I SA/Wa 613/23

I SA/Wa 613/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Anna Milicka-Stojek
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4000-1856/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach postanowieniem z 22 grudnia 2022 r., nr SKO.4000-1856/2022 utrzymało w mocy postanowienie wydane przez Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2022 r. - negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki numer [...] położonej w miejscowości [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 13 czerwca 2022 r. W. G. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy [...] o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej działkę nr [...] uwidocznioną w księdze wieczystej nr [...], a następnie o zatwierdzenie jej podziału, po doręczeniu mapy z projektem podziału przez geodetę.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy [...] postanowieniem nr [...] z [...] września 2022 r. postanowił zaopiniować negatywnie wstępny projekt podziału działki numer [...], uwidocznionej w księdze wieczystej nr [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność W. G. zam. ul [...], [...].
W uzasadnieniu podał, iż powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 3,4000 ha i zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów działka została sklasyfikowana jako grunty orne RVI, rolne grunty zadrzewione zakrzaczone Lzr-RV, Lzr- RVI, oraz lasy Ls IV.
Działka znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 2004).
Zgodnie z planem działka będąca przedmiotem podziału znajduje się w terenach:
- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 11 MP, 17MP, 20 MP;
- dróg i ulic, oznaczonych na rysunku planu symbolem 16 KUD, 18 KUD, 7 KUD;
- lasów, oznaczonych na rysunku planu symbolem 12 ZL.
W myśl § 13 pkt 2 tej uchwały dla części wsi [...] standardy obowiązujące w strefach działań przy podziale gruntów określone zostały następująco - na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MP ustala się wielkość działek od 700 - 2500 m2 i szerokości minimum 12 m.
Następnie powołał się na treść art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. dalej jako "u.g.n.") -stwierdzając, że podział przedmiotowej nieruchomości jest dopuszczany wtedy, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, natomiast konfiguracja i położenie wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu musi być dostosowane do możliwości ich wykorzystania, jakie zostało im przypisane w tym planie miejscowym.
Złożony przez wnioskodawczynię wstępny projekt podziału działki nr [...] przewiduje powstanie w sumie 22 nowych działek ewidencyjnych, w tym:
- 17 działek, to działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową i pensjonatową;
- 1 działka, to działka o przeznaczeniu leśnym;
- 3 działki, to działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne,
- 1 działka, to działka na powiększenie sąsiedniej nieruchomości (działki o nr [...]).
Według wskazanego przez wnioskodawcę rozwiązania, działki powstałe na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową i pensjonatową będą posiadały dostęp do drogi publicznej - dz. nr ewidencyjny [...].
Po analizie tego projektu Wójt uznał, że wstępny projekt podziału działki nr [...] jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a głównym powodem negatywnej opinii jest proponowany sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej.
Zgodnie z informacją z części opisowej bazy EGiB działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] w [...] posiada nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony, Gmina [...] jest jedynie władającym) i nie ma nadanej kategorii drogi publicznej. Działka ta stanowi drogę o szerokości jedynie 4 metrów. Według art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Przy czym dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Bezpośredni dostęp oznacza położenie działki, która ma ulec podziałowi bezpośrednio przy drodze publicznej, natomiast dostęp pośredni może zostać zrealizowany poprzez wykorzystanie komunikacyjne innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź też poprzez drogę wewnętrzną ewentualnie inne służebności.
Jednakże zaproponowany sposób dostępu do drogi publicznej nie może zostać zaakceptowany, gdyż nie odpowiada kryteriom zapisanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W rozpatrywanym przypadku drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) jest działka o nr ew. [...] (ul. [...]) - nr [...]. Działka wnioskodawczyni nie przylega bezpośrednio do tej drogi, a ustanowienie służebności na działce nr [...] (drodze, przy której usytuowana jest działka nr [...]) nie jest możliwe, chociażby z powodu nieuregulowanego stanu prawnego.
Działka nr ewidencyjnym [...] nie spełnia również warunków technicznych - posiada szerokość jedynie 4 metrów. Dodatkowo północna cześć działki nr [...], zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod tereny leśne 12 ZL, więc wykorzystanie jej jako terenu pod drogę jest niemożliwe. Wobec tych ustaleń organ stwierdził, że powstałe po podziale działki nie mogłyby być zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem, wynikającym wprost z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ich właściciele nie uzyskaliby pozwoleń na budowę.
Ponadto organ stwierdził, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału działki nr [...] przewiduje wydzielenie działki o projektowanym nr [...], jako pasa gruntu przeznaczonego pod poszerzenie drogi (powiększenie działki sąsiedniej). W terenach przeznaczonych planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową i pensjonatową miałaby powstać działka o szerokości 1 metra i razem z działką o nr [...] stanowić drogę o łącznej szerokości 5 metrów. Jednakże taka sytuacja również nie może mieć miejsca, gdyż nie jest to zgodne z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział na powiększenie sąsiedniej nieruchomości możliwy jest jedynie na terenach przeznaczonych planem pod tereny leśne lub rolne, a nie w terenach mieszkaniowych, jak proponuje wnioskodawczym.
Następnie Wójt podniósł, że 7 września 2022 r. wpłynęła do tutejszego urzędu opinia w sprawie możliwości podziału nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], sporządzona przez biegłego sądowego mgr inż. W. P., według której - zdaniem wnioskodawczyni - możliwe jest pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości.
Jednakże zakwestionował on treść tej opinii, zaś zaprezentowane w niej argumenty uznał za niezasadne.
Po pierwsze, wbrew zapisom opinii, cała działka oznaczona nr [...], a nie tylko jej część, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha pod warunkiem że wydzielana działka zostanie przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej lub dokonana zostanie regulacja granic - ale ma to zastosowanie wyłącznie do terenów przeznaczonych w miejscowym planie pod tereny rolne lub leśne. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jedynie północna część działki nr [...] (ok. 300 metrów od strony granicy z działką nr [...]) przeznaczona jest pod tereny leśne, pozostała część działki przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej oraz tereny dróg i ulic. Wydzielenie więc w tych terenach pasa gruntu o szerokości 1 metra z przeznaczeniem go na powiększenie sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe.
Przy czym decyzja wydawana na podstawie art. 93 ust. 2a u.g.n. jest decyzją warunkową, a prawa własności działek wydzielanych z przeznaczeniem na powiększenie sąsiednich nieruchomości muszą zostać przeniesione w ciągu 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział.
W rozpatrywanym przypadku nieruchomość sąsiednia tj. działka nr [...] posiada nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony) - więc fizycznie przeniesienie praw własności nie będzie mogło nastąpić.
Ponadto, przedstawione na wstępnym projekcie podziału działki nr [...] proponowane do wydzielenia, jako drogi dojazdowe gminne (nr [...], nr [...]) nie przebiegają dokładnie w tych samych miejscach, które przewidział dla nich plan miejscowy. Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonym na mapie w skali 1:2000 przez działkę nr [...] mają przebiegać 3 drogi dojazdowe gminne. Działki stanowiące drogi dojazdowe powinny mieć szerokość 5 metrów. Porównując usytuowanie projektowanych do wydzielenia dróg organ stwierdził, że wskazana lokalizacja dróg - na przedłożonym wstępnym projekcie podziału, który został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 do rysunku planu - nie pokrywa się z ich przebiegiem w planie miejscowym. Rozbieżności nie są, co prawda bardzo znaczące, ale wydzielenie ich w tych miejscach spowodowałoby usytuowanie przebiegu tych dróg częściowo w terenach zabudowy mieszkaniowej.
Podsumowując Wójt Gminy [...] uznał, że z uwagi na fakt, iż proponowane do wydzielenia działki gruntu muszą spełniać planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym, to brak jest możliwości pozytywnego zaopiniowania proponowanych rozwiązań.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca – kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, że projektowane nowe działki, po podziale działki nr [...], pozbawione będą dostępu do drogi publicznej.
Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach postanowieniem z 22 grudnia 2022 r., nr SKO.4000-1856/2022 utrzymało w mocy postanowienie wydane przez Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] września 2022 r. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki numer [...] położonej w miejscowości [...].
W uzasadnieniu organ podniósł, że sposób i tryb podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. dalej jako u.g.n. lub ustawa) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268 poz. 2663).
Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie - w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału - następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez Wójta, burmistrza lub prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.
Zgodnie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczym warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest to, aby był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W myśl art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy.
Jak przyjmuje się w doktrynie, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcje służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że warunki podziału, tj. zgodność z planem miejscowym, możliwość zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publiczne - muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału. Celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi, bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2232/19).
W rozumieniu art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę. Ewentualnie można również zapewnić pośredni dostęp działki do drogi publicznej w ten sposób, że w ramach podziału nieruchomości zostanie wydzielona także działka gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Do tej drogi wewnętrznej powinny przylegać pozostałe działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, a ich dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek albo przez zbycie udziałów we własności lub w prawie użytkowania wieczystego działki drogi wewnętrznej osobom, którym zbywa się działki gruntu przylegające do drogi wewnętrznej. Pośredni dostęp do drogi publicznej może też polegać na tym, że zamiast wydzielać działkę pod drogę wewnętrzną ustanawia się służebność dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach, które do drogi publicznej przylegają.
Stosownie do treści art. 93 ust 1 i 2 ustawy podział geodezyjny musi więc uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie.
Opiniując, zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok NSA z 12.08.2014 r., sygn. akt IOSK107/13 – LEX nr 150761).
W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] w zaskarżonym postanowieniu wyraził negatywną opinię do przedstawionego przez skarżącą wstępnego projektu podziału nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Dla obszaru, na którym położona jest ta nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 27 grudnia 2004.).
Zgodnie z częścią graficzną tego planu przedmiotowa nieruchomość ma niejednorodne przeznaczenie funkcjonalne, i tak kolejno od strony północnej:
1/ teren działki jest oznaczony w planie symbolem 12 ZL - tereny lasów bez prawa zabudowy budynkami; podstawowe przeznaczenie terenów pod lasy w rozumieniu ustawy o lasach; dozwolona jest lokalizacja niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń i obiektów służących gospodarce leśnej (§ 4 ust. 5 tekstu planu);
2/ dalej znajduje się teren oznaczony 11 MP - obejmujący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej; podstawowe przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami i zadrzewieniami zajmującymi ponad 60% powierzchni działki; dozwolone jest przeznaczenie części terenu pod usługi stanowiące uzupełnienie przeznaczenia podstawowego nie zakłócające funkcji mieszkaniowych obszaru; dozwolona jest lokalizacja urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej (§ 4 ust. 2 tekstu planu);
3/ kolejno, to teren projektowanej drogi publicznej o symbolu 16 KUD - tereny dróg i ulic; podstawowe przeznaczenie terenów pod drogi; dozwolona lokalizacja zadrzewień, parkingów i urządzeń lokalnej infrastruktury technicznej; drogi planowane klasy dojazdowej nie powinny mieć szerokości mniejszej niż 5 m w liniach rozgraniczających; w pasie drogi gminnej dojazdowej ustala się wyznaczanie ścieżek rowerowych (§ 4 ust. 3 i § 9 ust. 2, ust. 3 tekstu planu);
4/ dalej, to teren oznaczony 17 MP - obejmujący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej - ustalenia jak wyżej w pkt 2;
5/ dalej, to teren projektowanej drogi publicznej o symbolu 18 KUD - tereny dróg i ulic; podstawowe przeznaczenie terenów pod drogi - ustalenia jak wyżej w pkt 2;
6/ następnie teren oznaczony 17 MP - obejmujący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej - ustalenia jak wyżej w pkt 2;
7/ teren projektowanej drogi publicznej o symbolu 7 KUD - tereny dróg i ulic; podstawowe przeznaczenie terenów pod drogi - ustalenia jak wyżej w pkt 2;
8/ dalej do granicy działki teren oznaczony 20 MP - obejmujący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej - ustalenia jak wyżej w pkt 2.
Następnie Kolegium wskazało, że w § 13 ust. 2 i 3 plan miejscowy ustala standardy obowiązujące w strefach działań przy podziale gruntów określając: (...)
"2. Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MP ustala się wielkość działek od 700 do 2500 m2 i szerokość minimum 12 m.
3. Na gruntach leśnych przeznaczonych pod zabudowę letniskową MP ustala się:
1) Zakaz podziału gruntów leśnych na działki budowlano-leśne (tworzenie nowych działek) o powierzchni mniejszej niż 2000 m2,
2) ogranicza się powierzchnię wyłączenia z produkcji (trwałego wylesienia pod realizację inwestycji) do 20% powierzchni działki, ale nie więcej niż:
a) 300 m2 - dla działek o powierzchni do 2000 m2,
b) 400 m2 - dla działek o powierzchni powyżej 2000 m2,
3) Nakazuje się utrzymanie uprawy leśnej na pozostałej części działki (poza powierzchnią wyłączenia produkcji)."
Podkreśliło, że tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera uszczegółowienia (zdefiniowania) dla oznaczeń cyfrowych obszarów funkcjonalnych przestawionych na części graficznej planu (stosownie do treści § 3 pkt 4 i 5 tekstu planu).
Zatem, odczytywanie ustaleń planu miejscowego, dla obszaru dla którego obowiązuje, następuje w oparciu ustalone linie rozgraniczające poszczególne rodzaje przeznaczenia terenu (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit b tekstu planu) oraz określone przeznaczenie zgodnie z § 4 tekstu planu.
Przedłożony przez skarżącą wstępny projekt podziału działki nr [...] przewiduje wydzielenie z niej 22 działek, tj. od projektowanego nr [...]do [...], z tym że:
1/ działka o nr [...] o pow. 1,2286 ha - miałaby przeznaczenie leśne (wg. planu ZL);
2/ działki: nr [...] o pow. 0,1302 ha i nr [...] o pow. 0,1302 ha - miałyby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wg. planu 11 MP); nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1278 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha - miałyby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wg. planu 17 MP); nr [...] o pow. 0,1146 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha i nr [...] o pow. 0,1000 ha - miałyby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wg. planu 20 MP);
3/ działka nr [...] o pow. 0,0202 ha - miałaby być przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną 16 KUD;
4/ działka nr [...] o pow. 0,0198 ha - miałaby być przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną 18 KUD;
5/ działka nr [...] o pow. 0,0209 ha - miałaby być przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną 7 KUD;
6/ działka nr [...] o pow. 0,0832 ha - miałaby być wydzielona pod drogę wewnętrzną o szerokości 1 m w celu tzw. powiększenia/poszerzenia działki oznaczonej nr [...], tak aby zapewnić projektowanym działkom budowlanym dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr działki [...] (ul. [...]) - nr [...] (według danych organu zawartych w postanowieniu).
Według mapy ze wstępnym projektem podziału działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki nr [...].
Uwzględniając konfigurację i parametry powierzchniowe działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, Kolegium stwierdziło, że projekt ich wydzielenia realizuje ustalenia planu miejscowego zawarte w powołanym wyżej § 13 ust. 2 tekstu planu.
Zgodnie z przedłożonym przez organ I instancji wypisem z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę [...] (wg. stanu na dzień 29.11.2022 r.) dla działki nr [...], ma ona powierzchnię 0,4074 ha, użytek na tej działce jest sklasyfikowany jako "dr", natomiast właściciel jej jest nieustalony, a Gmina [...] jest jej władającym.
Zaś według mapy ze wstępnym projektem podziału projektowa działka nr [...] o szerokości 1 m przylega na całej długości do działki nr [...], której szerokość wynosi 4 m. Zatem, wyodrębnienie działki nr [...] miałoby na celu poszerzenie działki nr [...] tak, aby łącznie dojazd do drogi publicznej dla projektowanych działek budowlanych miał min. 5 m i tym samym spełniał wymóg określony § 9 ust. 2 planu, który przewiduje, że niepubliczne drogi i ulice istniejące i planowane klasy - dojazdowe, kategorii - wewnętrzne, nie powinny mieć szerokości mniejszej niż 5m w liniach rozgraniczających.
Działki nr [...] i projektowana działka nr [...] (łącznie o szerokości 5 m), miałyby zapewniać (od strony północnej) pośredni dostęp do uwidocznionych w planie dróg publicznych oznaczonych w planie symbolami [...] i [...].
Jak podał Wójt Gminy [...] w zaskarżonym postanowieniu - od strony północnej działka nr [...] graniczy z działką [...] (ul. [...]) oznaczoną [...].
Z kolei według mapy ze wstępnym projektem podziału działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki nr [...].
Podsumowując Kolegium uznało, że kwestią sporną pomiędzy skarżącą a organem I instancji stanowi właśnie sposób zapewnienia dla nowo projektowanych działek budowlanych (położonych w obszarze MP) dostępu do drogi publicznej.
Podniosło, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, dostęp do drogi publicznej dla wydzielanych działek jest nieodzownym warunkiem dokonania podziału nieruchomości.
Według części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] - jako całość nie została oznaczona, jako istniejąca czy też planowana droga publiczna. Nie zostały też dla niej, na całym styku z granicą działki nr [...] wyznaczone w planie linie rozgraniczające. Tylko fragmentarycznie, na styku połączeń z projektowanymi (przewidzianymi w planie) drogami [...] i [...] oraz na niewielkim przebiegu projektowanego (przewidzianego w planie) odcinka drogi [...] teren działki nr 150 ma przeznaczenie na cel publiczny (od strony południowe)j.
Zatem, plan miejscowy nie przewiduje na całej długości dzielonej działki o nr [...] potrzeby wydzielenia pasa terenu o szerokości 1m z przeznaczeniem pod drogę publiczną (art. 6 pkt 1 i art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W rezultacie projektowana działka nr [...] z racji szerokości sama w sobie nie realizowałaby warunku prywatnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 9 ust. 2 tekstu planu.
Niemożliwe byłoby więc też poprowadzenie lokalnej infrastruktury technicznej do projektowanych działek budowlanych przewidzianych do zainwestowania zgodnie z ustaleniami planu. Również przeprowadzenie takiej infrastruktury technicznej nie byłoby możliwe przez teren działki nr [...], która na dzień rozpoznawania sprawy ma nieuregulowany stan prawny.
Jednocześnie, istotnym ograniczeniem w dostępie do drogi publicznej jest okoliczność, iż projektowana działka nr [...] na odcinku graniczącym z projektowaną działką nr [...] w kierunku północnym (na długości ok. 300 m) leży w terenie 12 ZL, czyli tereny lasów bez prawa zabudowy budynkami; podstawowe przeznaczenie terenów pod lasy w rozumieniu ustawy o lasach; dozwolona jest lokalizacja niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń i obiektów służących gospodarce leśnej (§ 4 ust. 5 tekstu planu). Takie samo ograniczenie dotyczy też działki nr [...], która na tym odcinku również przebiega przez teren 12 ZL.
Nadto, nawet w sytuacji przyszłego zrealizowania celów publicznych w postaci projektowanych dróg publicznych o symbolach [...], [...] i [...] projektowane działki budowlane nie przylegające do tych projektowanych dróg nie miałyby zapewnionego bezpośredniego dostępu do dróg publicznych.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji - iż projektowany podział przedmiotowej nieruchomości wiąże się zarówno z niezgodnością z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też i nie spełnieniem warunku przewidzianego w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest prawidłowe.
Wskazało, że działka nr [...] (sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako "dr"), nie może być traktowana jako pośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy, gdyż z racji jej statusu (tj. nieustalony właściciel, pozostawanie tylko we władaniu Gminy [...]), brak jest swobodnej dostępności dla projektowanych działek budowlanych, bezpieczeństwa i pewności użytkowania, zaś brak możliwości poprowadzenia w niej niezbędnej infrastruktury technicznej nie pozwoli na właściwe zagospodarowanie projektowanych działek zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto - co najważniejsze - w części północnej (praktycznie w 1/3 jej powierzchni) działka ta ma przeznaczenie leśne. Co za tym idzie - istotne ograniczenia w jej wykorzystaniu na drogę wewnętrzną, tj. dla celów zapewnienia skomunikowania projektowanych działek budowlanych z droga publiczną, zawiera ustalenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 4 ust. 5 uchwały.
Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że ewentualna niezgodność projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu w zakresie rozbieżności, co do wydzielenia działek nr [...] i nr [...] przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne [...] i [...] tzn., że nie przebiegają dokładnie w tych samych miejscach, które przewidział dla nich plan miejscowy, wobec faktu, iż mogłyby w istocie podlegać korekcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - pozostaje bez wpływu na stwierdzoną niezgodność projektowanego podziału w zakresie realizacji ustawowego warunku określonego w art. 93 ust. 3 ustawy.
Nadto, odnosząc się do stanowiska skarżącej - iż organ I instancji nie wykazał się konsekwencją w zakresie możliwości wydzielenia w ramach podziału działki na poszerzenie drogi wewnętrznej, powołując się przy tym na postanowienie Nr [...] z dnia [...].11.2021 r. - Kolegium wskazało (mimo, iż ta sprawa nie jest i nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu), że podział opiniowany w powołanym postanowieniu nie dotyczył sprawy o tożsamym stanie. Droga wewnętrzna tj. działka nr [...] oraz wydzielona o szerokości 1m działka nr [...] stanowiły własność skarżącej i były uregulowane w jednej księdze wieczystej, zatem podział odbywał się w obrębie jednej nieruchomości.
Jednocześnie uznało, że twierdzenie skarżącej - iż art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako ograniczenie podziału na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie obowiązuje plan miejscowy - jest niezasadne.
Już z samej treści tego przepisu wynika, że: "Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95. "
Jednakże z akt sprawy - w tym w szczególności z opisu mapy ze wstępnym projektem podziału oraz z treści wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie - nie wynika, aby wolą strony skarżącej podział działki miał być dokonany z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 93 ust. 2a ustawy. Nadto, działka o nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, a więc nie byłby możliwy do zrealizowania zawarty w tym przepisie warunek przeniesienia własności, nawet w stosunku do części leśnej projektowanej działki nr [...]. Zatem nie ma potrzeby prowadzenia dalszych rozważań, co do możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 93 ust. 2a ustawy w przedmiotowej sprawie.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że powołane w zażaleniu wyroki sądów administracyjnych nie zostały podjęte na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ich materia odnosiła się kwestii dostępności do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę.
Dodało, że organ I instancji opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości w postępowaniu administracyjnym, nie może być związany dołączoną przez skarżącą do akt sprawy opinią biegłego sądowego o możliwości podziału nieruchomości, tj. działki nr [...] - bowiem żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada takiego obowiązku.
Zauważyło też, iż podział, do którego dąży skarżąca na obecnym etapie, jest podziałem geodezyjnym nieruchomości, który polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. Podczas takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela, ale dające możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek innym właścicielom. Podział geodezyjny służy więc dokonaniu w przyszłości prawnego podziału nieruchomości, w wyniku czego powstaną nowe nieruchomości. Zatem podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie.
Jak wynika z przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy. Ustalenia planu miejscowego mogą powodować ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w stosunku do nieruchomości. Wstępny projekt podziału może uzyskać pozytywną opinię organu tylko w sytuacji, gdy jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym.
Opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując Kolegium uznało, że wobec wykazanych powyżej niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedłożony przez skarżącą wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie mógł uzyskać pozytywnej opinii organu I instancji.
Organ odwoławczy nie stwierdził też naruszeń ze strony organu I instancji w realizacji zasad i warunków postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Uwzględniając zatem przedstawiony stan faktyczny oraz prawny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach nie znalazło podstawy do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy [...].
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożyła W. G. zarzucając mu:
1) Naruszenia prawa materialnego art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że projektowane nowe działki po podziale działki nr [...] pozbawione będą dostępu do drogi publicznej, ponieważ działka ewidencyjna nr [...] jest wyłącznie we władaniu Gminy [...], nie ma uregulowanego stanu prawnego i nie jest drogą publiczną, podczas gdy:
a) droga wewnętrzna o nr ewidencyjnym [...], oznaczona jest w MPZP jako droga, oznaczona jest na mapach ewidencyjnych jako użytek "dr" z nadaną nazwą ulicy Wiśniowej, o nieuregulowanym stanie prawnym, a będąca w posiadaniu samoistnym Gminy [...], od wielu lat jest powszechnie dostępna i wykorzystywana bez żadnych ograniczeń przez wszystkich okolicznych mieszkańców, a także prowadzi bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej w [...] jako [...] oraz [...].
b) droga wewnętrzna o nr ewidencyjnym [...] jest częściowo przewidziana w MPZP jako część planowanej drogi [...] i stanowi także część dróg [...] i [...], a zatem ma niewątpliwie charakter drogowy.
c) Na mapie stanowiącej załącznik do Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. dotyczącej MPZP dla wsi [...] działka ewidencyjna nr [...] oznaczona jest jako "dr" o szer. 4 m.
d) Możliwe jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, kiedy to Wójt Gminy [...] błędnie utożsamia ten dostęp wyłącznie poprzez drogę o nadanej kategorii drogowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
e) Organ podziałowy nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w zakresie tego, czy Wnioskodawczyni uzyskałaby bądź nie pozwolenia na budowę, jest to odrębne postępowanie oparte na zupełnie odmiennych przesłankach prawnych,
- co skutkuje błędną wykładnią przepisu, gdyż zgodnie z poglądem doktryny (por. M. Durzyńska, Podział Nieruchomości, wyd. 2, Warszawa 2021, s. 66 - 67) jeżeli mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, tzn. drogą, która co prawda nie została zaliczona w odpowiedniej formie do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych, a jest powszechnie dostępna (bez żadnych ograniczeń od wielu lat korzystają z niej wszyscy okoliczni mieszkańcy), a przy tym jej stan prawny jest nieuregulowany tzn. droga ta nie ma urządzonej księgi wieczystej, a w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest NN, albo gdy jest to droga należąca do Skarbu Państwa lub będąca w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego, to należy uznać, że w takiej sytuacji nie jest zasadne ograniczanie prawa podziału nieruchomości przylegającej do tej drogi - pod warunkiem, że tego rodzaju powszechnie dostępna droga wewnętrzna prowadzi do drogi publicznej. W orzecznictwie uznaje się, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający sam w sobie, a więc nie jest wymagane posiadanie dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi wewnętrznej, por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 26.07.2007 r., IVSA/Wa 816/07, wyr. WSA w Gdańsku z dnia 17.01.2018 r. II SA/Gd 756/17).
2) Naruszenia prawa materialnego art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim Wójt Gminy [...] uznał, że Gmina jest wyłącznie władającym działką nr [...] oznaczonej w MPZP jako "dr" i jako taki użytek oznaczonej w ewidencji, podczas gdy:
a) Działka ewidencyjna nr [...] jako droga wewnętrzna ma nadaną nazwę i możliwy jest poprzez nią dostęp do dróg skategoryzowanych.
b) przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w [...] pod sygn. akt [...] toczyło się postępowanie nieprocesowe o rozgraniczenie między działką nr [...], a działką nr [...], gdzie uczestnikiem postępowania w 1998 r. przed w/w Sądem był Zarząd Gminy [...], a decyzję w sprawie rozgraniczenia tych działek wydał Zarząd Gminy [...], z kolei działka nr [...] była przeznaczona, jak wynika z map z tego postępowania, pod drogę. Rozgraniczenia dokonano postanowieniem z dnia [...] lutego 1999 r.
c) Z pisma ZEW-T (zakładu energetycznego) z 1.04.2008 r. L.dz. [...] wynika, że linia napowietrzna niskiego napięcia została wybudowana na terenie m.in. działki [...], których właścicielem jest Urząd Gminy [...], który to Urząd wyraził zgodę na tę inwestycję w oparciu o MPZP. Na marginesie należy zaznaczyć, że słup ten postawiono faktycznie na działce nr [...], która stanowi własność skarżącej,
- co skutkuje błędnym zastosowaniem tego przepisu i uznanie, że podział działki ewidencyjnej nr [...] jest niemożliwy, gdyż działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, kiedy to władającym, a także uważającym się za właściciela tej działki jest Gmina [...], nie sposób przy tym zaznaczyć, że działka ta w MPZP została określona jako "dr" stanowi zatem jego treść normatywną.
3) Naruszenie zapisów Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. dotyczącej MPZP dla wsi [...] w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. skutkujące uznaniem, że podział na powiększenie nieruchomości sąsiedniej możliwy jest wyłącznie na terenach przeznaczonych planem pod tereny leśne lub rolne, a nie w terenach mieszkaniowych, wskazując jednocześnie, że taki podział na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej sprzeczny jest z MPZP oraz ustawą o gospodarce nieruchomościami, nie wskazując z jakim dokładnie przepisem jest to sprzeczne, podczas gdy:
a) Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. dotyczącej MPZP dla wsi [...] nie wprowadza takiego ograniczenia, mimo, że dla terenu tego taki plan uchwalono.
b) Zastosowany przez Gminę [...] art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako ograniczenie podziału na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie obowiązuje Plan Miejscowy, podczas gdy taki Plan obowiązuje.
c) Poszerzenie działki nr [...] o projektowaną działkę nr [...], zgodne jest z zapisami MPZP § 9 [Układy komunikacyjne] ust. 2, który stanowi, że niepubliczne drogi i ulice istniejące i planowane klasy - dojazdowe, kategorii wewnętrzne, nie powinny mieć szerokości mniejszej niż 5 m w liniach rozgraniczających i reguluje istniejący stan prawny odnośnie szerokości drogi wewnętrznej.
d) Pominięcie przez Wójta Gminy [...] art. 93 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne co ma miejsce w niniejszej sprawie i ma na celu doprowadzenie szerokości istniejącej drogi wewnętrznej do wartości określonych w MPZP.
e) Wójt Gminy [...] jest niekonsekwentny w wyrażonym poglądzie odnośnie braku możliwości podziału pod poszerzenie działek nie rolnych i nie leśnych, podczas gdy postanowieniem z [...].11.2021 r. [...] w stosunku do W. G. podziału takiego dokonał (wydzielenie 1 m pasa gruntu z dz. ew. [...], która to ostatecznie w wyniku podziału została przeznaczona na poszerzenie drogi wewnętrznej (dz. [...]).
4) Naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. odnośnie kształtowania zasady zaufania do organów władzy publicznej i obowiązku informowania o sprawie, podczas gdy okoliczności podniesione przez organ podziałowy w zaskarżonym postanowieniu (odnośnie przebiegu nie były przedmiotem informacji dla osoby wnioskującej o podział, nie została ona także wcześniej wezwana do skorygowania podziału o uwagi Gminy, a argumenty te mają charakter nowy w stosunku do pozostałych, podczas gdy:
a) MPZP dla miejscowości [...] w wersji graficznej sporządzony jest na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, załącznik ten sporządzony jest wyłącznie w wersji papierowej - brak jest opracowania w odniesieniu do prowadzonej w Starostwie Powiatowym w [...] mapy numerycznej (mapy w formie cyfrowej) opartej na programie geo-map firmy [...] sp. z o.o., która pozwoliłaby z precyzją 1 cm określić położenie wydzielanych działek pod drogi publiczne. Z tego tytułu określenie dróg wydzielanych z planu jest obarczone możliwym błędem - ze względu na skalę mapy, gdzie lmm=2m, ponadto każda mapa ma swoją dokładność określoną przez siatkę kwadratów, w przypadku gdzie mapa jest bardzo długa - tak jak w niniejszym przypadku zachodzi możliwość popełnienia oczywistego błędu. Błąd taki można po konsultacji z Urzędem Gminy poprawić lub wyjaśnić, gdyż to Urząd Gminy błędnie określił położenie dróg wydzielanych zgodnie z MPZP w oparciu o w/w załącznik. Urząd nie komunikował się w sprawie usytuowania działek projektowanych numer [...] oraz [...]. Gmina nie wskazała rzeczowo dlaczego uważa, że drogi te nie są właściwie zlokalizowane (projektowane drogi wewnętrzne).
5) Naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. w ten sposób, że na str. 9 uzasadnienia wskazano porównawczo do innej sprawy podziałowej odwołując się do działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy sprawa o której wspominała Skarżąca odnosiła się do działki ewidencyjnej nr [...], co wykazano także załączonymi do zażalenia dowodami.
6) Naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że niemożliwe jest wykorzystanie działki nr [...] pod drogę, ponieważ nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także przepisów wykonawczych, kiedy to droga ta ma charakter drogi wewnętrznej o nieuregulowanym stanie prawnym, co do której nie mają zastosowania ograniczenia na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wójta Gminy [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawiła argumenty na poparcie swoich twierdzeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Podniosło, że zaskarżając do Sądu postanowienie Kolegium i Wójta Gminy [...] skarżąca nie wskazała żadnych nowych istotnych argumentów, które mogłyby mieć wpływ na weryfikację zaskarżonego postanowienia. Zarzuty sformułowane w skardze do Sądu stanowią w istocie powielenie tych, które skarżąca zawarła w rozpoznanym zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodało, że przy rozpoznawaniu sprawy, tak przez organ I instancji, jak i Kolegium, nie doszło do naruszenia zasad i warunków postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dlatego też Kolegium stwierdziło - po ponownym przeanalizowaniu zażalenia, wszystkich zebranych w sprawie materiałów dowodowych, treści zaskarżonego postanowienia oraz wymienionej na wstępie skargi - iż nie znajduje podstawy do zmiany bądź uchylenia swojego postanowienia i wnosi jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, są zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 22 grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2022 r. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki numer [...] położonej w miejscowości [...].
Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. dalej jako "u.g.n.")
W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zatem konfiguracja i położenie wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu musi być dostosowane do możliwości ich wykorzystania, jakie zostało im przypisane w tym planie miejscowym.
Natomiast z ustępu 4 ww. art. wynika, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 674/00, LEX nr 203449 dokonał wykładni powyższych przepisów i uznał, że ustawodawca przewidział trzy warunki podziału (zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi, zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostepu do drogi publicznej), które muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału, a uprzednio pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości. Sąd ten dodał, iż zasadne jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyuszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej.
Powyższe oznacza, że w orzeczeniu opiniującym podział nieruchomości organ winien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału nieruchomości.
Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie negatywnie zaopiniowały wstępny projekt podziału działki numer [...] położonej w miejscowości [...] - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko i argumentację..
Przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 2004).
Zgodnie z planem działka będąca przedmiotem podziału znajduje się w terenach:
- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i pensjonatowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 11 MP, 17MP, 20 MP;
- dróg i ulic, oznaczonych na rysunku planu symbolem 16 KUD, 18 KUD, 7 KUD;
- lasów, oznaczonych na rysunku planu symbolem 12 ZL.
Po analizie projektu podziału nieruchomości przedstawionego przez skarżącą Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji stwierdzające, że wstępny projekt podziału działki nr [...] jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zaś głównym powodem negatywnej opinii jest proponowany sposób zapewnienia dla nowo projektowanych działek budowlanych (położonych w obszarze MP) dostępu do drogi publicznej, który nie odpowiada kryteriom zapisanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Przedłożony przez skarżącą wstępny projekt podziału działki nr [...] przewiduje wydzielenie z niej 22 działek, tj. od projektowanego nr [...]do nr [...], z tym że:
1/ działka o nr [...] o pow. 1,2286 ha - miałaby przeznaczenie leśne (wg. planu ZL);
2/ działki: nr [...] o pow. 0,1302 ha i nr [...] o pow. 0,1302 ha - miałyby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wg. planu 11 MP); nr [...] o pow. 0,1000 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1278 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha, nr [...] o pow. [...],1210 ha, nr [...] o pow. 0,1210 ha - miałyby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wg. planu 17 MP); nr [...] o pow. 0,1146 ha, nr [...] o pow. 0,1000 ha i nr [...] o pow. 0,1000 ha - miałyby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wg. planu 20 MP);
3/ działka nr [...] o pow. 0,0202 ha - miałaby być przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną 16 KUD;
4/ działka nr [...] o pow. 0,0198 ha - miałaby być przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną 18 KUD;
5/ działka nr [...] o pow. 0,0209 ha - miałaby być przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną 7 KUD;
6/ działka nr [...] o pow. 0,0832 ha - miałaby być wydzielona pod drogę wewnętrzną o szerokości 1 m w celu tzw. powiększenia/poszerzenia działki oznaczonej nr [...], tak aby zapewnić projektowanym działkom budowlanym dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr działki [...] (ul. [...]) - nr [...].
Jednakże działka nr [...] (o szerokości 1 m) nie może być przeznaczona na poszerzenie działki nr [...] (o szerokości 4 m) tak, aby nowopowstała działka (droga) miała w sumie szerokość 5 m, gdyż działka nr [...] nie jest własnością skarżącej - ma nieuregulowany stan prawny (właściciel nieustalony, Gmina [...] jest jedynie władającym) i nie ma nadanej kategorii drogi publicznej.
Poza tym w myśl art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) jest działka nr ew. [...] (ul. [...]) - nr [...].
Tymczasem działka wnioskodawczyni nr [...] nie przylega bezpośrednio do tej drogi, a ewentualne ustanowienie służebności na działce nr [...] (drodze, przy której usytuowana jest działka nr [...]) nie jest możliwe - z powodu ww. nieuregulowanego stanu prawnego. Ponadto działka ta nie spełnia również warunków technicznych - posiada szerokość jedynie 4 metrów.
Dodatkowo - według części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działka nr [...] jako całość nie została oznaczona, jako istniejąca czy też planowana droga publiczna. Nie zostały też dla niej, na całym styku z granicą działki nr [...] wyznaczone w planie linie rozgraniczające. Tylko fragmentarycznie, na styku połączeń z projektowanymi (przewidzianymi w planie) drogami 16 KUD i 18 KUD oraz na niewielkim przebiegu projektowanego (przewidzianego w planie) odcinka drogi 7 KUD - teren działki nr [...] ma przeznaczenie na cel publiczny (od strony południowej).
Zatem plan miejscowy nie przewiduje na całej długości dzielonej działki nr [...] potrzeby wydzielenia pasa terenu o szerokości 1m z przeznaczeniem pod drogę publiczną (art. 6 pkt 1 i art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W rezultacie projektowana działka nr [...] z racji szerokości sama w sobie nie realizowałaby warunku prywatnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 9 ust. 2 tekstu planu. Niemożliwe byłoby więc też poprowadzenie lokalnej infrastruktury technicznej do projektowanych działek budowlanych przewidzianych do zainwestowania zgodnie z ustaleniami planu. Również przeprowadzenie takiej infrastruktury technicznej nie byłoby możliwe przez teren działki nr 150, która na dzień rozpoznawania sprawy ma nieuregulowany stan prawny.
Jednocześnie, istotnym ograniczeniem w dostępie do drogi publicznej jest okoliczność, iż projektowana działka nr [...] na odcinku graniczącym z projektowaną działką nr [...] w kierunku północnym (na długości ok. 300 m) leży w terenie 12 ZL, czyli tereny lasów bez prawa zabudowy budynkami; podstawowe przeznaczenie terenów pod lasy w rozumieniu ustawy o lasach; dozwolona jest lokalizacja niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń i obiektów służących gospodarce leśnej (§ 4 ust. 5 tekstu planu). Takie samo ograniczenie dotyczy też działki nr [...], która na tym odcinku - w części północnej (praktycznie w 1/3 jej powierzchni), ma przeznaczenie leśne, czyli również przebiega przez teren 12 ZL.
W związku z tym wykorzystanie działki nr [...] oraz nr [...] w ww. częściach jako terenu pod drogę wewnętrzną, tj. dla celów zapewnienia skomunikowania projektowanych działek budowlanych z droga publiczną - jest niemożliwe.
Tak więc - nawet w sytuacji przyszłego zrealizowania celów publicznych w postaci projektowanych dróg publicznych o symbolach 7 KUD, 16 KUD i 18 KUD -projektowane działki budowlane nie przylegające do tych projektowanych dróg, nie miałyby zapewnionego bezpośredniego dostępu do dróg publicznych.
Ponadto należy wskazać, że również działka nr [...] (sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako "dr"), nie może być traktowana jako pośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n, gdyż z racji jej statusu (tj. nieustalony właściciel, pozostawanie tylko we władaniu Gminy [...]), brak jest swobodnej dostępności dla projektowanych działek budowlanych, bezpieczeństwa i pewności użytkowania, zaś brak możliwości poprowadzenia w niej niezbędnej infrastruktury technicznej nie pozwoli na właściwe zagospodarowanie projektowanych działek zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podzielił także stanowisko organów obu instancji - iż twierdzenie skarżącej, że art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako ograniczenie podziału na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie obowiązuje plan miejscowy - jest niezasadne, w całości popierając ich argumentację - w szczególności odnośnie stwierdzenia, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny. Nie byłby więc możliwy do zrealizowania zawarty w tym przepisie warunek, iż w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - nawet w stosunku do części leśnej projektowanej działki nr [...].
Podsumowując Sąd uznał, że zgodnie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadniczym warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest to, aby był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast w myśl art. 93 ust. 3 ww. ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.
Zatem projekt podziału nieruchomości musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego.
W świetle dokonanych ustaleń Sąd uznał, że wstępny projekt podziału nieruchomości przedłożony przez skarżącą - wobec wykazanych powyżej niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w szczególności dotyczący zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek, co jest nieodzownym warunkiem dokonania podziału nieruchomości) - nie mógł uzyskać pozytywnej opinii organów orzekających w sprawie. Przy czym Sąd w całości popiera stanowisko i argumentację organów opiniujących negatywnie ten projekt podziału działki.
Sąd stwierdził też, że również pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. Organy obu instancji nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W sposób wyczerpujący zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonały prawidłowej oceny przesłanek odnośnie warunków podziału nieruchomości i uzasadniły swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
.