I SA/Wa 636/20

I SA/Wa 636/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 522/21 - Wyrok NSA z 2024-05-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), stwierdził, że grunt będący własnością Skarbu Państwa, znajdujący się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], położony w [...], oznaczony jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stał się z dniem [...] października 2000 r. z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] – obecnie [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca"). W tej samej dacie własnością skarżącej stały się budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie.
Miasto [...] wnioskiem z [...] listopada 2018 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r. podnosząc, że przedmiotowy grunt podlegał komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa komunalizacyjna".
Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2019 r. zawiesił postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 4 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Nabycie ww. prawa nie może naruszać praw osób trzecich. Stosownie z kolei do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Mimo że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa, to jednak dopiero ostateczna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. W tej sytuacji wynik postępowania przeprowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, będzie miał bezpośredni wpływ na ustalenie, komu faktycznie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie, czy stanowiła ona własność Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu gminnego. Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju rozstrzygnięcie, czy przedmiotowy grunt w dniu [...] maja 1990 r. stał się własnością gminy, stanowi więc zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Jak wskazało natomiast w toku postępowania Miasto [...], w dniu [...] lutego 2019 r. wystąpiło ono do Wojewody o stwierdzenie nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to nie zostało dotychczas zakończone. W tej sytuacji zaistniała przesłanka do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego.
Minister postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja Wojewody z [...] grudnia 2009 r. wydana została w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", który stanowi o nabyciu przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa z dniem 27 października 1990 r. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nabycie mienia ogólnonarodowego z mocy prawa następowało z dniem 27 maja 1990 r. Nabycie to potwierdzane jest decyzją Wojewody. W ocenie organu w tej sytuacji uznać należy, że postępowanie toczące się przed Wojewodą w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż jego wynik będzie miał bezpośredni wpływ na ustalenie, komu faktycznie przysługiwało prawo własności przedmiotowego gruntu według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. i [...] października 2000 r., a w konsekwencji czy nieruchomości ta stanowiła wtedy własność Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie podmiotu, któremu własność ta przysługiwała jest natomiast istotne z punktu widzenia oceny decyzji Wojewody z [...] grudnia 2009 r., pod kątem wystąpienia wszystkich obligatoryjnych przesłanek uwłaszczenia wynikających z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, tj.
1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w szczególności:
a) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego błędną interpretację i niewłaściwe rozumienie zwrotu: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego";
b) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym stała się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem gminy;
c) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez przyjęcie, że sam wniosek Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bez jakichkolwiek dokumentów, jak m.in. karta inwentaryzacyjna, jest podstawą do unieważnienia decyzji wiążącej organy administracji;
2. art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że:
a) stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości uległ jakiejkolwiek zmianie uzasadniającej wszczęcie postępowania komunalizacyjnego;
b) nieruchomości mogły nie być wykorzystywane przez [...] (a następnie skarżącą) mimo faktu, że służyły one, służą i do dnia dzisiejszego są związane z działalnością kolejową;
c) nieistotny jest fakt znajdujących się na nieruchomości naniesień w postaci torów kolejowych, sieci trakcyjnej, słupów oświetleniowych, części rozjazdów, części budynku warsztatowego i administracyjno-magazynowego, które jednoznacznie potwierdzają ich przeznaczenie i istnieją na nieruchomości od lat;
3. art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcie przez organ lub sąd;
4. art. 16 K.p.a. dotyczącego zasady trwałości decyzji administracyjnych, odnoszącej się do decyzji Wojewody z [...] grudnia 2009 r., w sytuacji, gdy zarówno stan faktyczny, jak i prawny nie uległ zmianie – nieruchomości te zawsze były wykorzystywane na potrzeby transportu kolejowego;
5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie, na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi, poprzez:
a) niezebranie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy niezbędnych do wydania postanowienia, w szczególności nieustalenie, że dz. nr [...] uległa podziałowi na dz. nr [...] i [...] na podstawie decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] października 2010 r. oraz że prawo wieczystego użytkowania dz. nr [...] przeniesione zostało na rzecz Miasta [...]umową z [...] września 2014 r.;
b) niedokonanie przez Ministra wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności błędne przyjęcie, że wynik postępowania komunalizacyjnego ma bezpośredni wpływ na ustalenie właściciela gruntu na dzień [...] grudnia 1990 r. i [...] października 1990 r.;
c) błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących niniejszej sprawy;
d) nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;
6. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, które fakty Minister uznał za udowodnione, dowodów na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności;
II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny skarżącej, a nie Miasto [...] władało sporną nieruchomością.
W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W poddanym kontroli Sądu postanowieniu, organ nadzoru uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2009 r. zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że powyższe kwestie nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zauważyć trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, ale w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886).
W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Analiza akt administracyjnych potwierdza bowiem prawidłowość stanowiska organu, że zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zależy, w rozumieniu ww. przepisu, od ostatecznego wyjaśnienia, czyją własność stanowiła przedmiotowa nieruchomość (Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego) w dacie uwłaszczenia, tj. [...] grudnia 1990 r. i [...] października 2000 r.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przed innym organem - Wojewodą, toczy się obecnie postępowanie o wydanie, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Aktualnie toczy się zatem postępowanie administracyjnie mające na celu ocenę tego, czy nieruchomość objęta kontrolowaną przez organ nadzoru decyzją uwłaszczeniową, przeszła w dniu [...] maja 1990 r. na własność jednostki samorządu terytorialnego, czy też pozostawała ona własnością Skarbu Państwa. Ostateczne wyjaśnienie tej kwestii będzie miało, w ocenie Sądu, bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przez organ kwestii kluczowej dla postępowania nadzorczego, tj. przysługiwania Skarbowi Państwa własności nieruchomości w dacie uwłaszczenia.
Jak słusznie zauważył Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, decyzja komunalizacja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny, ale zawiera również element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem gminnym dopiero z chwilą wydania decyzji przez wojewodę.
Oznacza to, że w opisanym stanie sprawy wynik postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na tej podstawie, jest w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jak wynika bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", uwłaszczenie [...] następuje z dniem 27 października 2000 r. Z kolei komunalizacja na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z dniem 27 maja 1990 r.
Jeśli więc Minister na wniosek Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2009 r. (biorącej pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. i [...] października 2000 r.), to ustalenie w toczącym się postępowaniu, czy spełnione zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przesłanki dla komunalizacji tej samej nieruchomości z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r., mają wpływ na treść rozstrzygnięcia wniosku Miasta [...]. Ewentualna komunalizacja uczyni bowiem zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jeżeli natomiast do skomunalizowania przedmiotowej działki nie dojdzie, to wówczas, jako stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu [...] października 2000 r. mogła ona podlegać uwłaszczeniu.
Dlatego też w ocenie Sądu, Minister prawidłowo stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] grudnia 2009 r., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji nieruchomości.
Za niezasadne należy uznać przy tym wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które to przepisy nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Poruszane w skardze kwestie dotyczące tego, czy przedmiotowa nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" i w związku z tym stała się w dniu [...] maja 1990 r., z mocy prawa mieniem gminy, będzie przedmiotem ceny Wojewody w toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym. Niniejsze natomiast postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Organ rzetelnie zgromadził i ocenił materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu kontrolowanych postanowień oraz uzasadnił swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Prawidłowo również uznał, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, które skutkowało zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.