dla których nie ma odrębnej podstawy prawnej, a żaden przepis ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ani też postanowienia statutu PWS[...] nie uprawniają Senatu do utworzenia nowego stanowiska.
Odnosząc się zarzutów zawartych w skardze Sąd zauważa, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jeśli decyzja organu uchyla poszczególne uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] im. [...] w J., to nie ma wątpliwości, kto jest adresatem tych decyzji wydanych na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (...). Nawet jeżeli zdaniem skarżącego powinno to być przedstawione w decyzji w sposób bardziej oczywisty, to zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).
Skarżący nie wykazał, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu powziął wiadomość o uchwałach senatu będących przedmiotem postępowania z protokołu Państwowej Komisji Akredytacyjnej sporządzonego dnia [...] lutego 2003 r. Zgodnie z art. 38 i nast. ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.), Państwowa Komisja Akredytacyjna jest organem kolegialnym, o kompetencjach szczegółowo wymienionych w tej ustawie.
Państwowa Komisja Akredytacyjna nie jest organem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, jest organem odrębnym, samodzielnym. Nawet gdyby Państwowa Komisja Akredytacyjna znała treść tych uchwał wcześniej niż Minister Edukacji Narodowej i Sportu, to nie oznacza to, że miała obowiązek powiadomić o tym właściwego ministra i nie oznacza, że od tej daty należy liczyć termin do podjęcia rozstrzygnięcia przez ministra, ponieważ zadania Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz Państwowej Komisji Akredytacyjnej są odrębne. Dlatego również ten argument skargi jest nieuzasadniony.
Państwowa Komisja Akredytacyjna nie składa się z pracowników Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, lecz jest wybierana spośród kandydatów zgłoszonych przez Radę, senaty uczelni, stowarzyszenia naukowe, zawodowe, twórcze, oraz organizacje pracodawców. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego o rażącym uchybieniu przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu terminu do uchylenia niezgodnych z przepisami ustawy uchwał.
W tej sytuacji, skoro argumenty skarżącego nie są uzasadnione, zaskarżona decyzja organu prawidłowa, to niewłaściwe pouczenie, na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę, pomimo nie podniesienia tego zarzutu przez skarżącego, nie ma wpływu na stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.