I SA/Wa 613/25

I SA/Wa 613/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 386
art. 1 ust. 2, art. 1a
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Justyna Wtulich- Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 lutego 2025 r. nr KOC/656/Zs/25 w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8840.2024.MVE; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 lutego 2025 r. nr KOC/656/Zs/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej; "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 10 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8840.2024.MVE o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 706 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość").
Postanowienie Kolegium zostało wydane przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.
Wnioskiem z 27 sierpnia 2024 r. Spółdzielnia wystąpiła do Prezydenta o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w prawo własności, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2024 r. poz. 386) dalej: "ustawa".
Objęta wnioskiem nieruchomość stanowi własność m.st. Warszawy i jest przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni. Prezydent ustalił, że przedmiotowy grunt stanowi teren niezabudowany, częściowo utwardzony, na którym znajdują się miejsca parkingowe. Zlokalizowany jest w pobliżu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, do których przynależne prawo użytkowania wieczystego (Spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali - w odpowiednich udziałach) przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności.
Prezydent postanowieniem z 10 listopada 2024 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Kolegium z 17 lutego 2025 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przekształciło się w prawo własności, a to wobec jej niezabudowania na cele mieszkaniowe. Uzasadniając zasadność odmowy wydania zaświadczenia Kolegium podnosiło, odwołując się obszernie do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 237/21, że w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność pojęcie nieruchomości gruntowej należy rozumieć w ujęciu wieczystoksięgowym. Oznacza to, że jeżeli na gruncie objętym odrębną księgą wieczystą znajduje się budynek lub budynki mieszkalne, to grunt ten podlega przekształceniu w prawo własności. Inaczej jest jednak w przypadku spornej nieruchomości.
Kolegium podkreśliło, że z uwagi na brak posadowienia na działce nr [...] budynków mieszkalnych nie stanowi ona działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. W konsekwencji, prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości nie można przekształcić w prawo własności stosownie do postanowień ustawy. Zatem organ nie mógł uwzględnić wniosku o przekształcenie.
Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia zarzucając organowi naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 1 i 2 (zwłaszcza pkt 3), art. 1a i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez: a) błędną wykładnię tych przepisów, subsumpcję i w efekcie wadliwe zastosowanie (brak zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości), polegające w szczególności na błędnym uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów wyłącznie z uwagi na okoliczność, że nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, mimo że znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami na cele mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia funkcjonalna i celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotową nieruchomość należy kwalifikować jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, pozostający w rzeczywistym związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się na tym samym obszarze co inne budynki mieszkalne, gdy o funkcjonalnym związku świadczy faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez mieszkańców do celów mieszkaniowych, b) brak dostatecznego wyjaśnienia i odniesienia się do argumentów, poglądów i stanowiska skarżącej zawartego w zażaleniu dotyczącego rozumienia wskazanych powyżej przepisów opartego o funkcjonalne rozumienie nieruchomości, a nie rozumienie wieczystoksięgowe, c) brak wyjaśnienia przez organ na ile przedmiotowa działka nie jest niezbędna (lub jest niezbędna) dla innych nieruchomości mieszkalnych będących własnością/wspólnością skarżącej i/lub jej członków; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej; kpa) polegających na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia poglądu z wyroków, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z powołanych przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie należy utrzymać postanowienie pierwszej instancji w mocy, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów jakimi kierowało się Kolegium, przy ocenie (a w efekcie nieuwzględnieniu) funkcjonalnego związku nieruchomości z innymi budynkami mieszkalnymi skarżącej, a w odniesieniu do art. 107 § 3 kpa także brak wyjaśnienia dlaczego organ operuje podejściem opartym o rozumienie wieczystoksięgowe nieruchomości, podczas gdy niemal całe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia opiera się na przywołanych in extenso na dwóch stronach tego uzasadnienia jednego z dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r. oraz przywołaniu przepisów prawa, co wskazuje na brak poczynienia własnych ustaleń przez organ, 2) art. 218 kpa przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że organ zasadnie uznał za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem skargi. Mając powyższe na względzie Spółdzielnia wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta; II. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 pkt 1-3. Zgodnie z powołanym przepisem przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Według art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy.
Sąd zauważa, że - wbrew temu co zdaje się sugerować Kolegium - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tego czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie - nie jest jednolite. Jak trafnie podnosiła Spółdzielnia, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wręcz stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym podzielił, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. np. wyroki NSA z: 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 413/22, 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2323/21, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2352/20, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2381/20, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1791/20, 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 854/22, 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21).
Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany na cele mieszkaniowe i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Posadowienie na działkach, np. parkingów, czy sieci przesyłowych, to jest infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych, pozwala na uznanie, że działki te stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/22).
W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy i co jest okolicznością niesporną, objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość (działka nr [...]) stanowi teren niezabudowany, częściowo utwardzony, na którym znajdują się miejsca parkingowe. Z materiału zdjęciowego i fragmentu mapy załączonej do informacji z rejestru gruntów wynika, że działka ta położona jest w pobliżu działek nr [...] i [...] zabudowanych na cele mieszkaniowe (budynki o symbolu 10m4 i 13m4) oraz garaży (budynek o symbolu 12t1). Z treści księgi wieczystej założonej w 2014 r. dla przedmiotowego gruntu (Kw nr [...]) wynika, że wg stanu na 1 stycznia 2019 r. działka nr [...] jest własnością Miasta st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i położona jest na terenie mieszkaniowym (symbol B). Stanowi wspólną drogę (dział I-O). Zabudowana jest lokalem użytkowym wolnostojącym – 27 I 39 oraz wolnostojącym lokalem użytkowym i garażami. Działka ta została wyłączona w 2014 r. z Kw nr [...], która to księga wieczysta była prowadzona dla wielu działek ewidencyjnych zabudowanych budynkami. Na gruncie objętym tą księgą (Kw nr [...]) znajduje się m.in. budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...], który położony jest w sąsiedztwie działki nr [...]. W dziale II tejże księgi wieczystej w 2005 r. ujawniono jako jej użytkownika wieczystego Spółdzielnię.
Trzeba wskazać, że wg art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym 1 stycznia 2019 r., urządzeniem budowlanym było urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym (a więc, np. z budynkiem mieszkalnym – art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego), zapewniające możliwość użytkowania obiektu (budynku mieszkalnego) zgodnie z jego przeznaczeniem, takie jak m.in. przejazd, a także plac postojowy (obiekt budowlany kategorii XXII - Załącznik do ustawy – Prawo budowlane). Placem postojowym mógł być m.in. parking, jeżeli spełniał wymogi z art. 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wg stanu prawnego obowiązującego 1 stycznia 2019 r.
Nie można zatem wykluczyć sytuacji, że przy zastosowaniu wykładni zakładającej rozumienie pojęcia "nieruchomości gruntowej" w ujęciu funkcjonalnym, mogłoby przynależne do Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] podlegać ustawowemu przekształceniu, o ile oczywiście zachowana by była tożsamość podmiotowa i przedmiotowa tej nieruchomości z nieruchomościami (nieruchomością) zabudowanymi, z którymi funkcjonalnie byłaby ona powiązana. To jednak wymagałoby poczynienia szerszych, niż dotychczas ustaleń stanu faktycznego, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło, a co było konsekwencją błędnej wykładni przepisów ustawy.
Sąd ma świadomość, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma ograniczony charakter. Nie oznacza to jednak, że stosownie do art. 218 § 2 kpa, przed wydaniem zaświadczenia organ nie może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Skoro zaś takiego nie przeprowadził, to zajęte stanowisko co do niepodlegania przedmiotowej nieruchomości pod przepisy ustawy (czego konsekwencją była odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego konwersję prawa) było przedwczesne.
Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a ustawy poprzez ich błędną wykładnię i wynikające z tej błędnej wykładni zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 7a, art. 8 kpa poprzez brak poczynienia ustaleń, które przy zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego winien organ poczynić. Brak jednocześnie odniesienia się przez Kolegium do odmiennej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy, mimo przywoływania w zażaleniu Spółdzielni na poparcie zasadności dokonywania takiej ich interpretacji szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, uzasadniał zarzut naruszenia kwestionowanym postanowieniem art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Tożsamymi wadami prawnymi obarczone jest również postanowienie Prezydenta.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym wyroku w zakresie funkcjonalnego rozumienia zwrotu "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe". Następnie organ I instancji wyjaśni, rozważy i oceni, czy grunt oznaczony jako działka nr [...], wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego 1 stycznia 2019 r., spełniał wymogi z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, względnie z art. 1a ustawy i czy w związku z tym są podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie zwrotu skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 złotych oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.