I SA/WA 610/23

I SA/Wa 610/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 357/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Zarząd Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 17 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie terminu do zagospodarowania nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] w W. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z 17 stycznia 2023 r. uchylającą uchwałę w sprawie odmowy przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości położonej w L. w rejonie ulic [...], [...], [...] oraz wyznaczenia dodatkowego terminu jej zagospodarowania.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej oraz działanie wbrew przepisom prawa poprzez odebranie praw nabytych Uchwałą Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 18 października 2022 r. w sprawie odmowy przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] , ul. [...] i ul. [...] oraz wyznaczenia dodatkowego terminu jej zagospodarowania i wyznaczenie Spółdzielni dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości opisanej w § 1 tej uchwały na dzień 31 grudnia 2030 r., zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 i 815 oraz z 2022 r. poz. 1846), dalej "ugn".
2. art. 6, 7, 7a, 8, 10, 11 i 16 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes członków Spółdzielni, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady przekonywania oraz podstawowych zasad trwałości decyzji ostatecznych, z uwagi na niczym nie uzasadnione odbierane uprawnienie przedłużające termin zagospodarowania w/w nieruchomości bez wyznaczonej dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego jakim jest Spółdzielnia, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 i 815 oraz z 2022 r. poz. 1846) pomimo braku konieczności nakładania takiej opłaty dodatkowej i rozstrzygnięcia tej kwestii w prawomocnej uchwale nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 18 października 2022 r. w sprawie odmowy przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] , ul. [...] i ul. [...] oraz wyznaczenia dodatkowego terminu jej zagospodarowania,
3. art. 63 ust. 1 ugn poprzez uchylenie wyznaczonego terminu dodatkowego pomimo braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych oraz braku konieczności zmiany podjętej i wdrożonej uchwały,
Wniesiono o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] na podstawie Uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 18 października 2022 r. odmówiono przedłużenia terminu zagospodarowania części nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] , ul. [...] i ul. [...] , stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz wyznaczono dodatkowy termin zagospodarowania nieruchomości opisanej w § 1 na dzień 31 grudnia 2030 r., zgodnie z art. 63 ust. 1 ugn. W uchwale tej Zarząd Dzielnicy [...] skorzystał z możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu i odstąpił od ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej Spółdzielnię jako użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II ustawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Zarząd Dzielnicy [...] rozstrzygnął już powyższe kwestie, zaś Spółdzielnia nabyła określone prawa wskazane w tej uchwale. Ani sytuacja faktyczna, ani sytuacja prawna Spółdzielni, jak również m. st. Warszawy nie zmieniła się.
Podjęcie zaskarżonej uchwały ma, zdaniem Skarżącej Spółdzielni, na celu odebranie praw nabytych Spółdzielni oraz nałożenie dodatkowych ogromnych kar pomimo braku winy Spółdzielni w niewykonaniu dotychczas zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Spółdzielnia nie mogła bowiem dokonać zagospodarowania terenu z uwagi na wieloletnie procesy o odebranie gruntu podmiotom, którym samo m. st. Warszawa przekazało ten grunt przed oddaniem go w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. M. st. Warszawa nie wprowadziło Spółdzielni na grunt, ani nie przekazało go bez praw osób trzecich uchylająca uchwałę w sprawie odmowy przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że [...] wnioskiem z 28 października 2019 r. znak: NR/MK/5872/2019 zwróciła się o przedłużenie, do końca 2025 r., terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Ostatecznie wniosek ten został zmieniony pismem z 26 września 2022 r., w którym WSB-M [...] wniosła o wydłużenie terminu na realizację inwestycji do końca 2030 r. Spółdzielnia złożyła wyjaśnienia i poinformowała o dotychczas podjętych działaniach mających na celu zagospodarowanie ww. terenu zgodnie z umową.
Teren stanowiący działki ew. nr [...],[...], [...],[...],[...],[...], . [...] - część, [...] - część, [...],[...] - część, z obrębu [...] został oddany w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Podstawą był art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Jak wynika z umowy, nabywca został zobowiązany do zagospodarowania gruntu poprzez jego zabudowę zgodnie z przeznaczeniem w ciągu 5 lat licząc od dnia zawarcia aktu notarialnego. Następnie aktem notarialnym Rep. [...] z [...] listopada 2003r. przedłużono termin zabudowy gruntu do dnia 31 grudnia 2004 r.
Natomiast część nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oddana została w użytkowanie wieczyste decyzją Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., znak: [...] na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Zgodnie z tą decyzją zobowiązano Spółdzielnię do zagospodarowania gruntu poprzez jego zabudowę w ciągu 5 lat licząc od dnia stwierdzenia ostateczności tej decyzji tj. do 16 grudnia 2002 r.
Do dnia dzisiejszego przedmiotowy grunt nie został zabudowany zgodnie z jego przeznaczeniem.
Ponadto w dniu 14 lipca 1995 r. Gmina [...] zawarła ze [...] 10 letnią umowę dzierżawy przedmiotowego gruntu o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem na targowisko oraz parking ogólnodostępny. Następnie aneksem z dnia 4 kwietnia 1996 r. strony zmniejszyły dzierżawioną powierzchnię pod organizację parkingu z [...] m2 do [...] m2, w następstwie czego powierzchnia wydzierżawionej nieruchomości zmniejszyła się do [...] m2. [...] przekazał ww. teren WSMB [...] protokołem z dnia 31 lipca 2017 r. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia 18 października 2022 r. odmówił Spółdzielni przedłużenia terminu zagospodarowania części. nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] , ul. [...] i ul. [...] stanowiącej działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz wyznaczył dodatkowy termin jej zagospodarowania nieruchomości na dzień 31 grudnia 2030 r., zgodnie z art. 63 ust. 1 ugn.
Następnie w dniu 8 listopada 2022 r. zostały przedłożone Zarządowi Dzielnicy [...] uwagi Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa (BMMiSP) dotyczące ww. uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] , poddanej ocenie w ramach nadzoru Prezydenta W. nad działalnością organów dzielnic, zawierające m.in. następujące zastrzeżenia co do naliczenia dodatkowych opłat obciążających użytkownika wieczystego w związku z niezagospodarowaniem nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, przekroczenia terminów na zagospodarowanie o blisko 18 lat.
Nawet jeśli przyjąć, że użytkownik wieczysty może w pełni rozporządzać tą nieruchomością od 2017 roku, to przez ponad 5 lat nie rozpoczął realizacji inwestycji, nie uzyskując nawet decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe może wskazywać na świadome i celowe uchylanie się od realizacji zabudowy na nieruchomościach oddanych w użytkowanie wieczyste. Naliczenie dodatkowych opłat może natomiast przyczynić się do zmotywowania użytkownika wieczystego do wypełniania postanowień umowy i decyzji, na podstawie których nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Ponadto wyznaczony termin zagospodarowania do 2030 r. jest zbyt odległy. W podobnych sytuacjach termin ten ustalany jest na maksymalnie 2 lata.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że nie doszło do naruszenia praw nabytych gdyż zmiana terminów wyznaczonych na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem tej umowy, odbywa się poprzez zmianę warunków umowy tj. w formie aktu notarialnego. Podjęcie uchwały przez Zarząd Dzielnicy [...] nie skutkowało zmianą terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i tym samym "nabycia praw" przez Skarżącego. Kwestia podejmowania uchwał przez Zarząd Dzielnicy [...] regulowana jest przez Statut Dzielnicy [...] stanowiący załącznik nr 3 do uchwały nr LXX/2182/2010 z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (D.U. Woj. Maz. 2022, poz. 9350) a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego więc wydając zaskarżoną uchwałę organ nie mógł naruszyć przepisów kpa. Prezydentowi m. st. Warszawy przysługuje prawo badania zgodności z prawem podejmowanych przez Zarządy Dzielnic uchwał (procedura nadzoru). Uruchomienie tej procedury może skutkować uchyleniem uchwały niezgodnej z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.U. 2023, poz. 40), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi jest po pierwsze wykazanie interesu prawnego przez skarżącego, a po wtóre wykazanie, że podjęty akt narusza ów interes prawny.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie stwierdzenia utraty mocy uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z 13 października 2022 r. w sprawie odmowy przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości opisanej wyżej. Skarżąca, jako użytkownik wieczysty przedmiotowych działek ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności. Interes ten opiera się na przysługującym Spółdzielni ograniczonym prawie rzeczowym do tychże nieruchomości.
Nie ulega wątpliwości w świetle treści aktu notarialnego z 30 grudnia 1997 r., że nieruchomość została oddana na 99 lat w użytkowanie wieczyste Warszawskiej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] , która zobowiązała się do zagospodarowania nieruchomości w terminie 5 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego. Następnie aktem notarialnym z 28 listopada 2003 r. przedłużono termin zagospodarowania terenu do 31 grudnia 2004 r. Niesporne jest przy tym, że grunt nie był wydany w dacie podpisania aktu notarialnego. Toczyło się nadto postępowanie w wydanie nieruchomości przed Sądem Okręgowym w Warszawie zakończone ostatecznie w 2017 r. Dopiero od tej daty Spółdzielnia dysponuje tą nieruchomością w sposób pełny.
Uchwała nr [...] została wydana 18 października 2022r. Natomiast zaskarżona uchwała została wydana 17 stycznia 2003 r.
W ocenie Sądu, nie było podstaw prawnych do zmiany w tak krótkim czasie rozstrzygnięcia co do dalszych losów przedmiotowych nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika aby doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie a więc aby nastąpiły zdarzenia, które mogłyby spowodować zmianę rozstrzygnięcia podjętego 3 miesiące wcześniej. To z kolei powoduje za zasadne przyjęcie, że zaskarżoną uchwałą doszło do odebrania Skarżącej nabytych praw na skutek uchwały z 18 października 2022 r.
Art. 63 ust. 1 ugn, stanowi, że "w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy".
Wyznaczenie terminu dodatkowego jest uznaniową czynnością właściwego organu, który działa z urzędu, niezależnie od wniosku użytkownika bądź w związku z wnioskiem nieuwzględnionym w trybie art. 62 ust. 4 ugn. Termin ten może być wyznaczony z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Wobec braku wyraźnej regulacji co do formy, w jakiej powinno się to odbyć, przyjmuje się, że dla skuteczności zmiany terminu wymagana jest zmiana terminu umowy w trybie cywilnoprawnym (por. wyrok NSA z 25.06.2014 r., I OSK 544/13, LEX nr 1518082).
§ 7 pkt 10 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (D.Urz. Woj. Maz. Z 2016 r, poz. 6725) daje Zarządowi prawo do kontroli wykonywania umów użytkowania wieczystego, prowadzenia postępowań umożliwiających podjęcie przez Prezydenta m.st. Warszawy czynności zmierzających do przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości, wyznaczenia terminów dodatkowych, ustalenia opłaty dodatkowej oraz rozwiązania umów użytkowania wieczystego. W takich ramach Zarząd, zanim zawrze akt notarialny o wyznaczeniu dodatkowego terminu, musi podjąć stosowne rozstrzygnięcie o charakterze kolegialnym. Rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Uznaniowość organu w tym zakresie nie oznacza dowolności, co jest jasne na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o takim charakterze musi znajdował podstawę prawną i być racjonalne i wykonalne. Jak wynikało z uzasadnienia uchwały nr [...] wyznaczenie dodatkowego terminu wynikało z faktu wcześniejszego nie dysponowania przez Spółdzielnię z przedmiotowej nieruchomości, miało zdyscyplinować użytkownika wieczystego do podjęcia kroków w celu wykonania postanowień umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nieruchomość miała zostać zagospodarowana na cele budownictwa mieszkaniowego. Uchwała nr [...] r. była wydana w tak określonym stanie faktycznym i prawnym. Okoliczności związane z niewykonaniem umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste były znane Zarządowi a z materiału dowodowego w sprawie a przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika aby uległy one zmianie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wybudowanie budynków mieszkalnych nie jest czynnością na którą wystarczyłby 2 lata, jak się wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę. Jest to proces długotrwały wymagający uzyskania wielu pozwoleń administracyjnych, co w realiach działania organów administracji powoduje, że tego rodzaju czynności wymagają długiego okresu czasu aby je zrealizować. Z tych względów skoro zarząd zdecydował się na udzielenie terminu dodatkowego, uchylenie tej uchwały po 3 miesiącach stanowi o istotnym naruszeniu przez organ art. 63 ust 1 ugn i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.
Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny a więc, że poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, np. nakłada na niego pewne obowiązki lub pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Chodzi zatem o "takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Naruszenie powinno być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu. W ocenie Sądu, jak trafnie wywodzi skarga, pozbawia Skarżącą w istocie możliwości zawarcia umowy o udzieleniu dodatkowego terminu, co powoduje że pozbawia go uprawnienia do żądania zawarcia aktu notarialnego w tym zakresie.
Poza tym zupełnie niezrozumiałe jest uchylanie uchwały w zakresie w jakim wcześniej organ uznał, że nie ma podstaw do przedłużenia terminu zagospodarowania części nieruchomości z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu wskazywanego do zagospodarowania nieruchomości. Uzasadnienie do uchwały nr [...] nie zawiera w ogóle odniesienia się do tej kwestii i dlatego, w ocenie Sądu, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2. sentencji) – postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej ( 17 zł) od pełnomocnictw.