I SA/WA 641/06

I SA/Wa 641/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. o ponowne rozpoznanie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] na mocy której ustanowiono na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. użytkowanie wieczyste terenu o pow. [...] m² położonego w W. przy ulicy [...].
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], numer rejestru KW [...] (dawny nr [...]), o pow. [...] m2, stanowiła - zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. Wydziału [...] z dnia [...] października 1947 r., nr [...] - własność H. B. i podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
W dniu 5 kwietnia 1948 r. H. B. złożył do Zarządu Miejskiego W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1985 r., nr [...] Urząd Dzielnicowy W. odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...].
Następnie postanowieniem Urzędu [...] W. z dnia [...] listopada 1985 r., nr [...], decyzja z dnia [...] sierpnia 1985 r. została sprostowana w części dotyczącej powierzchni nieruchomości (z [...] m2 na [...] m2).
Po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców byłego właściciela, Urząd Miasta W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzją z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1985 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Na skutek uchylenia powyższej decyzji przez Urząd Miasta [...] W. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Urząd [...] W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzją z dnia [...] października 1986 r., nr [...] odmówił spadkobiercom dotychczasowego właściciela przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] (dawny [...]) o powierzchni [...] m2, oraz orzekł o przejściu na własność Państwa znajdujących się na gruncie budynków, a Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 1987 r., nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję.
Natomiast decyzją z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. ustanowił na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. przy ul. [...] prawo użytkowania wieczystego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego, przy czym orzekł również, że "opłata za istniejący na terenie przewidzianym pod inwestycje budynek (przeznaczony do rozbiórki) będzie naliczona w odrębnej decyzji po wykonaniu elaboratu szacunkowego przez biegłego (...)".
W wykonaniu decyzji nr [...] zawarto z w/w Spółdzielnią umowę w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] listopada 1987 r. o oddaniu w w/w terenu użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla W.
Następnie wnioskiem z dnia 27 stycznia 1997 r. J. B., działając z upoważnienia pozostałych następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji:
- nr [...] Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] października 1986 r. – w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłego właściciela,
- nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] stwierdziło nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1987 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 1986 r., nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W wyniku złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 1428/00 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2000 r.
Natomiast w sprawie z wniosku J. B. i innych o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. o oddaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. w użytkowanie wieczyste gruntu o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] orzekło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności.
W ocenie organu przedmiotowa decyzja naruszała rażąco art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), § 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239) oraz art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Decyzja nie określała - stosownie do wymagań wynikających z powołanych przepisów - charakteru i wielkości budynku położonego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, a w kwestii ceny sprzedaży tego budynku odsyłała do "odrębnej decyzji", na co powołane przepisy nie pozwalały. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania spadkobiercom byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu powodowało skutek ex tunc, co oznaczało, że budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie pozostawały przez cały czas – stosownie do art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – własnością następców prawnych dotychczasowego właściciela. W konsekwencji Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. nie był uprawniony orzec zarówno o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, jak i o sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Omawiana decyzja wydana, z wykazanych wyżej przyczyn, z rażącym naruszeniem prawa wywołała jednak nieodwracalne skutki prawne w postaci zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. i wpisania tego prawa do księgi wieczystej. Organ administracyjny działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma możliwości zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a jedynie jest władny wykazać wadliwość decyzji administracyjnej leżącej u jej podstaw. Ocena taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. Kolegium uznało, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – w rozumieniu art. 156 § 2 kpa – gdyż w jej następstwie zawarto, z zachowaniem formy aktu notarialnego, umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 2044/02, oddalił skargę J. B., H. B., A. K. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...].
Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadza się wyłącznie do zagadnienia skutków prawnych, jakie wywołała przedmiotowa decyzja, gdyż skarżący nie godzą się, aby poprzestać na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i domagają się stwierdzenia jej nieważności.
Jako powód oddalenia skargi Sąd wskazał wyjaśnienia Sądu Najwyższego zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 –niedopuszczalność skutków prawnych decyzji administracyjnej oznacza, że ich cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie jest niedostępne dla organu administracji, gdyż wykracza poza właściwość, zadania i kompetencje tego organu. I właśnie taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie dlatego, że została zawarta ze Spółdzielnią umowa o oddaniu jej terenu państwowego w użytkowanie wieczyste i organ nadzoru nie jest władny pozbawić Spółdzielni nabytego przez nią prawa, co może uczynić tylko sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Dodał także, że gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność tejże decyzji, to taka decyzja nadzorcza, jako niewykonalna, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 5 kpa - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały - sama więc podlegałaby stwierdzeniu nieważności.
Na skutek wniesionej przez J. B. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt OSK 401/04, uchylił wyrok z dnia 24 listopada 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie dokonał rozważań w kwestii zgodności z prawem decyzji Kolegium, nie odniósł się też do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności do:
- istnienia księgi wieczystej i ewentualnego wpisu do niej prawa użytkowania wieczystego,
- wydania decyzji w toku sprawy o oddanie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela,
- istnienia orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierających rozstrzygnięcia odmienne od powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt 1 SA/Wa 1920/04, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. [...] oraz decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2002 r. , sygn. [...] uznając, że zarówno obie te decyzje jak i poprzedzające je postępowanie administracyjne są obarczone wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia.
Sąd uznał, że w pełni uzasadnione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim wskazał, że w przesłanych Sądowi aktach nie ma wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2002 r. Nie daje to Sądowi możliwości skontrolowania, czy organ rozpatrzył wszystkie zarzuty poniesione przez wnioskodawców i czy zarzut nie ustosunkowania się do argumentów przez nich podniesionych jest zasadny. Poza tym wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Istotę rozstrzygnięcia – stwierdzenie, iż decyzja z dnia [...] maja 1987 r. o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ sprowadził do zacytowania (bez podania daty i sygnatury) fragmentu uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) wskazującego, iż odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, Jeśli więc odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ nie ma umocowania ustawowego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny.
Podkreślić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w judykaturze jak i doktrynie prawa administracyjnego. Na tle tego ukształtowały się zasadnicze kierunki wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.
Przede wszystkim zwrócono uwagę na to, że stan nieodwracalnych skutków prawnych stanowi wyjątek od zasady, iż decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wyjątek ten nie może być jednak rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą. Dlatego w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, w jakich okolicznościach faktycznych doszło do oceny skutków decyzji, a w związku z tym, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93), zwrócono uwagę, że wyjątek, jakim jest unormowanie zawarte w art. 156 § 2 kpa, nie może być interpretowany w sposób podważający cel, jakiemu służy instytucja usuwania z obrotu prawnego decyzji rażąco wadliwych. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. OSK 10/04 (niepubl.) podkreślono, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie rażąco wadliwej decyzji w obrocie prawnym i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała. Dlatego w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.
W niniejszej sprawie strona skarżąca w szerokim zakresie przywoływała orzecznictwo sądowe, a przede wszystkim podjęte w tym przedmiocie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwrócić jednak należy uwagę, że wszystkie z powołanych orzeczeń odnoszą się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, na podstawie których Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, tj. decyzji o odmowie przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) bądź aktów nacjonalizacyjnych, a nie do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dotyczącej rozporządzenia taką nieruchomością przez Skarb Państwa na rzecz osoby trzeciej. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie analiza dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego nie jest przydatna. Przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2004 r. wydanym w wyniku skargi kasacyjnej wyraźnie wskazał na potrzebę oceny kwestii skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1987 r. w świetle ustaleń dotychczasowego orzecznictwa, a przede wszystkim uchwał podjętych przez NSA w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej.
Szczególnie istotne znaczenie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy może mieć powołana wyżej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, a zwłaszcza wywód uzasadnienia uchwały odnoszący się do zagadnienia, jaki wpływ na odwracalność bądź nieodwracalność skutków prawnych miał fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności aktu, na podstawie którego Skarb Państwa nabył własność nieruchomości. Omawiana uchwała dotyczy wprawdzie zagadnienia skutków prawnych aktu nacjonalizacyjnego, w wyniku którego Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, lecz rozważania zawarte w jej uzasadnieniu winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji.
W uchwale podkreślono, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tej samej nieruchomości, nie mogą być utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą - w tym wypadku decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego spadkobiercom byłego właściciela. Jeśli decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to nie stwierdzenie jej nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa będzie oznaczało, że nie zostanie wzruszony wadliwy stan ukształtowany ta decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji opartej na tym wadliwym stanie.
Uchwała zwraca ponadto uwagę na nietrafność poglądu, iż nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny, a więc odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Uwzględnić bowiem trzeba także to, czy następstwa prawne późniejszej decyzji mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach.
Przytoczone wyżej rozważania winny być wzięte pod uwagę wśród całokształtu okoliczności, jakie będą przedmiotem oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które weźmie pod uwagę ponadto znaczenie faktu, iż do wydania kwestionowanej decyzji doszło w toku sprawy o oddanie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Należy bowiem pamiętać o tym, że wniosek dawnego właściciela miał bezwzględne pierwszeństwo przed innymi wnioskami dotyczącymi nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno mieć na uwadze fakt, iż również sądownictwo powszechne wypowiedziało się w tym przedmiocie przyjmując, że nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., wnioski poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu (wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. I CKN 58/01). Uwzględnić należy również skutki, jakie w okolicznościach tej sprawy wywołała kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1987 r. zważywszy na wskazany przez skarżących fakt, iż na działce oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni znajduje się budynek oficyny i inne zabudowania trwałe, nie uwidocznione ani w tej decyzji ani w akcie notarialnym, a stanowiące własność spadkobierców byłego właściciela gruntu.
W świetle powyższego Sąd uznał, że stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, było przedwczesne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako naruszającej przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa.
Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest przy ocenie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. odnieść się do stanowiska orzecznictwa sądowego w tym przedmiocie., a także do zarzutów podniesionych przez skarżących. Zwraca się ponadto uwagę, że akta sprawy wymagają uzupełnienia przez dołączenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego wydana została zaskarżona decyzja.
W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r., nr [...], na mocy której ustanowiono na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. użytkowanie wieczyste terenu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w W. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2005 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1987 r. jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażąco narusza przepisy będące podstawą prawną jej wydania, to jest ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) w szczególności art. 21 oraz § 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47 poz. 239).
Powołane przepisy przewidywały, że oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej mogło nastąpić tylko wraz ze sprzedażą (ewentualnie wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste) na rzecz spółdzielni znajdujących się na danym gruncie budynków (stanowiących własność Skarbu Państwa), zaś decyzja orzekająca o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu powinna była zawierać - między innymi - określenie charakteru i wielkości budynku będącego przedmiotem sprzedaży oraz wysokość ceny sprzedaży budynku. Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] nie spełniała tych warunków, gdyż nie określała charakteru i wielkości sprzedanego budynku, a w kwestii ustalenia ceny za ten budynek odsyłała do mającej być wydanej w bliżej nieokreślonej przyszłości "odrębnej decyzji", na co w/w przepisy nie pozwalały.
Organ powołał się również na wiążący dla niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1920/04, w którym Sąd wskazał, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1987 r. wydana została w trakcie trwającego postępowania o oddanie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Tymczasem właśnie wniosek dawnego właściciela miał bezwzględne pierwszeństwo przed innymi wnioskami dotyczącymi nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów' na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). A skoro tak to Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. nie miał uprawnienia - w myśl przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – do ustanowienia na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego budynkiem stanowiącym własność prywatną, ani też orzeczenia o sprzedaży tego budynku spółdzielni.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium podtrzymało ustalenia dokonane we wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdzając, że decyzja z dnia [...] maja 1987 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), § 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47 poz. 239), w związku z art. 5 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tym samym w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] na mocy której ustanowiono na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. użytkowanie wieczyste terenu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...].
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...].
W uzasadnieniu skargi stwierdzone zostało, że organ orzekający w sprawie dokonał sprzecznych ustaleń w zestawieniu z treścią materiału dowodowego, sprzeczność ta miała wpływ na treść wydanego orzeczenia, gdyż błędnie przyjęto, że:
- oddana skarżącej w użytkowanie wieczyste działka oznaczona numerem ewidencyjnym nr [...] o powierzchni [...] m2 , stanowi teren zabudowany. Tymczasem w dniu wydania decyzji z [...] maja 1987 r. nr [...] zostało wykonane orzeczenie nakazujące rozbiórkę oficyny przy ul. [...], a przed dniem [...] maja 1987 r. na gruncie znajdowały się prawdopodobnie cztery bliżej nieokreślone co do rodzaju zabudowy boksy garażowe oraz fundamenty, mury piwnic i parteru, które zostały rozebrane przed dniem wydania unieważnionej decyzji dla potrzeb nowej inwestycji,
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, w tym naruszenie art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że oddanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste gruntu objętego unieważnioną decyzją powinno nastąpić z równoczesną sprzedażą położonej na gruncie oficyny objętej nakazem rozbiórki i czterech boksów garażowych, oraz nieistniejących już w momencie wydania unieważnionej decyzji fundamentów, murów piwnicy i parteru od strony [...], które decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2005 r. określa jako budynki w rozumieniu przepisów tej ustawy,
- naruszenie § 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych i rozliczeń, poprzez przyjęcie, że decyzja o sprzedaży budynków lub oddaniu w użytkowanie wieczyste winna określać wielkość, charakter i wysokości ceny budynku przeznaczonego do rozbiórki, nieistniejących czterech garaży i nieistniejącej części fundamentów i murów rozpoczętej w bliżej nieokreślonym czasie budowy obiektu.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa podkreśliła, że Kolegium wydając decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. błędnie przyjęło, że podstawą prawną dla decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. winny być powołany wyżej art. 21 i § 24 pkt 2 i 6.
Skarżąca wskazała również, że wbrew ustaleniom Kolegium, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem teren oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste na cele inwestycyjne nie stanowił terenu zabudowanego, ponieważ poprzednie inwestycje znajdujące się na gruncie zostały usunięte przed dniem 4 maja 1987 r., a pozostałe - oficyna - zostały objęte orzeczeniem o rozbiórce. Dlatego też teren zgodnie z obowiązującym prawem o ewidencji budynków nie mógł być określony jako teren zabudowany i dlatego też decyzja z dnia [...] maja 1987 r. nie mogła być uznana za wydaną z naruszeniem prawa. Podkreśliła również, że dla oceny czy w określonej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jako bezsporny wskazała na fakt, iż J. B. - działając z upoważnienia pozostałych następców prawnych byłego właściciela - dopiero w dniu 27 stycznia 1997 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], co zdaniem skarżącej ma znaczenie dla oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Spółdzielnia podkreśliła również, że stała się wieczystym użytkownikiem nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1987 r. o przeniesieniu przez Państwo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wskazać należy, że pismem z dnia 24 października 2006 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił złożoną do Sądu skargę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że w prowadzonych przed organem postępowaniach jednoznacznie ustalono, że będąca przedmiotem postępowania decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r., nr [...] jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, bowiem rażąco naruszyła przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności § 24 pkt 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni Kolegium stwierdziło, że nie stanowią one przesłanek do uwzględnienia złożonej skargi lecz do jej oddalenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto – zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002 r., są obarczone wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa.
W uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt I SA/WA 1920/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził:" Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, było przedwczesne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako naruszającej przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa.
Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest przy ocenie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. odnieść się do stanowiska orzecznictwa sądowego w tym przedmiocie, a także do zarzutów podniesionych przez skarżących. Zwraca się ponadto uwagę, że akta sprawy wymagają uzupełnienia przez dołączenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego wydana została zaskarżona decyzja".
Zgodnie z w/w wytycznymi, Kolegium odniosło się do stanowiska orzecznictwa sądowego w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych, ale - zdaniem tego składu Sądu – rozważania te dotyczyły tylko kilku wybranych orzeczeń, a ponadto Kolegium nie wywiodło z nich właściwych wniosków.
Dlatego też jeszcze raz powinno rozpatrzyć orzecznictwo sądowe w tym przedmiocie w szerszym zakresie, a szczególności rozważyć, czy sytuacje będące przedmiotem rozważań sądów mają odniesienie do przedmiotowej sprawy.
Podkreślić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno w judykaturze jak i doktrynie prawa administracyjnego. Na tle tego ukształtowały się zasadnicze kierunki wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych.
Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zatem w art. 156 § 2 kpa nie chodzi o nieodwracalność absolutną, rozumianą jako totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz o nieodwracalność względną , polegającą na niemożności odwrócenia skutków prawnych decyzji przez organ administracyjny działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania.
Wobec powyższego decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna ustalony jest pogląd, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strony zawarty umowę cywilnoprawną, nie może być bezpośrednim źródłem nieważności czynności prawnej (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 25.04.1964 r. III CO 12/64, OSNCP 1964/12/244). W takiej sytuacji skutki prawne decyzji obarczonej wadą powodującą jej nieważność, będą nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem ich odwrócenie nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Faktem jest, że stan nieodwracalnych skutków prawnych stanowi wyjątek od zasady, iż decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dlatego w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, iż zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, w jakich okolicznościach faktycznych doszło do oceny skutków decyzji, a w związku z tym, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.
W niniejszej sprawie w szerokim zakresie przywoływano orzecznictwo sądowe, a przede wszystkim podjęte w tym przedmiocie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwrócić jednak należy uwagę, że wszystkie z powołanych orzeczeń odnoszą się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, na podstawie których Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, tj. decyzji o odmowie przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) bądź aktów nacjonalizacyjnych, a nie do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dotyczącej rozporządzenia taką nieruchomością przez Skarb Państwa na rzecz osoby trzeciej. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie analiza dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego nie jest przydatna. Przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2004 r. wydanym w wyniku skargi kasacyjnej wyraźnie wskazał na potrzebę oceny kwestii skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1987 r. w świetle ustaleń dotychczasowego orzecznictwa, a przede wszystkim uchwał podjętych przez NSA w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej.
Jeżeli chodzi o uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, której teza jest następująca – "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji", to jest ona odpowiedzią na następujące pytanie: "Czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, jeżeli po jej wydaniu, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, Skarb Państwa lub gmina ustanowiły prawo wieczystego użytkowania tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej". W tej konkretnej sprawie wątpliwość prawną, co do nieodwracalnych skutków prawnych, które wywołała kwestionowana decyzja nacjonalizacyjna, Sąd wiązał ze szczególnymi okolicznościami sprawy. Mianowicie po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, nastąpiła komunalizacja nieruchomości oraz zawarcie umowy o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej zostało wszczęte w lipcu 1990 r., pismem z dnia 6 lutego 1991 r. organ wezwał Wojewodę (...), Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz Gminną Spółdzielnię "[...]" w W. do udziału w tym postępowaniu, decyzję komunalizacyjną na rzecz Miasta i Gminy W. wydał Wojewoda (...) w dniu [...] kwietnia 1991 r., a umowa o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni "[...]" w W. została zawarta przez Miasto i Gminę W. ze Spółdzielnią w dniu [...] stycznia 1992 r. Oznacza to, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Gminę oraz obciążenie tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło w toku postępowania toczącego się z udziałem Gminy i Spółdzielni.
Podobna stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, LEX nr 83830.
W przedmiotowej sprawie powódka w przepisanym terminie złożyła wniosek o przyznanie jej własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], który dotychczas nie został rozpoznany, natomiast Gmina zawarła notarialną umowę dzierżawy tegoż gruntu na okres dwudziestu lat. Sąd Najwyższy stwierdził: "Powódka upatrywała istnienia swojego interesu prawego w powstaniu sytuacji prawnej zagrażającej jej niezrealizowanemu od kilkudziesięciu lat uprawnieniu do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu na podstawie złożonego wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Podstawą tego stanowiska jest pogląd, w myśl którego z przepisu tego wynika bezwzględnie obowiązująca – z konsekwencjami z art. 58 § 1 k.c. - norma nakazującą ochronę prawa byłych właścicieli i ich spadkobierców do nabycia prawa do gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z takim kierunkiem wykładni art. 7 dekretu sformułowana została w orzecznictwie teza, że nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie dekretu, wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu (wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 1997 r., [...] ACr [...], "Wokanda" [...], wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2000 r., I CKN 1014/00, OSNC 2001 nr 5, poz. 76).
Natomiast w przedmiotowej sprawie odmówiono spadkobiercom dotychczasowego właściciela przyznania im prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] decyzją z dnia [...] października 1986 r., która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. Następnie zaś decyzją z dnia [...] maja 1987 r. (niecałe trzy miesiące później) zostało ustanowione na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. prawo użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości wpisane do księgi wieczystej, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony dopiero po upływie 10 lat - w dniu 27 stycznia 1997 r. Co prawda wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie i została stwierdzona nieważność decyzji odmawiających przyznania spadkobiercom byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ze skutkiem ex tunc, ale nie zmienia to faktu, że w momencie wydawania decyzji wniosek dekretowy był rozpatrzony negatywnie i nie było wniosku o stwierdzenie nieważności. Wobec tego Spółdzielnia była w dobrej wierze zawierając umowę z właścicielem gruntu i to w formie aktu notarialnego. Nie mogą ją obciążać skutki błędnych decyzji organów administracji, które nawet nie mają możliwości ich cofnięcia swoim własnym działaniem.
Natomiast jeżeli chodzi o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 to pytanie było następujące: "Czy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) okoliczność oddania nieruchomości Skarbu Państwa osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste oznacza wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.", zaś uchwała stwierdzała: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." Sąd stwierdził, że na tak ogólne pytanie, o nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów [...] własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu, w sytuacji gdy grunty te zostały następnie oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie można udzielić jednej, generalnej, wyczerpującej i stanowczej odpowiedzi. Odpowiedzi na tak ogólne pytanie bowiem mogą być różne, w zależności od sytuacji faktycznej występującej w danej sprawie co do trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1976/97 LEX nr 45911: "Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za słuszny zarzutu skargi co do tego, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki kwestionowanej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Nie jest sporne w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, po jej wywłaszczeniu, została aktem notarialnym oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. O ustanowieniu użytkowania wieczystego na nieruchomości został dokonany stosowny wpis w księdze wieczystej. Odpowiedni dokument potwierdzający tę okoliczność znajduje się w aktach sprawy. W Orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni jednolicie prezentowany jest pogląd, że odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Okoliczność, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Rozstrzygnięcie takie powodowałoby bowiem, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego jej właściciela lub jego następcy prawnego. Prawo własności tego podmiotu uzyskane w wyniku orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej byłoby nie do pogodzenia z istniejącym prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej".
Przytoczone wyżej rozważania winny być wzięte pod uwagę wśród całokształtu okoliczności, jakie będą przedmiotem oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które weźmie pod uwagę ponadto fakt, ze wniosek dekretowy nie został jeszcze ponownie rozpoznany.
Gmina ma obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez poprzednich właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo zatem jaka będzie decyzja, wobec czego organy administracji mogłyby rozważyć możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku dekretowego. Gdyby bowiem wniosek został rozpoznany odmownie, to fakt zawarcia umowy użytkowania wieczystego nie miałby znaczenia dla spadkobierców byłego właściciela, którzy – nie mając już interesu prawnego – mogli by stracić tym samym przymiot strony tego postępowania.
Kolegium powinno rozważyć również problem, na który zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając po raz pierwszy niniejszą sprawę (sygn. akt I SA 2044/02) – "Gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność tejże decyzji, to taka decyzja nadzorcza, jako niewykonalna, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 5 kpa - sama więc podlegałaby stwierdzeniu nieważności".
Kolegium rozważyło skutki, jakie wywołała kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1987 r. z uwagi na fakt, iż na działce oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni znajduje się budynek oficyny, nie uwidoczniony ani w tej decyzji ani w akcie notarialnym, a stanowiący własność spadkobierców byłego właściciela gruntu. Jednakże nie odniosło się do zarzutu skarżącej, że w dacie zawarcia umowy budynek był przeznaczony do rozbiórki, wobec czego teren – zgodnie z obowiązującym prawem o ewidencji budynków – nie mógł być określony jako teren zabudowany. Należy zatem zastanowić się, czy w takiej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa czy też tylko do naruszenia prawa.
W świetle powyższych rozważań stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. rażąco narusza prawo i nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, było przedwczesne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako naruszających przepisy art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa.
Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest przy ocenie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] maja 1987 r. odnieść się do stanowiska orzecznictwa sądowego w tym przedmiocie, a także do zarzutów podniesionych przez skarżących. Należy też ustalić, czy organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia prawa, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa mając jednocześnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.