I SA/Wa 64/23

I SA/Wa 64/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. D., M. D., J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 listopada 2022 r. nr DN.gn.625.258.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z [...] listopada 2022 r. - po rozpatrzeniu odwołania L.. D., Z. D., J. D. i M. D. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] października 1956 r., nr [...] przejęło na własność Skarbu Państwa grunty o powierzchni [...] ha, położone we wsi [...], pozostałe po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujące się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu.
Orzeczenie to zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości: dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) zmieniony dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339).
Wnioskiem z [...] lutego 2014 r. (data prezentaty [...] czerwca 2014 r.) M. D., wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. - w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości od P. D., który nie został wymieniony w tym orzeczeniu, jednak na podstawie tego orzeczenia Skarb Państwa przejął na własność nieruchomości stanowiące jego własność.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] października 1956 r. nr [...] uznało, że znajdujące się we wsi [...], gromada [...], powiat [...], grunty i zagrody pozostałe po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz grunty nieznajdujące się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu o ogólnym obszarze [...] ha przeszły na własność, względnie przejęte zostały na rzecz Państwa. Przy czym kontrolowane orzeczenie z [...] października 1956 r. wymienia nazwiska osób, których nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte na rzecz Państwa, a konstrukcja orzeczenia pozwala na stwierdzenie, że lista osób w nim wymienionych stanowiła listę zamkniętą, w której: "organ wydający to orzeczenie wymienił enumeratywnie nazwiska osób, których nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, przypisując im poszczególne numery porządkowe". Podkreślił przy tym, że wśród wymienionych nazwisk nie ma nazwiska P. D.
W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że nie może domniemywać, iż orzeczeniem tym zostały objęte nieruchomości należące do P. D. - tym samym nie był on stroną postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją administracyjną. W związku z tym ani on, ani obecnie jego spadkobierca nie posiada przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1956 r. Skoro zaś z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. - to właściwy organ powinien wydać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania, które stało się bezprzedmiotowe.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] - podtrzymując w całości jego stanowisko.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1844/16 oddalił skargę M. D. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. - uznając, że rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z orzeczenia z [...] października 1956 r. wynika, że: "dotyczy ono gruntów we wsi [...] o ogólnym obszarze [...] ha wg ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów, tudzież wg szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przed regulacją starego stanu posiadania". Dodał, że w osnowie kwestionowanego orzeczenia wymieniono w pkt 1 osoby przesiedlone do ZSRR i ich zagrody - 79 osób oraz osoby objęte akcją przesiedlenia na Ziemie Zachodnie z powodu opuszczenia gospodarstwa i przebywania w nieznanym miejscu pobytu oraz ich zagrody - 111 osób. Zauważył też, iż w pkt 2 orzeczenia uznano, że w gromadzie [...] przeszły z dniem 1 lipca 1945 r. na własność Państwa "grunty i zagrody uznane w pkt 1a jako należące na prawie własności do osób przesiedlonych do ZSRR", zaś w pkt 3 orzeczono o przejęciu na podstawie art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. na własność Państwa "grunty i zagrody uznane wyżej o ile one należą na prawie własności do osób wymienionych pod 1b orzeczenia".
W ocenie Sądu, z orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru ewidentnie wynika, że zawiera on katalog zamknięty osób, których nieruchomości na jego podstawie zostały przejęte i wśród wymienionych w nim osób nie ma P. D., a orzeczenie to nie wymienia także gruntów należących wówczas do P. D.
Również z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] (którym Sąd uzgodnił treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) wynika, że orzeczenie z [...] października 1956 r. nie stanowiło podstawy do przyjęcia, że prawo własności nieruchomości należących do P. D. przysługiwało Skarbowi Państwa, gdyż zawładnięcie przez Państwo będącymi przedmiotem postępowania nieruchomościami należącymi do poprzedników prawnych powoda stanowiło wykorzystanie władczej pozycji Państwa i zostały one przejęte na rzecz Państwa bez podstawy prawnej. Sąd Rejonowy w [...] uznał za bezpodstawne stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące własność P. D. zostały przejęte na mocy orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. nr [...] – dlatego, że kwestionowane orzeczenie nie wymienia nieruchomości do niego należących.
Ponadto WSA w Warszawie podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego dotyczące skutków związania treścią art. 365 § 1 k.p.c. - w związku z czym uznał, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2014 r. sygn. akt [...] wiąże zarówno WSA w Warszawie, jak i organy orzekające w przedmiotowej sprawie. Przyjął, że zasadnicze znaczenie w niniejszym postępowaniu ma treść kwestionowanego orzeczenia, jak i przywołany wyrok sądu powszechnego. Dodał, że ujawnianie Skarbu Państwa w księgach wieczystych jako właściciela tych nieruchomości na podstawie kwestionowanego orzeczenia pozbawione było podstaw prawnych - co potwierdził Sąd Rejonowy w [...] w wyroku z [...] marca 2014 r. W takiej sytuacji Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące braku wzięcia pod uwagę przez organy orzekające treści wpisów zawartych w tych księgach wieczystych, czy innych dokumentów złożonych przez skarżącego, skoro wpisy te dokonywane były bezprawnie.
Zdaniem Sądu z uwagi na to, że Sąd Rejonowy w [...] uznał, iż orzeczenie z [...] października 1956 r. nie wymienia gruntów należących wówczas do P. D., brak jest podstaw do przyjęcia, że prawo własności jego gruntów przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie tego orzeczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że organ prawidłowo umorzył postępowanie z wniosku M. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r., zasadnie uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. D., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1213/17 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.
Przy czym w toku postępowania M. D. zmarł, a w jego miejsce wstąpili następcy prawni w osobach L. D., Z. D., J. D. i M. D. (dalej jako skarżący).
W ocenie NSA Sąd I instancji w istocie nie dokonał własnej oceny orzeczenia PPRN w [...] z 1956 r., lecz z powołaniem się na moc wiążącą wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2014 r., wyprowadził kategoryczny wniosek, że orzeczenie z 1956 r. nie obejmuje nieruchomości P. D. Pominął przy tym, że orzeczenie sądu powszechnego obejmowało tylko część nieruchomości P. D., które miał on utracić na skutek wydania orzeczenia z 1956 r.
Zatem Sąd I instancji uznał, że skoro orzeczenie z [...] października 1956 r. nie wymienia gruntów należących wówczas do P. D. - to brak jest podstaw do przyjęcia, że prawo własności jego gruntów przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie tego orzeczenia. W związku z tym organ prawidłowo umorzył postępowanie z wniosku M. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r. -uznając, że nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu.
Jednakże NSA uznał, że Sąd I instancji w sposób niedopuszczalny dał w istocie pierwszeństwo treści uzasadnienia przywołanego wyroku sądu powszechnego przed obowiązkiem wykonania samodzielnej analizy treści orzeczenia z 1956 r. przez organy administracyjne i sąd wojewódzki. Wskazał też, iż bez poczynienia odpowiednio wnikliwej analizy tego orzeczenia, jak i całości materiału procesowego nie było możliwie kategoryczne stwierdzenie, że orzeczenie to w sposób bezwzględny nie obejmuje własności P. D., wobec czego M. D. nie ma interesu prawnego (a co najwyżej faktyczny związany z ubieganiem się o ewentualne odszkodowanie za utraconą przez jego poprzednika prawnego nieruchomość) w żądaniu weryfikacji orzeczenia z 1956 r. w trybie nadzorczym - w rozumieniu art. 157 § 1 i art. 28 k.p.a.
Wobec powyższego w sprawie wciąż otwarta pozostaje kwestia, czy z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wystąpił podmiot uprawniony, tj. strona postępowania, jak tego wymagają przepisy art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a.
Z tych przyczyn zdecydowanie przedwczesne było przyjęcie przez Sąd I instancji braku spełnienia przesłanek podmiotowych do prowadzenia postępowania nadzorczego z wniosku M. D. (aktualnie jego następców prawnych) względem orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. i w konsekwencji uznanie, że z uwagi na tego rodzaju okoliczność nie mogło ono być dalej prowadzone i jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Sąd I instancji uwzględni rozważania prawne poczynione w niniejszej sprawie. W szczególności, przyjmując prawidłowo granice związania prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2014 r. sygn. akt: [...], dokona pełnej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra, wystrzegając się braków, które miały miejsce w zakwestionowanym kasacyjnie wyroku. W szczególności dla oceny zasadności umorzenia postępowania nadzorczego (szczególnego) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jeszcze raz zbada treść poddanego kontroli w postępowaniu nadzorczym orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. w kontekście materiału procesowego zgromadzonego w aktach sprawy. Następnie rozstrzygnie, czy zasadnie organy administracyjne przyjęły, że orzeczenie to nie obejmuje nieruchomości należących pierwotnie do P. D., którego następcą prawnym był M. D., na którego wniosek prowadzono postępowanie nadzorcze względem orzeczenia z [...] października 1956 r. W tym celu Sąd I instancji szczegółowo odniesie się przede wszystkim do samej treści kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia i dokładnie wyjaśni, czy w kontekście treści osnowy tego orzeczenia i jego uzasadnienia istotnie zawiera ono katalog zamknięty osób, których nieruchomości zostały przejęte.
Przede wszystkim wyjaśni, czy możliwa jest taka interpretacja treści orzeczenia, że wśród "gruntów o ogólnym obszarze 933 ha" są nieruchomości stanowiące własność innych osób aniżeli wymienione z imienia i nazwiska w pkt. 1 orzeczenia. Powyższa wątpliwość wynika z tego, że wszystkie nazwiska zdają się być przypisane do "opuszczonych zagród" a nie "gruntów". Możliwą zdaje się być sytuacja, że wśród 933 ha przejętych "gruntów" są takie, na których nie było zagród i należały do innych osób aniżeli wymienione w orzeczeniu z imienia i nazwiska. Wniosek taki może wypływać z pkt. 3 orzeczenia, w którym jest mowa o przejęciu "gruntów i zagród", nadto z końcowej części uzasadnienia orzeczenia, w której wskazano, że orzeczenie dotyczy między innymi "gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie wg. powierzchni należy do osób przesiedlonych (...) niezamieszkałych w gromadzie". Innymi słowy, ocenie podlegać musi to, czy mimo że orzeczenie to nie wymienia konkretnie wskazanych gruntów P. D., to w istocie ich nie obejmuje, jak podnosi skarżący kasacyjnie.
Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1373/19 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. - uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko WSA podniósł, że jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1213/17 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej M. D.
Wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy M. D. jako następca prawny P. D. posiada legitymację prawną do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...] i czy Wojewoda [...] zasadnie umorzył postępowanie administracyjne uznając, iż nie posiada on interesu prawnego, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie utrzymał tę decyzję w mocy.
Następnie stwierdził, że nie podziela ustaleń dokonanych przez organy orzekające w sprawie, gdyż umorzenie postępowania administracyjnego było w przedmiotowej sprawie co najmniej przedwczesne.
Wbrew bowiem stanowisku organu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić jednoznacznie, iż faktycznie nieruchomości P. D. nie zostały przejęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. nr [...], pomimo tego, iż nie zostały w nim wymienione, a P. D. nie figuruje w wykazie osób wskazanych w tymże orzeczeniu. Organy przedwcześnie, bez uprzedniej i wyczerpującej analizy orzeczenia z 1956 r. oraz twierdzeń wnioskodawcy, ustaliły, iż nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z [...] października 1956 r. enumeratywnie wymienia nazwiska osób, których nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte na rzecz Państwa i jego konstrukcja pozwala na stwierdzenie, że lista osób w nim wymienionych stanowiła listę zamkniętą.
Z sentencji tego orzeczenia wynika bowiem, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekło uznać, że we wsi [...] a) pozostałe po osobach przesiedlonych do ZSRR b) nie znajduje się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu – grunty o ogólnym obszarze [...] ha wg ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów, zaś według szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przedregulacyjnym starego stanu posiadania tudzież uznać jako opuszczone i niezajęte w związku z akcją przesiedleńczą do ZSRR zagrody (...), co jak wskazał NSA budzi problemy interpretacyjne, w zakresie jednoznacznego ustalenia jakie faktycznie nieruchomości zostały przejęte niniejszym orzeczeniem. Wątpliwości te potwierdza np. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], ustalenia którego w zakresie stanu faktycznego nie wiążą wprawdzie organu.
Ponadto organ nie rozważył należycie okoliczności powołanych przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważności, z których w jego ocenie wynika interes prawny. Organ administracyjny nie zebrał wszystkich dowodów w sprawie i nie usunął wszystkich wątpliwości, a przede wszystkim nie wykazał jednoznacznie, że P. D. nie był stroną postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją administracyjną, zatem zarówno on jak i obecnie jego spadkobiercy nie posiadają przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji.
To właśnie obowiązkiem organu jest ustalenie w drodze postępowania administracyjnego, na jakiej faktycznie podstawie doszło do przejęcia działek P. D., aby w drodze eliminacji wykluczyć lub potwierdzić stawianą przez wnioskodawcę tezę, iż podstawą przejęcia było orzeczenie z 1956 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku M. D., w którego miejsce wstąpili L. D., Z. D., J. D. i M. D. - umorzył z dniem [...] września 2021 r. postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] powiat [...] - w części dotyczącej P. D.
W uzasadnieniu podniósł, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako ustawa z 11 sierpnia 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Tym samym niniejsze postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wnieśli skarżący - zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem: art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego niezastosowanie, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez zastosowanie tych przepisów, które są sprzeczne z przepisami Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu przytoczył treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. - jako podstawy umorzenia postępowania.
Następnie uznał, że pomimo tego, iż organ stopnia wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji nie poczynił żadnych rozważań dotyczących zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. (w części dotyczącej P. D.) - to należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala bowiem stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżących należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
W orzeczeniu PPRN w [...] z [...] października 1956 r. czytamy, że miało ono zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416).
Dalej Minister podniósł, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). Pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to nie można zanegować faktu ogłoszenia orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało bowiem w dniu [...] listopada 1960 r. orzeczenie nr [...], mocą którego uchylone zostało orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. nr [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, jednak powrócili na teren wsi [...] i objęli przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty.
Z tego wynika, że orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ przepis art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania orzeczenia z [...] listopada 1960 r., przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych - a więc takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone w trybie odwoławczym oraz do sądu administracyjnego (por. art. 73 rozporządzenia z 22 marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi [...] wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności (por. informacje zawarte w orzeczeniu z [...] listopada 1960 r.). Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (o których mowa powyżej), a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Minister nadmienił też, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wykonane. Z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...] października 1956 r. nr [...] (skrót G.Z.R. zapewne stanowi omyłkę pisarską prawidłowego zapisu oznaczenia orzeczenia, czyli PZR). Wpis ten został dokonany w dniu [...] sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a wiec skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.
Ustalając zaś datę wszczęcia postępowania - miał na uwadze art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wniosek poprzednika prawnego skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] lutego 2014 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania Skoro więc przedmiotowe orzeczenie zostało ogłoszone, zaś wniosek z [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności części tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r. - to oznacza, że ziściły się przesłanki o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 16 sierpnia 2021 r. Od dnia ogłoszenia tego orzeczenia, do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności (w części dotyczącej P. D.) upłynęło już bowiem ponad trzydzieści lat. Z tego powodu postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa.
Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji).
Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021 r. Jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.
Na zakończenie Minister odniósł się do zarzutu skarżących - że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania zainicjowanego wnioskiem poprzednika prawnego skarżących z [...] lutego 2014 r. - wyjaśniając, iż ustawodawca w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. nie przewidział żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. organy działają na podstawie i w granicach prawa. Tożsama zasada wyrażona została w art. 6 k.p.a. Art. 2 ust. 2 ustawy z 11 kwietnia 2021 r., stanowiący, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest przepisem prawa obowiązującym, a więc organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązany jest uwzględnić ten przepis przy wydawaniu decyzji. Organy administracji publicznej nie mają samodzielnie możliwości "odmówienia zastosowania" obowiązującego przepisu prawa. Tym samym niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a.
Odniósł się też do zarzutu skarżących - że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - wyjaśniając, iż organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją, gdyż Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący zarzucając jej naruszenie:
1.przepisów Konstytucji RP tj. art.: 77 ust. 1 i 2 (Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) i jego niezastosowanie, a co doznało wyrazu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...].10.1956r. znak: [...] orzekającej o przejęciu na własności Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], powiat [...], w części dotyczącej P. D. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw,
2. art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .10.I956r. znak: [...],
3. naruszenie art. 2 ust 2 Ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ustawy z dnia 11.08.2021r., a które to są sprzeczne z ww. przepisami ustawy zasadniczej jaką jest Konstytucja RP,
4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że:
- pomimo braku odnalezienia dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zasadnym jest przyjęcie, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...].10.1956 r, musiało nastąpić przed wydaniem decyzji tymczasowej, a więc przed dniem 05.04.1958 r. w sytuacji, gdy z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, iż powyższe miało miejsce w niniejszej sprawie.
5. naruszenie art. 7a i 8 §1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających odnalezienia dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym zasadnym. Pomimo tego organ przyjął, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...].10.1956r. musiało nastąpić przed wydaniem decyzji tymczasowej, a więc przed dniem 05.04.1958r. Takie działanie organu sprzeczne jest z normą prawną wyrażoną m.in. in. w art. 8 §1 k.p.a., gdzie organ swoim postępowaniem nie powoduje zwiększenia zaufania obywateli do władzy publicznej,
6. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, podczas gdy wnioskodawca złożył wniosek przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.,
7. naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...].10.1956r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...], przeprowadzenie dowodu z akt postępowania dotyczących decyzji Wojewody [...] z dnia [...] .10.2021r. i z dokumentów się tam znajdujących z kart od pierwszej do ostatniej, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia przez organ II instancji działania niezgodnego z prawem albo z rażącym naruszeniem prawa o uwzględnienie skargi w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi podnosząc, że są one niezasadne.
Podkreślił, że w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, a więc postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa, wyjaśnił też kwestię doręczenia tego orzeczenia.
Podniósł, że czym innym jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu pozyskania akt dotyczących przejęcia, a czym innym prowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów sprawy. Pomimo tego, że wskutek podejmowanych prób nie udało się ustalić daty publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], to nie sposób uznać, by poczynione w tym zakresie rozważania zostały dokonane z naruszeniem art. 75, 77, 78 i 80 k.p.a. Kluczowe w tym zakresie daty mogły zostać wyprowadzone w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zatem poprzez dowody pośrednie. Brak w zachowanych aktach dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia z [...] października 1956 r. w dzienniku urzędowym nie mogło stanąć na przeszkodzie ustaleniu okoliczności wejścia do obrotu prawnego tego aktu, w oparciu o dowody pośrednie - uzasadnione więc było odwołanie się w tym zakresie do decyzji PPRN w [...] z [...] listopada 1960 r. znak: [...] i do księgi wieczystej nr [...].
Ponadto okoliczność doręczenia orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956r. była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w innych sprawach (wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3187/21 i z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 248/22). WSA uznał, że brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, że takiego doręczenia nie było. Poza tym z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Państwowy Fundusz Ziemi jako organ reprezentujący Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel [...] sierpnia 1965 r. a więc co najmniej w tej dacie najpóźniej orzeczenie weszło do obrotu prawnego.
W dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, że nie jest uprawnionym do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją, gdyż Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, skarżący będą uprawnieni do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145 a k.p.a.
Odniósł się też do zarzutu skarżących, że nie zastosował w sprawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wyjaśniając, iż brak jest podstaw do rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa - bowiem wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.
Na zakończenie stwierdził, że pozbawiony racji jest zarzut skarżących, iż w sprawie brak jest dowodu, że orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. odnosiło się do nieruchomości P. D. W wydanym w sprawie wyroku z 15 marca 2019 r. NSA podniósł, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. enumeratywnie wymienia nazwiska osób, których nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte na rzecz państwa. Sąd uznał, iż możliwa jest taka interpretacja treści orzeczenia, że wśród przejętych gruntów o powierzchni [...] ha są nieruchomości stanowiące własność innych osób, aniżeli wymienionych z imienia i nazwiska w pkt 1 orzeczenia. Ponadto - gdyby uznać, że orzeczeniem PPR w [...] z [...] października 1956 r. nie przejęto nieruchomości od poprzednika prawnego skarżących - to skarżący nie posiadaliby legitymacji do występowania jako strona w tym postępowaniu.
W trakcie postępowania sądowego w dniu [...] marca 2023 r. zmarła Z. D., zaś spadek po niej nabyli L. D., J. D. i M. D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przede wszystkim należy podnieść, że w niniejszej sprawie podstawowym problemem była kwestia ustalenia przez organy, czy skarżący posiadają legitymację prawną do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956r. - w części dotyczącej P. D. tj. czy mają oni interes prawny do złożenia takiego wniosku. Wcześniejsze decyzje organów odmawiały bowiem M. D. (skarżący są jego spadkobiercami) przyznania mu przymiotu strony - uznając, że przedmiotowym orzeczeniem nie były objęte grunty stanowiące własność P. D.
Rozpoznając obecnie wniosek Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] października 2021 r. - po rozpatrzeniu wniosku M. D. w którego miejsce wstąpili L. D., Z. D., J. D. i M. D. - również o umorzeniu postępowania, ale nie z przyczyny braku przymiotu strony, lecz na podstawie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) tj. upływ ponad 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do dnia złożenia wniosku - uznając tym samym prawo skarżących do bycia stroną tego postępowania.
Dlatego też niezrozumiały jest zarzut skarżących, że w niniejszej sprawie brak jest dowodu na to, że orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. odnosiło się do nieruchomości P. D. Skoro skarżący kwestionują ten fakt, to dlaczego zaskarżyli decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego właśnie z tego powodu.
Sąd pragnie podnieść, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne musiało zostać umorzone – i bez względu na przyczynę.
Jeżeliby uznać, że orzeczenie PPRN w [...] z [...] października 1956 r. nie obejmowało nieruchomości P. D. - to jego następcy prawni nie mają interesu prawnego do kwestionowania tego orzeczenia. Natomiast jeśli uznać, że orzeczenie to obejmowało nieruchomości P. D. - to jego następcy prawni mają interes prawny, są stroną tego postępowania. Ponieważ zaś upłynęło ponad 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do dnia złożenia wniosku - to zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Zatem bez względu na przyczynę - i tak efekt końcowy jest taki sam.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. umarzającą z dniem [...] września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] października 1956 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...] powiat [...] - w części dotyczącej P. D.
Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.
Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja zawierała kwalifikowane wady prawne.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.
Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).
Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.
Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.
Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
W przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zostało wydane z [...] października 1956 r. zaś skutek doręczenia nastąpił najpóźniej [...] sierpnia 1965 r. (data wpisu Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi do księgi wieczystej nr [...] jako właściciela gruntów przejętych na postawie orzeczenia z [...] października 1956 r.).
Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został złożony [...] czerwca 2014 r.(data wpływu do organu) - a więc prawie 50 lat od dnia jego ogłoszenia.
Przy czym Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własne rozważania organu II instancji odnośnie skuteczności doręczeń.
Zdaniem Sądu niewątpliwym i oczywistym jest fakt skutecznego doręczenia (ogłoszenia) tego orzeczenia - gdyż weszło ono do obrotu prawnego. Z tą też chwilą otworzył się termin dla stron na złożenie wniosku o stwierdzenie ich nieważności.
W tym miejscu należy też przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1956r. w trybie tzw. nadzoru. Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strony czekały prawie 50 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego P46/13 - stworzył regulację ograniczającą możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji - i choć nastąpiło to ze znacznym, bo 6-letnim opóźnieniem, to trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzuty.
Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają
z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie
I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania
aktu normatywnego - do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Zaś kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość, przy czym długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Sąd nie podziela też argumentacji, iż nowa regulacja jest sprzeczna z Konstytucją, gdyż narusza ona np. prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz uniemożliwia uzyskania prejudykatu. Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).
Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.
Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (prawie 50 lat) - od wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. [...] czerwca 2014 r. - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.
Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku