I SA/Wa 617/06

I SA/Wa 617/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 744/07 - Wyrok NSA z 2008-04-24
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 49, 47  par. 2, 48
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 191, 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka–Płaczkowska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Wa 617/06
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku Związku Międzygminnego "[...]" oraz wniosku Gmin: W., M, L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji nr [...] z dnia [...] września 2002 r., utrzymał w mocy swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r. sygn. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] stycznia 1992 r. przekazał nieodpłatnie na własność Związku Międzygminnego "[...]" mienie ogólnonarodowe stanowiące wodociągi. Decyzja ta została następnie zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. ([...]) w części dotyczącej wodociągu pod nazwą [...], który został przekazany Gminie N. Ponadto postanowieniem z dnia [...] maja 1992 r. ([...]) Wojewoda [...] sprostował błędy pisarskie w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku odwołania Rady Sołeckiej [...] i [...] Komitetu Budowy [...] we wsi A., decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., ([...]) utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. i [...] grudnia 1992 r. wystąpiły Gminy: C., L., M., P., S., S. oraz W.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1998 r., stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz decyzji Wojewody [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Związek Międzygminny "[...]".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 1999 r.
Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wniesiona skarga przez Związek Międzygminny "[...]" do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 19 grudnia 2001 r., sygn. akt I S.A. 1499/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą.
W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2002 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Krajowej Komisji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., określiła mienie przekazywane Związkowi Międzygminnemu "[...]" w sposób bardzo ogólny jako "mienie ogólnonarodowe (państwowe) składające się z wodociągów" znajdujących się na terenie wskazanych w decyzji miejscowości i gmin. Jednocześnie decyzja odsyłała do opisu mienia w protokole przekazania z dnia [...] grudnia 1991 r., Zadaniem organu bezsporne jest, że przekazane mienie obejmowało urządzenia wodociągowe oraz budynki. Decyzja nie obejmowała nieruchomości gruntowych, na których znajdowały się urządzenia wodociągowe oraz budynki. Organ nadzoru podniósł, że Wojewódzki Zakład Usług [...] nie posiadał osobowości prawnej i został zlikwidowany zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., Zakład ten jako jednostka nie posiadająca osobowości prawnej nie nabył prawa własności do budynków, które stanowiły część składową poszczególnych nieruchomości gruntowych. Organ wskazał na przepis art. 47 §1 k.c. który stanowi, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności. Z kolei art. 48 k.c. stwierdza, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane.
W ocenie organu nadzoru protokół przekazania wodociągów wiejskich i oczyszczalni ścieków z dnia [...] grudnia 1991 r., jest sformułowany w sposób ogólny, ale można na jego postawie ustalić, że obejmuje liczne budynki [...]. Przepis art. 49 k.c. traktuje jako ruchomości stanowiące części składowe przedsiębiorstwa lub zakładu urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Przepis art. 49 k.c. wyłącza zatem określone urządzenia trwale związane z gruntem z zakresu zastosowania powołanego wyżej art. 47 i 48 k.c. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w świetle powołanych przepisów k.c. nie można zaliczać do kategorii "urządzeń" wszelkich budynków, w których prowadzona jest działalność służąca zaopatrzeniu w wodę. Przepis art. 49 k.c. wyraźnie stanowi o "urządzeniach" i nie obejmuje budynków w których te urządzenia się znajdują. Nie jest więc uzasadnione stanowisko Związku Międzygminnego "[...]" zgodnie z którym budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepis art. 49 k.c. stanowi wyjątek od zasad wyrażanych w art. 47 oraz w art. 48 k.c. i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Organ wskazał, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r., nie uwzględniła tych okoliczności. Utrzymanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w mocy decyzji komunalizującej budynki, które w świetle prawa stanowiły części składowe nieruchomości należących do innych podmiotów stanowi rażące naruszenie prawa.
Zgodnie z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że obydwie decyzje są obarczone wadami, które wymagają stwierdzenia ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Związek Międzygminny "[...]" który wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie uznał, iż budynki nie mogą być przedmiotem odrębnych praw rzeczowych. Zdaniem wnioskodawcy, nazywane przez Ministra budynki są w gruncie rzeczy budowlami, urządzeniami technicznymi stanowiącymi istotną część składową wodociągów bez których te nie mogłyby istnieć. Są to bowiem takie urządzenia jak przepompownie, hydrofornie, chlorownie, które jako integralne części urządzeń wodociągowych, zgodnie z art. 49 k.c. nie są częścią składową nieruchomości bo wchodzą w skład przedsiębiorstwa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły również Gminy: M., L., W. reprezentowane przez radcę prawnego E. K. Wnioskodawcy w swym wniosku nie kwestionowali zasadności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2002 r., jednakże wskazali na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w część dotyczącej uzasadnienia decyzji, gdyż zainteresowane Gminy kwestionowały uwłaszczenie na rzecz Związku "[...]" nie tylko budynków, ale także innych niż budynki urządzeń.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] września 2002 r.
Organ uznał, że wniosek złożony przez zainteresowane Gminy, które były reprezentowane przez radcę prawnego E. K., a dotyczący zmiany treści uzasadnienia poprzez wykreślenie stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r., należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 113 § 2 kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Jeżeli zatem strona miała wątpliwości ze zrozumieniem treści decyzji, to powinna ze swych uprawnień skorzystać w trybie art. 113 § 2 kpa.
Odnosząc się natomiast do wniosku złożonego przez Związek Międzygminny "[...]" organ podniósł, że analiza całości akt sprawy jednoznacznie wykazała, iż zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., jak i utrzymującą ją w mocy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r., zawierają wadę, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa, co uzasadnia potrzebę stwierdzenia ich nieważności.
Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który stanowi, że mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt. 1 przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. Organ podkreślił, że ustawodawca łączy wymóg, aby mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej należało w tym dniu do podmiotów określonych w przepisie. Przy wydawaniu decyzji konstytutywnych organ orzekający musi zatem uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania.
Decyzje wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mają charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia na ich podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Powoduje to istotne konsekwencje, gdyż musi być spełniony wymóg, aby mienie w chwili jego przekazania odpowiadało warunkom określonym w art. 5 ust. 3, tj. zarówno w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowe mienie objęte decyzją Wojewody [...] w dniu wydania tej decyzji, tj. w dniu [...] stycznia 1992 r., nie stanowiło już mienia przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.
Zgodnie bowiem z treścią § 4 zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., w sprawie likwidacji Wojewódzkiego Zakładu Usług [...] w K., z dniem 31 grudnia 1991 r., utraciło moc zarządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Wojewódzki Zakład Usług [...] w K. oraz ustalenia jego statutu.
W konsekwencji powyższego, z dniem 31 grudnia 1991 r. Wojewódzki Zakład Usług [...] w K. utracił zarówno przymiot przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, jak również przymiot przedsiębiorstwa lub zakładu w rozumieniu art. 49 k.c. Wobec powyższego, zdaniem organu, argumenty Związku Międzygminnego "[...]" w kwestii zastosowania art. 49 k.c. w stosunku do urządzeń wodociągowych, nie są zasadne, gdyż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej nie wchodziły one w skład zakładu.
W ocenie Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji, na zmianę statusu prawnego Wojewódzkiego Zakładu Usług [...] w K. nie wpływa zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., zmieniające zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 1991 r., w sprawie likwidacji Wojewódzkiego Zakładu Usług [...] w K. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie § 6 zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania z mocą od dnia 1 maja 1992 r., a wiec po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Ponadto należy wskazać, że zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nie zmieniło treści § 4 zarządzenia Nr [...] Wojewody [...].
Zgodnie z powyższym Minister stwierdził, że zastosowanie przez Wojewodę [...] art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., – Przepisy wprowadzające (...) jako podstawy prawnej do przekazania wodociągów na rzecz Zarządu Międzygminnego "[...]" pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Organ nadzoru podniósł że w badanej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i Krajowa Komisji Uwłaszczeniowa nie dokonali oceny przesłanek związanych z utratą prawa podmiotowości Wojewódzkiego Zakładu Usług [...] w K., która stosownie do treści § 4 zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] nastąpiła z dniem 31 grudnia 1991 r.
Oznacza to, że zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., – Przepisy wprowadzające (...) jako podstawy prawnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., stanowi przykład rażącego naruszenia prawa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1499/00 wskazano, iż stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., był jedynie Związek Międzygminny "[...]", a nie tworzące go poszczególne gminy.
Przedmiotowa decyzja Wojewody [...] za strony postępowania uznała jednak poszczególne Gminy, które utworzyły Związek Międzygminny "[...]". Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., została zatem skierowana do podmiotów, które zgodnie z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały w postępowaniu komunalizacyjnym interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, co spełnia jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Zdaniem organu nadzoru z powyższego względu, całe postępowanie przeprowadzone tak przez Wojewodę [...] jak również przez Krajową Komisję Uwłaszczeniowa w sposób oczywisty narusza przepisy art. 7, 28, 77 § 1 kpa, gdyż nie wyjaśniło tak stanu własności mienia , jak również przedmiotów, które powinny uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu zwykłym na prawach strony.
Przeniesienie własności mienia ze Skarbu Państwa na rzecz gminy nie może bowiem tworzyć domniemań co do zakresu przedmiotu komunalizacji, skoro z taką decyzją wiążą się poważne cywilistyczne konsekwencje.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając na uwadze orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1499/00 z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że poszczególne Gminy, które utworzyły Związek Międzygminny "[...]", uczestniczyły na prawach strony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], który swą decyzję z dnia [...] stycznia 1992 r., skierował do wszystkich Zarządów Gmin wymienionych w treści decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż zobligowany został do przypisania praw strony postępowania wszystkim tym podmiotom w stosunku do których została skierowana decyzja Wojewody [...], bowiem status poszczególnych Gmin, jako stron w rozumieniu art. 28 kpa, wynika z faktu uznania ich za strony postępowania zakończonego wspomnianą decyzją Wojewody [...]. Zdaniem organu w sposób formalny, tj. przez fakt doręczenia decyzji w sprawie poszczególnym Gminom, został przyznany im status strony.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał że w prowadzonym postępowaniu nadzorczym działa kasacyjne, co oznacza, że za strony postępowania powinien on uznać tych wszystkich, którzy w sposób formalny z takiego przymiotu korzystali w postępowaniu zwykłym.
Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Związek Międzygminny "[...]" w K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzjom tym zarzucił obrazę art. 28 kpa, przez nie ustalenie w toku postępowania wszystkich podmiotów, które jako właściciele gruntów, na których usytuowane są budynki przekazane objętą sprawą decyzją administracyjną, winny być w toku postępowania ustalone, a następnie o tym postępowaniu jako strony powiadomione, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w dniu 19 grudnia 2001 r., w sprawie niniejszej poczynienie tych ustaleń uznał za niezbędne, dla określenia kręgu podmiotów które winny brać w nim udział w charakterze strony,
- obrazę art. 7 kpa, przez takie przeprowadzenie postępowania, iż w jego ostatecznym wyniku nie zostały przez organ administracyjny rozważone podnoszone w sprawie przez składającego skargę zarzuty i twierdzenia, szczegółowo prezentowane w jego wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, co uzasadnia przyjęcie założenia, iż organ administracji rozpoznał sprawę bez koniecznej wnikliwości, a więc z naruszeniem przywołanego przepisu,
- obrazę art. 49 k.c. przez nie rozważenie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, które to rozważenie prowadziło by do odmiennej decyzji, niż została w sprawie ostatecznie podjęta,
- obrazę art. 156 par. 1 pkt. 2 kpa przez bezzasadne przyjęcie, iż przepis ten ma w sprawie zastosowanie, mimo iż decyzja Wojewody [...] i następnie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do których orzeczono ich nieważność nie podlega dyspozycji przywołanego przepisu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że realizacja podstawowej zasady procesowej wyrażonej w art. 7 kpa polega w praktyce na odniesieniu się w wydawanym rozstrzygnięciu do zaprezentowanej w odwołaniach bądź wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy tych wszystkich okoliczności, które są przedmiotem tych środków odwoławczych bądź wniosków.
Zdaniem strony skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wziął pod uwagę problemu dotyczącego interpretacji art. 49 k.c., który stanowi wyjątek od reguły zawartej w art. 191 k.c., według której własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.
Urządzenia z chwilą połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem, stają się częścią składową tegoż przedsiębiorstwa i mogą służyć realizacji jego zadań gospodarczych.
W ocenie skarżącego Związku zamieszczone w protokole z dnia [...] grudnia 1991 r., stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., urządzenia, tj. wodociągi oraz oczyszczalnie ścieków można w tej sytuacji rozpatrywać w kontekście art. 49 k.c., zwłaszcza, jeśli się zwarzy, na wymienione przykłady w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r., – prawo budowlane przykłady urządzeń, służących do doprowadzania i odprowadzania wody jako: zbiorniki, oczyszczalnie ścieków, stacje uzdatniania wody, sieci uzbrojenia terenu.
Wodociągi obejmujące w swym znaczeniu sieć wodociągową należy rozpatrywać jako zespół urządzeń połączonych ze sobą i współpracujących, a stanowiących instalację urządzeń ściśle współpracujących ze sobą, obejmującą system rur, pomp, zaworów, jak również oczyszczalnie ścieków.
Niewątpliwie jest również owa sieć zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w myśl art. 55 1k.c.
Zdaniem skarżącego, mając na uwadze wyżej wskazane argumenty urządzenia objęte unieważnioną decyzją komunalizacyjną stanowią część przedsiębiorstwa, a zatem nie mogą stanowić części składowej gruntu. Są one natomiast własnością osoby, będącej właścicielem przedsiębiorstwa.
Urządzenia te mogły być więc samodzielnym przedmiotem decyzji. Ponadto skarżący wskazał, na zasadę stabilności decyzji administracyjnej. Podkreślił, iż szczególny tryb wyrugowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej jest możliwy tylko wtedy gdy rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do tego rodzaju działania ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę aniżeli stabilność decyzji administracyjnej.
Strona skarżąca zarzuciła także nie wykonanie przez organ zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2001 r. W wyroku tym wskazano bowiem jakie podmioty winny być w sprawie stronami postępowania, a mianowicie wszyscy właściciele gruntów, których sprawa dotyczy.
Podmioty te nie ostały ustalone w toku postępowania i stronami się nie stały, co zdaniem skarżącego samo w sobie skutkuje nieważnością wydanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gminy M., K. i Z. wniosły o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.
Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek gmin i zakończonego decyzjami uchylonymi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2001 r., w sprawie I S.A. 1499/00, niniejsze postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte przez organ nadzoru z urzędu. Jest to więc odrębne postępowanie od postępowania prowadzonego na wniosek gmin. Wobec tego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiążą organu oraz sądu orzekającego w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Skoro z akt sprawy wynika, że postępowanie z wniosku gmin nie zostało zakończone, to organ winien je zakończyć stosownym rozstrzygnięciem, a stronom przysługują środki procesowe w tym postępowaniu. Natomiast w niniejszej sprawie – jak wyżej zaznaczono – odrębne postępowanie wszczęte zostało z urzędu. I tylko to postępowanie jest objęte kontrolą sądu.
Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., oraz decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1992 r., zostały wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Jak słusznie wskazał organ nadzoru decyzje komunalizacyjne, wydane na podstawie wyżej wskazanego przepisu, mają charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia na ich podstawie następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Jest to o tyle istotne, gdyż musi być spełniony wymóg, aby mienie w chwili jego przekazania odpowiadało warunkom określonym w tym przepisie, czyli zarówno w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, muszą być spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy. A więc w dacie wydania decyzji musi być to mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełnią funkcje organu założycielskiego, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wyżej wymienionym organom. Wydając decyzję konstytutywną organ musi uwzględnić stan faktyczny i prawny występujący w dniu wydania tej decyzji.(vide: wyroki NSA z 29 XI 1999 r., I S.A. 84/99 Lex 47374 ; 24 IV 2002 r., I S.A. 2283/00 Lex 81661).
Jak wynika z zarządzeń Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1991 r., i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., Wojewódzki Zakład Usług [...] w K. był zakładem budżetowym podporządkowanym Wojewodzie. W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1992 r., mienie będące przedmiotem decyzji pozostawało we władaniu Związku Międzygminnego "[....]", gdyż na mocy protokołu z dnia [...] grudnia 1991 r., zostało mu ono przekazane przez Wojewódzki Zakład Usług [...] w K. W tej sytuacji nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust 3 ustawy z 10 maja 1990 r., stanowiąca, że w dacie decyzji o przekazaniu mienia, mienie to należało do przedsiębiorstwa, zakładu lub innej jednostki organizacyjnej. Należało bowiem do skarżącego Związku, który od dnia przekazania był jedynym dysponentem tego mienia. Wywody organu w kwestii skutków prawnych wydania wyżej powołanych zarządzeń Wojewody [...] są o tyle bez znaczenia w sprawie, że nawet gdyby przyjąć rozumowanie organu, że likwidacja Wojewódzkiego Zakładu Usług [...] nastąpiła z dniem 31 grudnia 1991r., to w tym dniu możliwe było zawarcie porozumienia, gdyż w tym dniu zakład jeszcze istniał. Zwrot użyty w § 1 zarządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r.: "z terminem zakończenia postępowania likwidacyjnego do dnia 31 grudnia 1991 r." oznacza, że termin ten upływa z końcem dnia (tj. o godz. 24.00). Istotne jest, że wobec zawartego w dniu [...] grudnia 1991 r., porozumienia pomiędzy Wojewódzkim Zakładem Usług [...] w K. a Związkiem Międzygminnym "[...]", z tym dniem, mienie opisane w protokole przekazania przeszło pod władztwo skarżącego związku, który od tej chwili nim zarządzał. Kwestie ewentualnego wykonania porozumienia i wzajemnych rozliczeń są zagadnieniem odrębnym, nie mającym wpływu na legalność zawartego porozumienia i na ocenę skutków z niego wynikających.
Skoro w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej mienie nie należało już do zakładu, to słusznie organ nadzoru podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się rozważania, a wobec tego i zarzuty skargi, w przedmiocie naruszenia art. 49 k.c., gdyż w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej mienie było już przekazane skarżącemu Związkowi.
Na marginesie warto jedynie wspomnieć, że art. 49 k.c. stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w art. 47 § 2 k.c. Szczególne uregulowanie statusu prawnego urządzeń wymienionych w art. 49 k.c. wynika stąd, że fizyczne bądź funkcjonalne powiązanie urządzenia w taki sposób, iż staje się częścią składową przedsiębiorstwa lub zakładu, wyklucza uznanie go za część składową nieruchomości, choćby było z nią trwale związane. Staje się bowiem częścią składową tego przedsiębiorstwa lub zakładu, a przestaje być częścią składową nieruchomości. Pomijając już wyżej podniesione wady decyzji komunalizacyjnej wskazać przy tym należy, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego powinna w sposób precyzyjny wymieniać te urządzenia, a w szczególności budynki, aby nie budziło wątpliwości, że pozostają one w funkcjonalnym związku z przedsiębiorstwem. Jest to szczególnie istotne ze względu na przepis art. 48 k.c. Z protokołu przekazania oraz załącznika do tego protokołu nie wynika, o jakie budynki wskazane w decyzji komunalizacyjnej chodzi.
Niezależnie od wykazanych w postępowaniu nadzorczym wad decyzji komunalizacyjnych należy, podzielić pogląd Gminy M., że w postępowaniu zwykłym nie zachodziła przesłanka, iż komunalizowane mienie jest niezbędne do wykonywania zadań związku gmin, co stanowi konieczny warunek komunalizacji z art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wynika z § 9 statutu skarżącego Związku celem jego działania jest eksploatacja urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę, studni publicznych, urządzeń kanalizacji, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Warunkiem realizacji powyższych zadań nie jest posiadanie tytułu własności.
Nie można natomiast zarzucić organowi nadzoru, że uczynił stronami postępowania gminy, które brały udział w postępowaniu zwykłym, pomimo że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina lub jak w niniejszej sprawie związek gmin oraz podmiot, który wykaże, że przysługuje mu do komunalizowanego mienia tytuł prawnorzeczowy. Zważyć jednak należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie sądowym, stronami postępowania nadzorczego są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym, niezależnie od tego, czy organ prawidłowo nadał im status strony oraz podmioty, jeżeli wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby poza stronami niniejszego postępowania inne podmioty miały tytuł prawny do komunalizowanego mienia, a odnośnie zabudowanych nieruchomości – tytuł prawnorzeczowy.
Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] września 2002 r. są zgodne z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.