I SA/WA 639/21

I SA/Wa 639/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1213/22 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. H. i E. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.
Zaskarżone orzeczenie zostało wniesione w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunainej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1970 r. odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu o pow. [...] gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. W toku postępowania organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania rozstrzygnięcia dekretowego objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] na rok 1985, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 1969 r. Zgodnie z tym planem nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem [...] - dominujące przeznaczenie - tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o niskiej intensywności zabudowy. Zdaniem organu nadzoru, funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości była realizowana przez dotychczasowych właścicieli, nie było również żadnych planów zmiany przeznaczenia nieruchomości w przyszłości. Z powyższych ustaleń wynika, że rzeczywistą przyczyną odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych właścicieli były plany tworzenia działek budowlanych i przekazywania ich osobom trzecim, a nie przesłanki wskazane w dekrecie. Zachodzą zatem przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1970 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. B. oraz J. K. (aktualni właściciele działek nr [...] i nr [...]).
Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju Pracy i Technologii wskazaną na wstępie decyzją uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1970 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że celem postępowania jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1970 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1970 r., jeśli zaś rozstrzygnięcia te wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażącego. Potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna wobec braku - jak na dzisiejsze standardy - szczegółowego uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] określał w art. 7 ust. 2 reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zatem do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji i ocena czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego, a jeśli orzeczenie dekretowe wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący. Takim planem był w dacie wydania kwestionowanych decyzji administracyjnych dla nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] na rok 1985, zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 1969 r. Jednocześnie w postępowaniu nadzorczym ustalono, że nieruchomość, położona przy ul. [...], w ww. planie, znajdowała się na terenie oznaczonym na planie symbolem [...], wskazującym dominujące przeznaczenie - tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o niskiej intensywności zabudowy.
Minister podkreślił jednak, powołując się na orzecznictwo sądowe, że organy dekretowe wydając kwestionowane decyzje zobligowane były do rozstrzygnięcia sprawy także na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów. W dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych poza tzw. Dekretem [...] organ orzekający związany był więc również m.in. przepisami ustawy z dnia 22 maja 1958 o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138 ze zm.), a także zarządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów ([...] nr [...], poz. [...]). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 28 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym i wprowadzono nim normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego. Normatyw ten, zgodnie z § 3 pkt 1 zarządzenia, miał być stosowany przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i innych jednostek osadniczych o miejskim charakterze zabudowy. Przewidywał on, że powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą, na której przewidziano odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika mogła wynosić od [...] m2 do [...] m2 (z pisma Działu Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1970 r. do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynika, że na [...] zgodnie z wytycznymi planu ogólnego przewidziane są szczelne zbiorniki na nieczystości). Równocześnie w zarządzeniu określono, że przez niskie budownictwo mieszkaniowe rozumiano budownictwo poniżej [...] kondygnacji występujące jako budownictwo domów wielorodzinnych, budownictwo małych domów mieszkalnych i budownictwo domów jednorodzinnych. Przez dom jednorodzinny rozumiano budynek albo samodzielną część budynku mieszkalnego bliźniaczego lub szeregowego. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] posiadała powierzchnię [...] m2 i jak wynika z akt sprawy zabudowana była jednopiętrowym budynkiem mieszkalnym, stanowiącym, zgodnie z definicją określoną w zarządzeniu, dom jednorodzinny. Biorąc pod uwagę ustanowiony przez zarządzenie normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego, nieruchomość położona przy ul. [...] miała powierzchnię większą niż maksymalna powierzchnia działki zabudowanej domem jednorodzinnym. W wyniku wydanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1970 r., odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego części o pow. [...] m2 gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], powierzchnia działki, na której ustanowiono na rzecz dotychczasowych właścicieli, prawo użytkowania wieczystego wynosiła [...] m2, więc spełniała wymogi określone w normatywie zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego, dla powierzchni działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą.
Ponadto organ nadzoru zauważył, że w aktach własnościowych znajduje się mapa podziałowa z dnia [...] września 1969 r. nr [...], na podstawie której dokonano podziału nieruchomości położonych przy ul. [...], w tym nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z założeniami ustawy z dnia [...] maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Ustawa ta przewidywała wywłaszczenie 33 % ogólnej powierzchni gruntów objętych podziałem, prowadzonym dla nieruchomości nie podzielonych na działki budowalne albo nieruchomości, których powierzchnia nie odpowiadała ustaleniom szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Ministra powyższe potwierdza, że organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasowych właścicieli, brały również pod uwagę inne uwarunkowania, w tym w szczególności przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, a także postanowienia zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów.
Jednocześnie organ nadzoru dostrzegł, że powierzchnia gruntu, w stosunku do której odmówiono dotychczasowym właścicielom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tj. [...] m2 stanowi [...] % całej powierzchni nieruchomości nie zaś [...] % ogólnej powierzchni, to jednak w ocenie organu nadzoru ten błąd nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Minister uznał, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], bowiem rozstrzygnięcia te uwzględniają przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym dla niej planie zagospodarowania przestrzennego, funkcję realizowaną przez dotychczasowych właścicieli, a także postanowienia ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W toku prowadzonego postępowania w trybie nadzoru nie stwierdzono również, aby kwestionowane orzeczenia dekretowe były obciążone innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.
Końcowo organ odniósł się również do wniosku A. H. i E. H. o umorzenie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak legitymacji stron M. B. i J. K. Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu, objętego działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], przymiot stron prowadzonego postępowania przysługuje następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości, a także obecnym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. H. i E. H.
Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie:
1) art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i jego wybiórczą ocenę, naruszenie swobodnej oceny dowodów skutkujące ustaleniem przez organ wątpliwych podstaw uzasadniających wydane decyzje dekretowe, przy jednoczesnym pomijaniu faktów, które po dogłębnej analizie powinny skutkować rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżących, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niedokładnych ustaleń;
2) art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ przy formułowaniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu skarżących, a w konsekwencji wydanie wadliwej decyzji skutkującej bezpodstawnymi ujemnymi następstwami dla skarżących, co naruszyło zaufanie skarżących do władzy publicznej;
3) art. 107 §1 pkt 6 i §3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności brak uzasadnienia stanowiska w jakim odmówił wiarygodności tez prezentowanych w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. oraz przez skarżące w niniejszym postępowaniu;
4) art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że brak było możliwości ustalenia czasowego prawa własności części nieruchomości o powierzchni [...]m2 wobec przeznaczenia nieruchomości ustalonego w planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo że dotychczasowi właściciele dysponowali przedmiotową nieruchomością zgodnie z jej założoną funkcją;
5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, które były wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 dekretu oraz art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, podczas gdy były przesłanki do takiego rozstrzygnięcia, tym samym dowolne uznanie braku wadliwości decyzji dekretowych.
W związku ze sformułowanymi zarzutami, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja organu nadzoru - Ministra Rozwoju Pracy i Technologii- uchylająca decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1970 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru (odmiennie niż w poprzedzającej decyzji z [...] czerwca 2018 r.) wskazał, że organy dekretowe prawidłowo uznały, że przeznaczenie nieruchomości jest niemożliwe do pogodzenia z funkcję realizowaną przez dotychczasowych właścicieli.
Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. CBOSA) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań".
Należy także pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Rażące naruszenie prawa natomiast to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publik. CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy stanowiących podstawę wydania decyzji dekretowych, dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności tych decyzji, a jednocześnie uzasadniałoby wzruszenie zaskarżonej decyzji, odmawiającej uwzględnienia żądania w tym zakresie.
Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1970 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1970 r. zostały oparte na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Przepis art. 7 ust. 2 dekretu [...] stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W ramach prowadzonego postępowania nadzorczego organ miał zatem obowiązek zbadać czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz przeddekretowych właścicieli rażąco naruszała prawo.
W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniami z 1970 r., a więc wydanym ponad 50 lat temu. W takiej sytuacji, zdaniem sądu, ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu, orzeczenia czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie konieczne jest jego wyeliminowanie z porządku prawnego. Tym samym, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ dekretowy, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa, skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać w ramach kontrargumentów do tez stawianych przez Ministra, że wskazane przez nich wady postępowania administracyjnego doprowadziłby w istocie do wydania decyzji o odmiennej treści. Należy również wskazać, że nawet lakoniczne, jak na współczesne standardy, uzasadnienie decyzji dekretowej nie stanowi o jej nieważności. Kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach sześćdziesiątych czy siedemdziesiątych ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujące wówczas przepisy prawa, stanowiące podstawę rozstrzygania.
Z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 1970 r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego części o pow. [...] m2 gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotychczasowi właściciele nie mogą korzystać z gruntu przedmiotowej nieruchomości, bowiem jest on przeznaczony pod budownictwo indywidualne, działki ponadnormatywne. Z kolei w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1970 r. organ uznał, że "grunt o pow. [...] m2 położony przy ul. [...], stanowi część ponadnormatywną działki i przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego dla uzupełnienia istniejącej zabudowy (opinia Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium DRN [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r.). W tych warunkach dalsze korzystanie z tego gruntu przez właściciela nie jest możliwe."
Skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Ministra, kwestionując przede wszystkim analizę wskazanych przez organ uregulowań prawnych, na podstawie których sporna nieruchomość nie mogła zostać oddana w użytkowanie wieczyste dotychczasowym właścicielom. Ze stanowiskiem tym nie można jednak się zgodzić. Jak zauważono wyżej, wniosek dekretowy był rozpoznawany po ponad 20 latach od jego złożenia, a w tym czasie sytuacja w zakresie stanu prawnego uległa zasadniczym zmianom. Te okoliczność powodują, że przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowych. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, zatem nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. A jak zasadnie podniósł organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oprócz dekretu [...] takimi regulacjami prawnymi były m.in. także ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138 ze zm.) oraz zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów ([...] Nr [...], poz. [...]). Wspomniane zarządzenie było aktem planistycznym, bowiem wydane zostało na podstawie art. 28 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47).
W niniejszej sprawie zaakcentowania wymaga także to, że ustawa z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, pod rządem której uchwalony został obowiązujący w dacie wydawania orzeczeń dekretowych Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 r. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 1969 r.), przewidywała dwa rodzaje planów: ogólne i szczegółowe (art. [...] pkt [...] i [...]). Wskazywała wyraźnie, że "plan ogólny stanowi podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmuje on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań" (art. 14 ust. 3). Zatem plan ogólny zawierał "podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych", co oznacza że jego charakter (pod względem stopnia szczegółowości oczywiście) był bliższy współczesnemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niż miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego we współczesnym rozumieniu. Z kolei art. 30 ust. 1 ustawy z 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że "sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należą do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego", a pkt 1 ust. 2 tego artykułu, że "w szczególności organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz – w miarę potrzeby – warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji". Co istotne natomiast, art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywał, że "podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego".
W świetle powyższego nie można zatem odmówić racji organowi nadzoru, że zapisy planu ogólnego z 1969 r. w kontekście spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu (tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy) należy odczytywać łącznie z innymi regulacjami prawnymi obowiązującymi w dacie wydawania decyzji dekretowej.
Jak wskazano wyżej, w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...], objęta zapisami wyżej opisanego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 1969 r., położona była na obszarze oznaczonym jako [...] - dominujące przeznaczenie tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto o niskiej intensywności zabudowy. Bezsporne również jest, że był to plan ogólny, który zgodnie z obowiązującą ww. ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym określał podstawowe kierunki i skalę rozwoju w tym wypadku [...]. Stanowił on podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych. Zatem skoro plan z 1969 r. w dość ogólny sposób określał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, to w związku z tym kwestia ta wymagała konkretyzacji na podstawie innych niż plany zagospodarowania przestrzennego aktów planowania lub udokumentowania w inny sposób (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie konkretyzacja przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości została wskazana także w zarządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów. Normatyw ten, zgodnie z § 3 pkt 1 zarządzenia przewidywał, że powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę wolnostojącą, na której przewidziano odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika mogła wynosić od [...] m2 do [...] m2 (z pisma Działu Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1970 r. do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że na [...] zgodnie z wytycznymi planu ogólnego przewidziane są szczelne zbiorniki na nieczystości). Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] posiadała powierzchnię [...] m2 i zabudowana była jednopiętrowym budynkiem mieszkalnym. Biorąc pod uwagę ustanowiony przez zarządzenie normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa, miała powierzchnię większą niż maksymalna powierzchnia działki zabudowanej domem jednorodzinnym.
Wypada w tym miejscu przypomnieć, że wszelkie wielkości normatywne miały w dacie wydawania kwestionowanej decyzji także znaczenie planistyczne. Normatyw powierzchni działek budowlanych mógł zatem także mieć wpływ na ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, bowiem był on zastosowany dla zaplanowania sposobu zagospodarowania danego terenu na cele, dla których normatyw wprowadzono w sposób prawnie przewidziany. Wszystkie wymienione wyżej regulacje prawne we wzajemnej łączności mogły zatem stanowić podstawę do odjęcia dawnemu właścicielowi jego praw co do części nieruchomości [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie sądu, uprawnione jest twierdzenie organu, że przedmiotowa nieruchomość w zakreślonej w decyzji z 1970 r. części, nie mogła być nadal wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Niezależnie od wyżej przedstawionego stanowiska, także ówcześnie obowiązujący przepis art. 11 ww. ustawy z 22 maja 1958 r., uprawniał do przejmowania przez Państwo, bez odszkodowania, 33 % powierzchni parcelowanej nieruchomości. W aktach własnościowych znajduje się mapa podziałowa z dnia [...] września 1969 r. nr [...], na podstawie której dokonano podziału nieruchomości położonych przy ul. [...], w tym nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z założeniami ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Powyższe potwierdza, że organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości dekretowej przez dotychczasowych właścicieli, brały pod uwagę pod uwagę także inne uwarunkowania, w tym w szczególności przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
Oznacza to, że Prezydium Rady Narodowej w [...] miało podstawy do wydania decyzji odmawiającej poprzednikom skarżących przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornej części nieruchomości dekretowej, z powołaniem się na jej normatyw, a zatem nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi uznając, że w istocie stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ prawidłowo zbadał kontrolowaną decyzję dekretową przez pryzmat wystąpienia w niej wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rzetelnie przeprowadził niniejsze postępowanie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).