I SA/Wa 613/11

I SA/Wa 613/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10, 28, 7, 77, 109 par. 1, 156 par. 1 ppkt 2 i 4, 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z
[...] października 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2008 r., nr [...].
Decyzją z [...] czerwca 2008 r. organ nadzoru stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1980 r., nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wydana została z naruszeniem prawa, ale z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności.
Organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej powołanej jako ,,dekret".
Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r., nr [...] Prezydent W. odmówił dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z [...] lipca 1950 r., nr [...].
Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1980 r.,
nr [...] orzeczono o sprzedaży na rzecz najemców lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.
Decyzją z [...] lutego 1999 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] lipca 1999 r., nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [..] kwietnia 2001 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. w części skomunalizowanych działek nr [...] - w zakresie niewskazanym w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 1999 r., a w stosunku do działki nr [...] Kolegium uznało się za niewłaściwe i przekazało sprawę do rozpoznania Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z tej przyczyny, że działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] kwietnia 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...].
Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z
[...] lutego 1980 r., nr [...] o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wydana została z naruszeniem prawa, ale z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki
ex tunc, co oznacza, że od samego początku nie istnieje określona w art. 8 dekretu przesłanka przejścia na własność gminy, a następnie Państwa, położonych na gruncie budynków. Zdaniem Kolegium z mocy prawa na rzecz byłych właścicieli zostało przywrócone prawo własności do przedmiotowego budynku. W konsekwencji kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu rażąco narusza prawo, gdyż o sprzedaży orzeczono co do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. Decyzja wywołała jednak nieodwracalne skutki prawne, ponieważ w jej wykonaniu zawarta została w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży lokalu z oddaniem ułamkowej części gruntu pod budynkiem w użytkowanie wieczyste.
W dniu [...] grudnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w W. od decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: art. 8 dekretu polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że w dniu sprzedaży tj. [...] lutego 1980 r. lokal nie stanowił własności Skarbu Państwa oraz rażące naruszenie art. 158 § 2 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja, co do której orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa, jest usunięta z obrotu prawnego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwego aktu. W konsekwencji zarówno decyzja Ministra Budownictwa, jak i decyzja Prezydenta W. - w części dot. sprzedanych lokali nr [...] oraz udziałów przypadających właścicielom w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste są ważne i pozostają w obrocie prawnym. Nie można zatem przyjąć, że właścicielem tej części nieruchomości nie był Skarb Państwa. Mógł on zatem już od [...] marca 1950 r. jako właściciel dysponować lokalami znajdującymi się w przedmiotowym budynku i dokonywać ich sprzedaży. Zgodnie z art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Zdaniem Prokuratora decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w czasie, kiedy bezspornie Skarb Państwa był jego właścicielem. Kolegium naruszyło zatem prawo orzekając, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] dotyczyła lokalu nie będącego własnością Skarbu Państwa.
Pismem z 30 marca 2010 r. adw. J.F., pełnomocnik spadkobierców byłych właścicieli, wniósł o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wskazał, że decyzje dekretowe rażąco naruszały prawo. Również decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa ma skutek ex tunc, to jest stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności od chwili jej wydania. Dopiero późniejsze zdarzenia prawne mogą powodować nieodwracalność skutków prawnych takiej decyzji. Jeśli zatem bezprawna była decyzja nacjonalizująca budynek, to również wadą nieważności obarczone były decyzje zezwalające na sprzedaż lokali w tym budynku. Na poparcie tego stanowiska pełnomocnik powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Decyzją z [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia
[...] czerwca 2008 r., nr [...].
W ocenie organu brak było podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Kolegium bezspornym było, że decyzje odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Niemożność stwierdzenia ich nieważności w pełnym zakresie wynikała wyłącznie z faktu sprzedaży części lokali z oddaniem odpowiadających im udziałom w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz zawarcia stosownych umów sprzedaży w formie aktu notarialnego. Decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzają, że odmowne decyzje dekretowe od chwili ich wydania zawierały wady w postaci rażącego naruszenia prawa. Przejęcie prawa własności budynku nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa i wada ta istniała również w chwili wydania decyzji o sprzedaży lokalu.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że wydanie bezprawnych decyzji odmawiających prawa własności czasowej umożliwiło następnie Skarbowi Państwa zbycie lokali w przedmiotowym budynku. Jedynie wzgląd na ochronę praw osób trzecich (nabywców lokali) uniemożliwił wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dekretowych w pełnym zakresie. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że decyzje o sprzedaży lokali były zgodne z prawem. Oznaczałoby to, że skorzystanie przez Skarb Państwa z bezprawnego przejęcia własności budynku i dodatkowo odniesienie korzyści majątkowej ze sprzedaży lokali pozbawia dawnych właścicieli zarówno możliwości odzyskania własności nieruchomości, jak i prawa do odszkodowania za ewidentnie bezprawne działanie organów administracji.
Jednocześnie organ stwierdził, że decyzje dekretowe zostały w części nie odnoszącej się do sprzedanych lokali wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Stosownie do art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Nie można przyjąć, aby w sytuacji, gdy odmowna decyzja dekretowa pozostała w mocy tylko w części - Skarb Państwa mógł być uznany za właściciela budynku w chwili sprzedaży przedmiotowych lokali. Stosownie do powołanego przez Prokuratora przepisu art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dekret nie przewidywał natomiast częściowej odmowy prawa własności czasowej. Innymi słowy z dekretu wynikało, że albo prawo własności czasowej do całej nieruchomości zostanie ustanowione na rzecz dotychczasowego właściciela – wówczas pozostanie on właścicielem budynku, albo też wydana zostanie decyzja odmowna – wówczas własność budynku przejdzie na gminę. Przy tym art. 5 dekretu jako zasadę ustanawiał pozostanie prawa własności budynku po stronie właściciela, co oznacza, że przepis art. 8 nie może być, jako wyjątek od tej zasady, interpretowany rozszerzająco. Okoliczność ta również nie pozwala uznać kwestionowanej decyzji Kolegium za rażąco naruszającą prawo. Następnie organ stwierdził, że nawet gdyby uznać, iż wskutek jedynie częściowego wyeliminowania z mocą wsteczną decyzji dekretowych Skarb Państwa stał się współwłaścicielem budynku z dotychczasowymi właścicielami, to również w takich warunkach nie sposób ocenić decyzji o sprzedaży lokalu jako zgodnej z prawem. Należy bowiem uwzględnić, że zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy, a zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84) w domach stanowiących własność Państwa może nastąpić wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za "państwową", skoro Skarb Państwa był co najwyżej jej współwłaścicielem. Również "dom" nie stanowił "własności Państwa", lecz co najwyżej w dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był jego współwłaścicielem.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2010 r., nr [...]. Organ nadzoru wskazał na treść przepisu art. 156 § 1 kpa i wyjaśnił, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki określone w punktach 1,3,4,5, 6 i 7 tego przepisu. Decyzję z [...] czerwca 2008 r. wydał organ właściwy, była pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Kolegium wskazało, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa i stwierdziło, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie narusza prawa. Wobec czego stwierdzenie nieważności tej decyzji nie jest możliwe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] stycznia 2011 r. złożył Prokurator Okręgowy w W., zarzucając naruszenie art. 8 dekretu w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że w dniu sprzedaży, tj. [...] lutego 1980 r., lokal nr [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa oraz rażące naruszenie art. 158 § 2 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja, co do której orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa, jest usunięta z obrotu prawnego.
Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Pełnomocnik uczestników postępowania – spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości - wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z [...] stycznia 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] października 2010 r., naruszają przepisy postępowania, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uszło uwagi Kolegium, że decyzja z [...] czerwca 2008 r. będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została skierowana m.in. do A.K. i L.K., tj. do osób, które nie były stronami przedmiotowego postępowania. A.K., właścicielka lokalu nr [...] (akt notarialny z dnia [...] lutego 1981 r., Rep. A nr [...]) sprzedała w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotowy lokal E. i A. G. (akt notarialny Rep A nr [...]), którzy następnie umową z [...] maja 2000 r. (Rep. A.[...]) dokonali zamiany lokalu nr [...] na lokal nr [...] z D.N. Tym samym od [...] maja 2000 r. właścicielem lokalu nr [...] był D.N., którego organ pominął jako stronę postępowaniu przy wydawaniu decyzji z
[...] czerwca 2008 r.
Z kolei A.K., pomimo że była stroną decyzji z [...] lutego 1980 r. o sprzedaży lokalu, to jednakże utraciła przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Skoro lokal nr [...] nie stanowi już jej własności, to nie ma ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa do uczestnictwa w tym postępowaniu, które dotyczyło decyzji o sprzedaży tego lokalu. W tej sytuacji skierowanie do niej decyzji nadzorczej z [...] czerwca 2008 r. oznacza, że decyzja ta dotknięta jest wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Ponadto organ nadzoru uczynił stroną postępowania zakończonego decyzją z
[...] czerwca 2008 r. osobę nieżyjącą w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Z aktu notarialnego z [...] grudnia 1990 r. niewątpliwie wynika, że L.K. zmarł [...] marca 1988 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, uczynienie adresatem decyzji osobę zmarłą stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1
pkt 2 kpa.
Zaznaczyć także należy, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z
[...] czerwca 2008 r. nie brał udziału i nie był adresatem decyzji właściciel lokalu nr [...] D.N., co narusza art. 10, 28 kpa, stanowiąc przesłankę do wznowienia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonując w postępowaniu nadzorczym weryfikacji swojej decyzji z [...] czerwca 2008 r. i wydając decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności, nie dostrzegło wyżej omówionych wad. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] października 2010 r. naruszają przepisy art. 7,77 § 1, 109 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.