I SA/Wa 1240/22

I SA/Wa 1240/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2838/23 - Wyrok NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2022 r. nr KR II R 15/21 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan sprawy.
Zaskarżoną decyzją z 23 lutego 2022 r., nr KR II R 15/21, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795, dalej jako "ustawa"):
1) stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1998 r., nr [...] z naruszeniem prawa;
2) nałożyła na J. G. S. S. i J. zd. J., (PESEL [...]) oraz [...] sp. z o. o. (KRS [...]) obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 20 654 894,00 zł (słownie: dwadzieścia milionów sześćset pięćdziesiąt cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt cztery zł 00/100) na rzecz Skarbu Państwa, z tym ustaleniem, że zapłata powyższej kwoty przez jednego z adresatów obowiązku zwalnia pozostałego w stosunku do uprawnionego Skarbu Państwa.
Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (stanowiąca dawną nieruchomości hipoteczną Nr hip. [...] o powierzchni 1843,18 łokci kwadratowych), znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. 634 m2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą oznaczoną numerem [...].
Zgodnie z wykazem hipotecznym, tytuł własności nieruchomości [...] Nr [...] przy ulicach [...] i [...], na dzień 7 listopada 1946 r., uregulowany był jawnym wpisem na imię Z. F.. Podstawę nabycia stanowił testament jej siostry R. B., zmarłej w dniu [...] października 1944 r.
Na mocy aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] grudnia 1950 r., przed A. J., notariuszem w [...], za rep. [...], Z. F. sprzedała 1/3 części wszystkich zabudowań i 1/3 swoich praw do gruntu wynikających z dekretu H. i J. małżonkom G..
J. G. zmarła [...] sierpnia 1992 r. Na podstawie postanowienia z [...] czerwca 1998 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...], przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], spadek po J. G., na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] lutego 1944 r., rep. [...], nabył jej mąż H. G. w całości.
H. G. zmarł [...] listopada1996 r. Na podstawie postanowienia z [...] lutego 1997 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...], przez Sąd Rejonowy w [...], spadek po H. G., na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1996 r., nabyli B. i W. małżonkowie G. po 1/2 każde z nich.
Jak ustaliła Komisja, dawna właścicielka w 2/3 części nieruchomości [...] Z. F. zmarła, jako panna, w dniu [...] lutego 1962 r. w [...]. Nie pozostawiła spadkobierców ustawowych, natomiast w dniu [...] stycznia 1957 r. sporządziła własnoręcznie dwa jednobrzmiące testamenty, w których ustanowiła następujących spadkobierców całego swojego majątku: [...] Uniwersytet w [...] w 2/10 częściach, Instytut [...] w [...] w 1/10 części, Z. L. w 2/10 częściach, Z. F. w 1/10 części, W. i M. M. w 2/10 częściach, A. S. w 2/10 częściach. Natomiast w dniu 11 września 1957 r. Z. F. sporządziła własnoręcznie dodatkowy testament, w którym zapisaną na rzecz Z. F. 1/10 części majątku, wobec jego śmierci, przeznaczyła W. M., w pozostałym zakresie utrzymała w mocy testament z dnia [...] stycznia 1957 r.
Postanowieniem z [...] stycznia 1963 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...], Sąd Powiatowy dla [...] orzekł, że spadek po zmarłej w dniu [...] lutego 1962 r. Z. F. na podstawie testamentu sporządzonego w 1957 r. nabyli: [...] Uniwersytet w [...], Instytut [...] w [...], Z. L. zd. B., W. M., M. M., A. S..
Z kolei, postanowieniem z [...] grudnia 1990 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] orzekł, że spadek po zmarłej w dniu [...] listopada 1962 r. Z. F. na podstawie własnoręcznego testamentu z [...] sierpnia 1961 r. otwartego i ogłoszonego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] w dniu [...] października1990 r. nabył S. K. w całości.
Objęcie gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. z 1948 r. Nr 6, poz. 43) w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] ogłoszenia o objęciu w posiadanie tego gruntu.
W dniu [...] października 1948 r. adwokat M. F., reprezentujący dawną właścicielkę Z. F., z zachowaniem terminu, złożył w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w [...] przy ul. [...] Nr hip. [...]. Do wniosku załączył świadectwo hipoteczne Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 1946 r. Nr [...] oraz dowód wpłaty, z którego wynikał tytuł własności nieruchomości [...] zapisany na Z. F..
Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1951 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło Z. F. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] i jednocześnie stwierdziło, iż wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Na powyższe orzeczenie zostało wniesione odwołanie do Ministra Gospodarki Komunalnej, który decyzją z [...] października 1951 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Orzeczenie zostało wykonane w dniu 27 października 1951 r., co potwierdza protokół objęcia ww. nieruchomości.
Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło zatem na Skarb Państwa. Następnie grunt stał się własnością Dzielnicy-Gminy [...] z dniem 27 maja 1990 r., a następnie Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 1993 r., nr [...], zmienioną następnie decyzją z [...] marca 1999 r., nr [...]. Obecnie grunt stanowi własność Miasta [...], a użytkownikiem wieczystym gruntu jest [...] Sp. z o. o. Na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się siedmiokondygnacyjny budynek o powierzchni użytkowej 2.198,06 m2, w którym zostały wyodrębnione lokale nr [...], [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgi wieczyste o numerach: [...], [...] oraz [...]. W dziale II ww. ksiąg wieczystych ujawniono prawo własności na rzecz A. T. i B. T.. Ujawniono także prawo własności lokalu nr [...] księdze wieczystej nr [...] na rzecz [...] Sp. z o. o.
Decyzją z 18 grudnia 1997 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. Następnie decyzją z [...] lutego 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z 17 lipca 1951 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzja reprywatyzacyjna.
W dniu [...] kwietnia 1998 r. S. K. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Do wniosku załączył m.in. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], stwierdzające następstwo prawne S. K. po dawnej właścicielce Z. F..
Decyzją z [...] października 1998 r., nr [...] (dalej jako "decyzja reprywatyzacyjna"), Prezydent [...] (dalej również jako "Prezydent") ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 634 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz: S. K. w 4/6 częściach, B. G. w 1/6 części oraz W. G. w 1/6 części - wszyscy niepodzielnie, oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego powyżej w wysokości 2.514 zł, stanowiący 0,3 % ceny gruntu.
Użytkowanie wieczyste zostało ustanowione w dniu [...] lipca 1999 r. umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą przed C. K. - notariuszem w [...] za rep. [...], na rzecz B. G. do 1/6 części i W. G. do 1/6 części oraz S. K. do 4/6 części.
Postępowanie oraz decyzja Komisji.
Postanowieniem z 21 lipca 2021 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt KR II R 15/21 w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismami z tego samego dnia Komisja zawiadomiła zainteresowane strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego.
Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 29 lipca 2021 r.
W dniu 22 października 2021 r. Społeczna Rada przy Komisji wydała opinię w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy.
Zaskarżoną decyzją z 23 lutego 2022 r., nr KR II R 15/21, Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1998 r., nr [...] z naruszeniem prawa, oraz nałożyła na J. G. oraz [...] sp. z o. o. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 20 654 894,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, z tym ustaleniem, że zapłata powyższej kwoty przez jednego z adresatów obowiązku zwalnia pozostałego w stosunku do uprawnionego Skarbu Państwa.
Komisja uznała przede wszystkim, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jeden z beneficjentów ww. decyzji, tj. S. K., nie był następcą prawnym dawnej właścicielki nieruchomości Z. F.. Oznacza to, zdaniem Komisji, że ww. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei wypełnia przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Komisja wyjaśniła, że analiza zgormadzonych materiałów w sprawie wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z [...] października 1998 r. zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 i 3 ustawy, co de facto doprowadziło do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przed Prezydentem m.st Warszawy postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, na mocy której zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy wskazanego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] grudnia 1990 r., wydanym przez Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...], podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonowało już prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] stycznia 1963 r., wydane przez Sąd Powiatowy dla [...] w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...].
Zdaniem Komisji, ustalony w sprawie stan faktyczny, poparty zebranym w sprawie materiałem dowodowym prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] zostało wydane na podstawie dowodu, który okazał się fałszywy. Nadto nowe okoliczności i dowody istniały już w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż postanowienie Sądu Powiatowego o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z dnia [...] stycznia 1963 r., [...], ustalającej jej prawowitych spadkobierców na dzień wydania przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej funkcjonowało w obrocie prawnym od blisko 35 lat.
Kluczowy dowód w niniejszej sprawie stanowi, w ocenie Komisji, dowód z dokumentu w postaci postanowienia z [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia śledztwa, wydanego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...] oraz dowód z dokumentu w postaci Opinii nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. biegłego z zakresu kryminalistycznej ekspertyzy, sporządzonej na zlecenie Prokuratury Regionalnej w [...] Wydział V Sądowy w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...]. Komisja podniosła dalej, że w ww. opinii biegły stwierdził, że testament Z. F. z [...] sierpnia 1961 r. został sfałszowany. Natomiast w związku z wydaniem przez prokuratora postanowienia o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k., należy przyjąć, że czyn został popełniony. Jednakże z uwagi na upływ czasu, sprawcy nie można pociągnąć do odpowiedzialności.
Powyższe doprowadziło do sytuacji, zdaniem Komisji, że postępowanie reprywatyzacyjne było prowadzone wobec osoby niebędącej stroną w sprawie. Na podstawie materiału dowodowego Komisja ustaliła bowiem, że już w 1957 r. Z. F. rozdysponowała posiadanym przez siebie majątkiem na rzecz [...] w [...] w 2/10 części, Instytutu [...] w [...] w 1/10 części, Z. L. w 2/10 części, W. M. w 2/10 części, M. M. w 1/10 części i A. S. w 2/10 części, a następnie postanowieniem z [...] stycznia 1963 r. Sąd Powiatowy dla [...] stwierdził, że ww. osoby nabyły spadek.
Jak wynika z ustaleń Komisji, przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] toczy się obecnie postępowanie w trybie wznowienia dotyczące postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] grudnia 1990 r., w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...]. Przy czym w tym momencie, jak wyjaśniła Komisja, rozstrzygnięcie w powyższej sprawie, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., a wydanie decyzji przez Komisję nie jest uzależnione od stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, gdyż na kanwie oceny materiału dowodowego, sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste. Zaś toczące się obecnie przed sądem powszechnym postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania nie jest prejudykatem, bez rozstrzygnięcia którego Komisja nie mogłaby rozpatrzyć przedmiotowej sprawy.
W związku z powyższym, w ocenie Komisji, zaistniała sytuacja wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Niezbadanie tej okoliczności przez organ w sposób wyczerpujący miało istotny wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej. Zdaniem Komisji, nie ma przy tym znaczenia czy organ wiedział czy też mógł się dowiedzieć o pierwotnej wadzie oraz czy jego wiedza była zawiniona czy też nie która w rzeczywistości zdyskwalifikowała prowadzone przez organ postępowanie administracyjne. Wadliwość nie pozostawia wątpliwości co do konieczności wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zaś koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Z tych przyczyn, jako podniosła Komisja, została spełniona przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. 30 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy. Kontrolowana decyzja została zatem skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowiło w ocenie Komisji rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednakże na skutek obrotu prawami do nieruchomości, obecnie użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, co oznacza zdaniem Komisji, że w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły bowiem nieodwracalne skutki prawne, co ostatecznie wymusza stwierdzenie, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Komisja uznała również za zasadne określenie wysokości zwrotu równowartości nienależnego świadczenia od J. G. oraz [...] sp. z o.o., reprezentowanej przez prezesa zarządu J. G., na kwotę 20 654 894,00 zł (słownie: dwadzieścia milionów sześćset pięćdziesiąt cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt cztery złote). W opinii Komisji, kwota ta stanowi uzyskane w drodze umowy sprzedaży korzyści finansowe, obniżone o koszty jakie J. G. jako prezes Spółki [...] poniósł tytułem nabycia praw i roszczeń do nieruchomości hipotecznej. Zdaniem Komisji, działanie J. G., wypełnia przesłankę z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. osoby działającej w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w imieniu lub na rzecz beneficjenta decyzji lub faktycznie władającą nieruchomością. Nałożenie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia również na spółkę [...] sp. z o. o. Komisja uzasadniła tym, że spółka nabyła w złej wierze prawo użytkowania wieczystego od beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, co wypełnia przesłankę z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Komisja nie potwierdziła aby wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Jak ustaliła Komisja w tym zakresie z pism nadesłanych przez prokuraturę nie wynika, aby były prowadzone postępowania dotyczące naruszenia prawa lokatorów budynku przy ul. [...] w [...].
W zakresie innych naruszeń Komisja wskazała, że Prezydent m.st. Warszawy nie miał kompetencji do określenia warunków zawarcia przyszłej umowy notarialnej w decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], czego dokonał w IV pkt ww. decyzji.
Natomiast samo ustalenie czynszu symbolicznego zostało ustanowione bez podstawy prawnej, ponieważ jak wskazała Komisja, nastąpiło to na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie ustalenia wysokości "czynszu symbolicznego" za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - stanowiących własność Gminy [...]. Wobec powyższego, zdaniem Komisji, Prezydent m. st. Warszawy działał bez podstawy prawnej, przez co podjęta przezeń decyzja w ww. zakresie obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak wskazała następnie Komisja, powyższe jednak nie czyni jej w całości prawnie wadliwej, a jedynie tę jej część, do której organ nie miał podstawy prawnej uprawniającej go do władczego kształtowania obowiązków finansowych użytkowników wieczystych.
Zarzuty podniesione w skardze Miasta Stołecznego Warszawy.
W piśmie z 11 kwietnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji z 23 lutego 2022 r., nr KR II R 15/21, wywiodło Miasto [...] (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowane przez adwokata, w zakresie całości decyzji. W swojej skardze Skarżący podniósł następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy, poprzez przedwczesne przyjęcie, że: "(...) przy wydawaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia 8.10.1998 r. zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 i 3 ustawy, co de facto doprowadziło do naruszenia przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przeprowadzenie przed Prezydentem m.st Warszawy postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zakończonego wydaniem w dniu [...]10.1998 r, decyzji Nr [...], na mocy której zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców wskazanych w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z dnia [...].12.1990 r., wydanym przez Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...], podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonowało już prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z dnia [...].01.1963 r., wydane przez Sąd Powiatowy dla [...] w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...]." (pkt III.3.1., str. 19-20.), podczas gdy w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostają dwa, sprzeczne ze sobą, prawomocne postanowienia spadkowe po Z. F., tj. postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. (sygn. akt [...]) oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. (sygn. akt [...]), które to postanowienia, stosownie do przepisu art. 365 § 1 k.p.c., jako prawomocne w równej mierze wiążą organy administracji publicznej, w tym Komisję, przy czym Komisja - jako organ administracji publicznej - nie jest uprawniona do samodzielnej oceny, które z prawomocnych postanowień spadkowych po Z. F. pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą, albowiem uprawnienie to należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, w szczególności zaś Komisja nie jest uprawniona do samodzielnego pozbawienia skuteczności i mocy wiążącej postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 6 grudnia 1990 r. (sygn. akt [...]), na którym oparł się Prezydent m.st. Warszawy przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nr [...] z dnia [...] października 1998 r.;
2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie niniejszej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego, dotyczącego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], podczas gdy z uwagi na wszczęcie postępowania wznowieniowego, dotyczącego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. (sygn. akt [...]), do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania Komisja winna była wstrzymać się z orzekaniem w sprawie niniejszej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaś przedstawiono argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...], zawartego w piśmie z 1 czerwca 2022 r., postanowieniem z 27 lipca 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] Sp. z o.o. w [...].
W piśmie z 1 września 2022 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w [...] wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...], zawartego w piśmie z 19 października 2022 r., postanowieniem z 24 października 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] w [...].
W trakcie rozprawy w dniu 17 kwietnia 2023 r. strony zaprezentowały dodatkowe stanowiska w sprawie, m. in. pełnomomocnik Skarżącego sformułował zarzut naruszenia przez Komisję przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 ustawy poprzez orzeczenie obowiązku zwrotu nienależnego świadzczenia na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy podmiotem uprawnionym powinno być Miasto [...]. Pełnomocnik oświadczył, że co do wysokości nałożonego obowiązku Skarżący nie zgłasza zastrzeżeń, jak też co do osób obciążonych tym obowiązkiem. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że Fundusz Reprywatyzacyjny dysponuje środkami na różne cele, dotyczącymi nacjonalizacji, reprywatyzacji. Środki uzyskiwane przez Miasto [...] w ramach spraw prowadzonych przez Komisję są przeznaczane na cele związane ze społecznością lokalną. Wniósł zatem o uchylenie decyzji Komisji również w punkcie drugim.
Pełnomocnik Komisji dodatkowo wskazał, że Fundusz Reprywatyzacyjny jest powołany do tego, aby zaspokajać ewentualne roszczenia osób pokrzywdzonych. Miasto [...] nie może być wobec tego beneficjentem tych należności, ponieważ te należności zaspokaja Skarb Państwa.
Z kolei, I. Z. – Naczelnik II Wydziału Rozpoznawczego Departamentu Prawa Administracyjnego w Ministerstwie Sprawiedliwości, oświadczyła, że na chwilę obecną postępowanie przed sądem powszechnym ze skargi Prokuratora o wznowienie postępowania jest nadal w toku.
Przedstawicielka [...] w [...] wniosła o oddalenie skargi. Zarzuciła również, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem interesu społecznego, i że zwrot środków na rachunek Miasta jest nienależny. Wynika to z działań, które podjęła w stosunku do lokatorów budynku spółka [...]. Wyjaśniła, że zmiana przepisów, dotycząca Funduszu Reprywatyzacyjnego wynikała z tego, że Miasto nie płaciło odszkodowań poszkodowanym i wobec tego Skarb Państwa jest beneficjentem tych środków. Zdaniem przedstawicielki Stowarzyszenia przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej nie został należycie wyjaśniony stan prawny nieruchomości, powiązania osób zawierających umowy sprzedaży. Skutkiem decyzji reprywatyzacyjnej pośpiesznie wydanej była dewastacja wpisanej do Rejestru Zabytków kamienicy.
Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. w [...] radca prawny M. K. wnosi natomiast o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga Miasta [...] nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Komisji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Wskazać następnie należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 795 ze zm., dalej jako "ustawa"). Ustawa ta ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Ustawodawca przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych czy stwierdzania ich nieważności. Komisja jest bowiem organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 pkt 3 ustawy). Przy czym pamiętać należy, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy przewiduje, że jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 (nieodwracalne skutki prawne), stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności. Przez nieodwracalne skutki prawne – zgodnie z brzmieniem ustawy należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234).
Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, tj.:
1) dowody na których podstawie ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa;
3) wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane organowi, który je wydał;
4) decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
4a) stwierdzono inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;;
4b) decyzja reprywatyzacyjna została wydania mimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jej następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekrecie;
5) przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym w szczególności w zamian za świadczenie wzajemnie rażące niewspółmierne do wartości nieruchomości [...];
6) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal;
7) decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo przyznania, na podstawie przepisów odrębnych, świadczenia w związku z przejściem własności nieruchomości;
8) decyzja reprywatyzacyjna dotyczy osoby prawnej powstałej przed dniem 1 września 1939 r., której akcje lub udziały objęto w sposób niezgodny z prawem.
W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała m.in. art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy. Na tej podstawie Komisja stwierdziła wydanie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z naruszeniem prawa (art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Powodem takiego rozstrzygnięcia było przede wszystkim uznanie, że decyzja reprywatyzacyjna została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (tj. Seweryna Kowalika), co stanowiło zdaniem Komisji, rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (w tym zakresie Komisja jako podstawę swojej decyzji wskazała przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Ponadto, Komisja zarzuciła decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1998 r., nr [...] również to, że została ona wydana w oparciu o dowód, który okazał się fałszywy (tj. testament Z. F. z 15 sierpnia 1961 r.), co miało wypełnić przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, oraz że w sprawie zakończonej decyzją reprywatyzacyjną nowe, istotne dla sprawy, okoliczności i dowody (tj. postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] stycznia 1963 r., [...]) istniały już w dniu wydania tejże decyzji i były nieznane Prezydentowi, który ją wydał, co z kolei miało wypełnić przesłankę, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Końcowo Komisja stwierdziła również, że decyzja repywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz beneficjentów oraz w części, w której ukształtowano prawa i obowiązki przyszłych użytkowników wieczystych, podczas gdy właściwą drogą do ich ukształtowania jest stosunek cywilnoprawny.
Zdaniem Sądu, Komisja błędnie wywiodła, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy obarczona jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa, co Komisja wiąże z zaistnieniem sytuacji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną).
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. określa przypadek skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, a więc do osoby (żyjącej) niemieszczącej się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 k.p.a. Odmienną natomiast jest sytuacja chociażby skierowania decyzji do zmarłej strony (nie mającej podmiotowości prawnej), co ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pamietać należy przy tym, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. mają charakter rozłączny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1127/17), i brak jest uzasadnienia prawnego do kumulatywnego ich stosowania względem jednego naruszenia, tak jak uczyniła to w zaskarżonej decyzji Komisja.
Mając to na uwadze, Sąd stwierdza, że w zakresie stwierdzonego przez Komisję naruszenia (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną) właściwa jest kwalifikacja oparta o przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zamiast art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy (rażące naruszenie prawa).
Niezależnie jednak od powyższej konstatancji, w ocenie Sądu, wskazana w zaskarżonej decyzji Komisji wada nieważności (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną) nie potwierdziła się.
Co do zasady zgodzić się należy z Komisją, że wydanie dwóch odmiennych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po tej samej osobie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Godzi to bowiem w powagę wymiaru sprawiedliwości oraz w konstytucyjne zasady: zaufania do państwa i bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), oraz prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch odmiennych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po tej samej osobie, ochrona gwarantowana w Konstytucji RP staje się iluzoryczna, ponieważ instytucja stwierdzenia nabycia spadku nie może zrealizować przypisanych jej systemowo celów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I NSNc 102/20).
W konsekwencji powyższego należy dojść do wniosku, że w przypadku dwóch prawomocnych postanowień o nabyciu spadku po tej samej osobie, spadkobierca (spadkobiercy) nie może legitymować się jednoznacznym sądowym potwierdzeniem uprawnień nabytych z tytułu dziedziczenia. Co jednak równie istotne, i na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, oba te postanowienia, stosownie do przepisu art. 365 § 1 k.p.c., do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, jako orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (w tym Prezydenta m.st. Warszawy oraz Komisję).
Jak wynika z akt sprawy po zmarłej Z. F. toczyły się dwa odrębne postępowania spadkowe, w których wydano dwa różne orzeczenia określające kręg spadkobierców po zmarłej Z. F.. Chronologicznie poczynając od początku, w pierwszym - postanowieniu z [...] stycznia 1963 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...], Sąd Powiatowy dla [...] orzekł, że spadek po zmarłej Z. F. na podstawie testamentu z 1957 r. nabyli: [...] Uniwersytet w [...], Instytut [...] w [...], Z. L. zd. B., W. M., M. M., oraz A. S.. Z kolei, na mocy drugiego – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej Z. F. na podstawie testamentu 1961 r. nabył S. K. w całości.
Pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy powyższymi orzeczeniami spadkowymi, co zdaniem Sądu, godzi wprost w zagwarantowane konstytucyjnie obywatelom bezpieczeństwo prawne, należy jednak wyraźnie zaakcentować okoliczność, która niestety uszła uwadze Komisji, mianowicie że oba wyżej przywołane postanowienia spadkowe pozostają nadal w obrocie prawnym, i nie jest rolą organów administracji publicznej, w tym Komisji, podważanie ich skuteczności czy prawidłowości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Komisja ustaliła, że w dniu 22 maja 2019 r. została skierowana do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] skarga prokuratora o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...]. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji (jak i na dzień wyrokowania, co potwierdził pełnomocnik Komisji), nie zapadło jednak prawomocne orzeczenie w przedmiotowej sprawie.
Wobec powyższego Sąd uznał, że Komisja błędnie przyjęła, że wobec decyzji reprywatyzacyjnej zachodzi wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, na moment wydania decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta m.st. Warszawy wiążące dla tego organu było również postanowienie spadkowe po Z. F. z 1990 r., w którym jako jedyny spadkobierca wskazany był S. K.. Brak było zatem podstaw do uznania, że S. K. nie miał interesu prawnego w tej sprawie, co należy jednak odróżnić od kwestii ewentualnej zasadności lub nie zgłoszonego przez niego żadania. Powyższe orzeczenie sądu spadku z 1990 r. obowiązuje zresztą do dnia dzisiejszego. Ma to ten skutek, że nie sposób przyjąć, jak uczyniła to Komisja w zaskarżonej decyzji, że stanowi to dowód na spełnienie się przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z tej przyczyny.
W tym miejscu odnieść się należy również do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Komisję przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie niniejszej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego, dotyczącego prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...].
Wskazać należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o obligatoryjnej podstawie zawieszenia postępowania z powodu takiego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zaś określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Bez wątpienia istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 114/20).
Zdaniem Sądu, przeszkoda w prowadzeniu postępowania przez Komisję wskazana przez Skarżącego nie uniemożliwiała rozpoznania sprawy przez Komisję. Analiza akt w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie wykazała aby zawieszenie postępowania komisyjnego z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione. Wyjśnić bowiem należy, że orzeczenie sądu powszechnego wydane w trybie wznowienia, dotyczące prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], choć stanowi istotną okoliczność faktyczną w postępowaniu reprywatyzacyjnym przed Prezydentem dotyczącym nieruchomości [...] przy ul. [...], to jednak nie uniemożliwiała zakończenia postępowania przed Komisją, ponieważ nie kreuje sama w sobie przesłanki warunkującej możliwość wydania przez Komisję decyzji – nie mieści się w katalogu przesłanek wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych zawartych w art. 30 ustawy. Jak wyjaśniono już powyżej – Komisja jako specjalny organ prowadzi nadzwyczajne postępowanie kontrolne, a przepisy ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Pozostając w kręgu przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Sąd pragnie wypowiedzieć się także co do innych naruszeń zdefiniowanych przez Komisję w końcowej części zaskarżonej decyzji (ppkt 3.4.2 – Elementy cywilnoprawne w decyzji reprywatyzacyjnej, oraz ppkt 3.4.3 – Ustalenie czynszu symbolicznego bez podstawy prawnej).
Pierwszym ze wskazanych powyżej powodów stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji reprywatyzacyjnej było uznanie przez Komisję, że Prezydent m.st. Warszawy wydał ww. decyzję bez podstawy prawnej w zakresie w jakim ukształtował prawa i obowiązki przyszłego użytkownika wieczystego, w tym warunki rozwiązania umowy. Komisja uznała bowiem, że organ reprywatyzacyjny pominął właściwy tryb do ich ukształtowania, jakim jest droga cywilnoprawna.
Wskazać należy, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej regulacji zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach k.c. - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji.
Sąd wskazuje zatem, iż zapisy decyzji reprywatyzacyjnej odnoszące się do warunków ustanowienia użytkowania wieczystego (określonych w pkt IV decyzji reprywatyzacyjnej), nie stanowią elementu ujętego w ww. decyzji rozstrzygnięcia. Stanowią bowiem część odrębną od rozstrzygnięcia, mają wyłącznie charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej strony. Niezasadnie więc przyjęła Komisja, że wskazane przez nią części decyzji reprywatyzacyjnej są obarczone wadą nieważności.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, jeżeli przedmiotowe zapisy decyzji reprywatyzacyjnej nie niosą z sobą jakiegokolwiek znaczenia normatywnego, to tym samym w zakresie pierwszej fazy postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, o którym była już mowa, należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron, i z tych powodów nie ma żadnego uzasadnienia do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji. A skoro tak, to zdaniem Sądu, wskazana przez Komisję cześć decyzji reprywatyzacyjnej została wydana bez podstawy prawnej.
Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia w decyzji reprywatyzacyjnej czynszu symbolicznego to zdaniem Sądu, Komisja słusznie przyjęła, że decyzja reprywatyzacyjna określająca na rzecz beneficjentów czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, obarczona jest wadą nieważności, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej w tym zakresie.
Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby jego prawa reprezentujące oraz użytkownicy gruntów oddanych w zarząd i użytkowanie mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowanie wieczyste) z czynszem symbolicznym. Co istotne, przepisy dekretu nie zawierają przy tym definicji czynszu symbolicznego ani nie precyzują jego wysokości czy zasad przechodzenia tego uprawnienia na nabywców gruntu.
Odnosząc się do tego zagadnienia, zgodzić się należy z Komisją, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z [...] października 1998 r., nr [...], brak było przepisu prawa powszechnie obowiązującego uprawniającego go do ustalenia wymiaru czynszu symbolicznego za oddawane w użytkowanie wieczyste grunty. Za takie nie mogły bowiem być uznane unormowania zawarte w przywoływanym w niej zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 1998 r. Nr [...]. Stanowienie zasad ustalania wysokości opłat za zbywane nieruchomości (przez co również należy rozumieć oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie wieczyste w ramach realizacji roszczeń dekretowych) nie pozostawało wówczas, podobnie jak ma to miejsce obecnie, w gestii organu wykonawczego jednostki samorządu, ale musiało znajdować oparcie w powszechnie obowiązującej uchwale, podjętej przez jej organ stanowiący (radę gminy). To bowiem do jej wyłącznej kompetencji ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74). Taka natomiast, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy nie została uchwalona.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd podzielił pogląd Komisji o braku podstawy prawnej do ustalenia przez Prezydenta czynszu symbolicznego na rzecz beneficjentów – niewątpliwie takowa nie istniała w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W konsekwencji powyższego należy uznać, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy została wydana bez podstawy prawnej w części związanej z ustanowieniem czynszu symbolicznego na rzecz beneficjentów (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Za nieprawidłową Sąd uznał natomiast ocenę Komisji, która zarzuciła decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta, że została ona wydana w opaciu o dowód, który okazał się fałszywy. W tym przypadku chodzi o testament pisemny Z. F. z [...] sierpnia 1961 r., który został przez biegłego uznany za podrobiony (vide: opinia z [...] kweitnia 2019 r., nr [...]). Za kluczowy w niniejszej sprawie Komisja uznała również dowód w postaci postanowienia prokuratora z [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia śledztwa (sygnatur akt [...]). Odnosząc się do postanowienia wydanego w sprawie [...], Komisja wyjaśniła, że sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. jednoznacznie świadczy o tym, że doszło do użycia sfałszowanego testamentu Z. F. jako autentyczny przez Seweryna Kowalika w postępowaniu o otwarcie i ogłoszenie testamentu po zmarłej Z. F. oraz w postępowaniu spadkowym po niej. Jak wyjaśniła Komisja, postanowienie to zostało wydane z uwagi na przedawnienie karalności czynu, co wprost wskazuje, iż czyn został popełniony.
Przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy odpowiada w istocie przesłance wznowienowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu natomiast do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest łączne zaistnienie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej powinno mieć miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu powinno zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i po trzecie, fałszywy dowód powinien stanowić podstawę ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3096/19).
O ile w realiach kontrolwanej przez Komisję sprawy reprywatyzacyjnej zaistnienie dwóch pierwszych warunków (wystąpienie fałszywego dowodu, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem innego organu) nie budzi zastrzeń (w świetle końcowych ustaleń postępowania karnego nastąpiło sfałszowanie testamentu Z. F. z [...] sierpnia 1961 r., natomiast prawomocne rozstrzygnięcie w opraciu o przepis art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. musi mieć za podstawę stwierdzenie popełnienia czynu zabronionego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1609/18), to jednak zdaniem Sądu, w sprawie brakuje elementu istotności aby uznać za spełnioną przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wszak, jak wskazano powyżej, fałszywy dowód powinien stanowić podstawę ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
Natomiast ustalając krąg podmiotów uprawionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ulicy [...] w [...], abstrahując od kwestii prawidłowości tych ustaleń, Prezydent m.st. Warszawy bazował na treści prawomocnych postanowień spadkowych (w tym postanowienia z [...] grudnia 1990 r., [...]), a nie na treści testamentu Z. F. z [...] sierpnia 1961 r. Następstwo prawne powinno być bowiem wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmierci byłego właściciela powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, nie zaś sam testament, który w tej sytuacji jest niewystarczający.
To, że przedmiotowy testament stanowił następnie podstawę wydania przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowienia z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], nie może wpłynąć na odmienną ocenę Sądu co do tego, że w istocie sfałszowany testament Z. F. z v sierpnia 1961 r. nie stanowił podstawy ustalenia przez Prezydenta okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, które legły następnie u podstaw wydanej decyzji reprywatyzacyjnej.
Tylko na marginesie zauważyć wypada, że okoliczność użycia fałszywego dowodu w postaci testamentu Z. F. stanowi za to istotną okoliczność w postępowaniu prowadzonym obecnie przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] ze skargi prokuratora o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...].
Wobec powyższego Sąd doszedł do wniosku, że również w zakresie spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, Komisja nie ma racji.
Sąd przychylił się z kolei do stanowiska Komisji, że w sprawie zakończonej decyzją reprywatyzacyjną nowe, istotne dla sprawy, okoliczności i dowody (tj. postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] stycznia 1963 r., [...]) istniały już w dniu wydania tejże decyzji i były nieznane Prezydentowi, który ją wydał, co wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Wskazana w tym przepisie ustawy przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest kolejną przesłanką wznowienia recypowaną z k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 5) na grunt ustawy. Jak wskazuje przy tym judykatura, spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy to zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek: nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mają istotne znaczenie dla sprawy. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego zapisanego w tym przepisie prawa. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15, z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, a także z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09).
W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, spełnione zostały wszystkie powyższe warunki, co pozwalało uznać za Komisją, że przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, ma zastosowanie wobec decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta.
Niewątpliwie prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] stycznia 1963 r., [...], funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta, który jednak, jak wynika z akt sprawy, nie miał wiedzy o jego istnieniu (wnioskodawca S. K. także nie przedłożył tego orzeczenia Prezydentowi).
W przepisie art. 7 ust. 1 dekretu jest natomiast mowa o następcach prawnych właściciela nieruchomości (bez sprecyzowania o kogo dokładnie chodzi), także przyjmując powszechne znaczenie pojęcia "następstwo prawne", czyli wstąpienie w ogół praw i obowiązków poprzednika przez nabywcę na podstawie sukcesji uniwersalnej lub w część praw i obowiązków na podstawie sukcesji singularnej, nie sposób uznać, że Prezydent m.st. Warszawy działał w zakresie przyznanej mu kompetencji (art. 6 k.p.a.), skoro ustanowił prawo użytkowania wieczystego m.in. na rzecz S. K., który wykazał swoje następtwo prawne po zmarłej na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...] – stojącego jednak w oczywistej sprzeczności z ujawnionym obecnie nowym, istotnym dowodem – postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. F. z [...] stycznia 1963 r., [...], które w sposób z goła odmienny niż postanowienie z [...] grudnia 1990 r. ustaliło krąg następców prawnych po Z. F.. Powyższa okoliczność świadczy o tym, że w sprawie został ujawniony nowy, istotny dowód nieznany dotychczas organowi reprywatyzacyjnemu, tj. postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] stycznia 1963 r., [...], co uzasadniało by ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na fakt, że w toku postępowania reprywatyzacyjnego prowadzonego przez Prezydenta doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (kręgu następców prawnych po zmarłej Z. F.).
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, dopiero przedłożenie jednoznacznego postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po Z. F. (ewentualnie wyeliminowanie z obrotu prawnego jednego z już funkcjonujących orzeczeń w tej materii, co wiązałoby się jednak z koniecznością zawieszenia przez Prezydenta postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sądu cywilnego w tym zakresie) umożliwiałoby Prezydentowi prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, co stanowi istotną okoliczność w świetle przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, a w kolejnej jego fazie także wydanie prawidłowej decyzji co do istoty.
Ponownie należy przywołać postanowienie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I NSNc 102/20, w którym Sąd Najwyższy wyjaśnił, że: "Sam fakt nabycia praw do spadku ma miejsce już w chwili otwarcia spadku, a więc w chwili śmierci spadkodawcy, dlatego postanowienie sądu w tym przedmiocie ma zasadniczo charakter deklaratoryjny, Z drugiej strony jednak, postanowienie sądu stanowi wyłączny dowód nabycia praw do spadku, legitymuje spadkobiercę wobec osób trzecich. Tym samym wywiera znaczący dla spadkobiercy skutek materialnoprawny w kontekście jego działania na zewnątrz w stosunku do osób trzecich, co uwidacznia się np. w sprawach o wydanie rzeczy wchodzącej w skład spadku lub o wierzytelność spadkową. Uzyskanie stwierdzenia nabycia spadku jest też niezbędne w postępowaniach wieczystoksięgowych i administracyjnych. W przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch odmiennych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po tej samej osobie, ochrona gwarantowana w Konstytucji RP staje się iluzoryczna, ponieważ instytucja stwierdzenia nabycia spadku nie może zrealizować przypisanych jej systemowo celów."
W tej sytuacji Komisja słusznie uznała, że w sprawie wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane Prezydentowi, który wydał decyzję.
Mając na uwadze powyższe, Komisja zasadnie uznała na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, że jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy tj. nieodwracalne skutki prawne, a z taką sytaucją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – doszło bowiem do obrotu prawem użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] na rzecz uczestnika postępowania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] – należało wydać decyzje, w której stwierdzono wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa.
Z uwagi jednak na zaprezentowane powyżej argumenty Sąd doszedł do wniosku, że na obecnym etapie nie potwierdziły się wady nieważności sfomułowane przez Komisję wobec decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta (skierowanie decyzji do osoby niebędącej strony, działanie bez podstawy prawnej w zakresie punktu IV decyzji reprywatyzacyjnej), jak też jedna ze wskazanych w zaskarżonej decyzji przesłanek uchylenia decyzji Prezydenta (fałszywy dowodów w postaci testamentu Z. F. z 1961 r.).
Na tej podstawie Sąd uznał, że pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzone powyżej naruszenia, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak też art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, wszak nie mogłoby zostać wydane w niniejszej sprawie inne rozstrzygnięcie niż to zaprezentowane przez Komisję w sentencji zaskarżonej decyzji. W części bowiem nieprawidłowości, które podniosła Komisja, a dotyczących faktu zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy (nowe, istotne dla sprawy okoliczności i dowody), oraz stwierdzenia jej nieważności w zakresie ustalenia czysznu symbolicznego (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy), uznać je należy za uzasadnione. Na tej zatem podstawie Komisja mogła oprzeć swoje rozstrzygnięcie, słusznie przyjmując w tej sytuacji podstawę prawną określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Sąd nie podzielił stanowiska [...] w [...], że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem interesu społecznego z powodu działań jakie podejmowała wobec lokatorów spółka [...]. Takiemu stanowisku przeczy bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym obszerne akta prokuratorskie zgromadzone przez Komisję, które nie potwierdziły aby wobec lokatorów kamienicy przy ulicy [...] były podejmowane czynności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, że uznaje za prawidłowe ustalenia Komisji dotyczące podmiotów zobowiązanych do zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o których mowa w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, jak też samej wysokości tegoż świadczenia. Komisja w sposób bardzo obszerny oraz rzeczowy przedstawiła argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem, które Sąd w pełni podzielił.
Odnosząc się natomiast w tym miejscu do podniesionego przez pełnomocnika Skarżącego na rozprawie zarzutu naruszenia przez Komisję przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 ustawy poprzez orzeczenie obowiązku zwrotu nienależnego świadzczenia na rzecz Skarbu Państwa, zamiast na rzecz Miasta [...], Sąd uznał przedmiotowy zarzut za niezasadny.
Skarżący wskazał na nieprawidłowość stanowiska Komisji w zakresie tego, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do Miasta [...], jest Skarb Państwa, wobec czego środki z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, winny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji. W opinii Skarżącego, z treści przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2023 r., poz. 343 ze zm., dalej jako "ustawa o komercjalizacji") wynika jedynie, że do Funduszu Reprywatyzacji są przekazywane świadczenia, do których uprawnionym jest Skarb Państwa, a więc świadczenia związane z decyzjami reprywatyzacyjnymi, których przedmiotem były nieruchomości należące do Skarbu Państwa. Jak podniósł Skarżacy, z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji nie wynika, aby do Funduszu Reprywatyzacji miały trafiać świadczenia należne gminie - Miastu [...] z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Z powyższego należy więc wysnuć wniosek, według Skarżącego, że w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomość należących do Miasta [...], podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Miasto [...].
Z powyższym poglądem Skarżącego Sąd nie zgodził się z następujących powodów.
Przede wszystkim zauważyć należy, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1709, dalej również jako "ustawa z dnia 17 września 2020 r.") dokonano zmiany brzmienia art. 56 ustawy o komercjalizacji, w ten sposób, że wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie (dodaną treść normatywną oznaczono kursywa pochyłą): "Z przychodów uzyskanych ze zbycia akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa tworzy się państwowy fundusz celowy pod nazwą Fundusz Reprywatyzacji, na rachunku którego są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji, środki z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709), a także odsetki od środków na rachunku Funduszu, z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa oraz wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez:". W ust. 1 art. 56 ustawy o komercjalizacji dodano również m.in. pkt 2a o treści: "2a) wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa". Z kolei, w ust. 6 po pkt 1 dodano pkt 1a w brzmieniu: "1a) wypłaty odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w ust. 1 pkt 2a,".
Z kolei w treści uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 420, Sejm RP IX kadencji) projektodawca wyjaśnił, że: "Dotychczasowa praktyka Komisji wykazała, że [...] uniemożliwia zaspokojenie roszczeń lokatorów w związku z poniesionymi przez nich szkodami wynikającymi z procesu reprywatyzacji nieruchomości [...]. W każdej z dotychczas rozpoznanych spraw prezydent m.st. Warszawy skorzystał z przysługującego mu prawa do skierowania sprzeciwu na wydane przez Komisję decyzje w przedmiocie przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia za poniesioną szkodę lub za doznaną krzywdę w związku z reprywatyzacją nieruchomości [...]. Ustawodawca, w celu zapewnienia odpowiednich środków pieniężnych na wypłaty odszkodowań przez [...] przewidział, że środki te gromadzone są na specjalnym rachunku [...] i pochodzą z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji (obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia), art. 31a ustawy o Komisji (administracyjne kary pieniężne) oraz art. 39 ust. 3 ustawy o Komisji (zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia na skutek wznowienia postępowania). Powyższe środki pochodzą zatem od podmiotów, które w sposób niezgodny z prawem uzyskiwały profity z tytułu przejmowania nieruchomości [...], a więc m.in. od handlarzy roszczeń. Do tej pory podmiotem zobowiązanym do naprawienia szkody lub krzywdy było [...]. Jednak działania m[...] powodują, że do dnia dzisiejszego żadna z osób uprawnionych nie otrzymała jeszcze świadczenia przyznanego przez Komisję. W związku z tym, proponuje się następujące rozwiązania. Po pierwsze postuluje się, aby zgromadzone środki przeznaczone na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości [...], w myśl nowego brzmienia art. 32 ustawy o Komisji przekazać na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181). Przekazanie dotychczas zgromadzonych środków na rachunek Funduszu Reprywatyzacji zagwarantuje w razie braku sprzeciwu osoby uprawnionej, że środki będą mogły zostać niezwłocznie wypłacone bezpośrednio przez Komisję lub dysponenta Funduszu Reprywatyzacyjnego. Po drugie Komisja postuluje przyjęcie w art. 33 ust. 1 ustawy o Komisji, że za szkodę z powodu wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej odszkodowanie lub zadośćuczynienie przysługiwać będzie od Skarbu Państwa. Pomimo, zapewnienia wystarczających środków pieniężnych na wypłatę świadczeń, które nie obciążają budżetu miasta, na skutek działań [...], żadna z osób, którym Komisja przyznała odszkodowanie lub zadośćuczynienie nie otrzymała od [...] przyznanego świadczenia. Wprowadzone rozwiązanie zagwarantuje wypłatę wynikających z ostatecznych decyzji Komisji kwot w tytułu odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości [...]."
W konsekwencji przyjętych rozwiazań legislacyjnych ustawodawca wprowadził także przepisy intertemporalne, zgodnie z którymi w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy [...] przekaże środki, o których mowa w art. 32 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 5 ustawy z dnia 17 września 2020 r.). Jak zatem sam ustawodawca uznał: "Gromadzenie środków na wypłatę powyższych świadczeń na rachunku bankowym oraz przyznanie prawa do zarządzania tymi środkami przez m.st. Warszawa należy ocenić, w tej sytuacji jako powodujące konflikt interesów, a tym samym niecelowe. Przedmiotowa regulacja przewidując przekazywanie środków pochodzących z egzekwowania należności wynikających z orzeczeń Komisji na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, rozwiązuje omawiany problem konfliktu interesów, co może niewątpliwie przyczynić się do szybkości wypłaty tych środków, w drodze odszkodowań oraz zadośćuczynień dla pokrzywdzonych bezprawnymi działaniami lokatorów nieruchomości warszawskich." (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r.).
Co równie istotne w tej sprawie, uchylony ustawą z dnia 17 września 2020 r. przepis art. 32 ustawy stanowił w pierwotynym brzmieniu, że dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3, należne [...] wykorzystuje się wyłącznie na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 33. Przepis art. 32 ustawy został uchylony z dniem 20 października 2020 r. Od tego momentu w przepisach ustawy brak jest jakiejkolwiek podstwy prawnej dla uzasadnienia stanowiska, że należności o których mowa powyżej winny trafiać na rachunek Miasta [...]. Skarżący także nie wskazuje takiej podstawy, a zatem należy przyjąć, że jego stanowisko nie jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, z nich bowiem wynika, że obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, jak słusznie rozstrzygnęła Komisja w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, należało orzec na rzecz Skarbu Państwa, a dokładnie na rachunek Funduszu Reprywatyzacyjnego, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 56 ust. 2 ustawy o komercjalizacji).
Sam natomiast Fundusz Reprywatyzacji został utworzony jako państwowy fundusz celowy, posiadający wyodrębniony rachunek bankowy (§ 2 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Reprywatyzacji (Dz.U. z 2005 r. Nr 138, poz. 1160). Jak z kolei wynika z § 3 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 stycznia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania w zakresie wypłaty odszkodowań oraz udzielania dotacji celowych i pożyczek ze środków Funduszu Reprywatyzacji ( Dz.U. z 2021 r., poz. 60), podstawę do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy o komercjalizacji, stanowi ostateczna i prawomocna decyzja Komisji, o której mowa w art. 34 ust. 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709). Wraz z dokumentami, o których mowa w ust. 1, Przewodniczący Komisji przedstawia dysponentowi Funduszu informacje i dokumenty niezbędne do dokonania wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy (§ 3 ust. 4 ww. rozporządzania z 4 stycznia 2021 r.). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 ustawy, odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie (czyli osobie zajmującej lokal w nieruchomości [...] w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę). Stosownie zaś do art. 34 ust. 7 ustawy, decyzja Komisji, o której mowa w ust. 1, od której nie złożono sprzeciwu, staje się ostateczna i prawomocna po upływie terminu do jego złożenia. Odpis takiej decyzji doręcza się z urzędu dysponentowi Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 425).
Jak zatem wynika z powyższego dysponent Funduszu Reprywatyzacyjnego, który reprezentuje Skarb Państwa, na podstawie prawomocnych decyzji przekazanych przez Komisje zapewnia ich wykonanie poprzez wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy. Co ważne przepis art. 33 ustawy stanowi o Skarbie Państwa, a nie o Mieście [...], jako podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia. Stąd wniosek, że Komisja prawidłowo uznała, że podmiotem na rzecz którego winna być zwracana równowartość nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest właśnie Skarb Państwa.
Zdaniem Sadu, wynik analizy powyższych przepisów oraz uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r. tworzą spójny obraz jednolitej koncepcji jaką przyjął ustawodawca w tym obszarze, co dodatkowo poza wynikami wykładni językowej, potwierdzają także wyniki wykładni funcjonalnej, celowościowej oraz systemowej.
Końcowo Sąd stwierdza, że niezrozumiały jest zarzut Skarżącego naruszenia przepisu art. 31 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli przemawia za tym ważny interes społeczny lub uzasadniony interes obywatela, Komisja może odstąpić od nałożenia w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w ust. 1. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Komisji, szczególnie z jej punktu 2, Komisja nie odstąpiła od nałożenia przedmiotowego obowiązku, a zatem nie zastosowała w ogóle przepisu art. 31 ust. 4 ustawy, co czyni zarzut Skarżącego całkowicie chybionym.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Nie było przy tym podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania [...]Sp. z o.o. w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zwrot kosztów postępowania przysługuje bowiem stronie skarżącej co do zasady jedynie w razie uwzględnienie skargi (art. 200 p.p.s.a.), a z taką sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.