I SA/WA 591/20

I SA/Wa 591/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 87/22 - Wyrok NSA z 2023-02-24
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 190, 151, 119 pkt 2, 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 2 i  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] czerwca 2013 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.
Orzeczeniem z [...] czerwca 1959 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Państwa gospodarstwo rolne składające się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], o pow. [...] ha, położone we wsi [...], stanowiące własność J. K.. Podstawę prawną orzeczenia z dnia [...] czerwca 1959 r. stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.).
Spadkobierczyni J. K. - L. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...]
Decyzją z [...] maja 1995 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.
L. K. wniosła odwołanie od tej decyzji Wojewody [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 1995 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa z powodu skierowania go do osoby niebędącej stroną w sprawie, ale nie stwierdził nieważności tego orzeczenia, bowiem od dnia jego ogłoszenia upłynęło 10 lat.
Od tej decyzji organu I instancji odwołanie wniosła L. K..
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej oceniane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie, jak to uczynił Wojewoda, jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Wyrokiem z 17 listopada 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1085/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1048/16) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2015 r. i zaskarżoną decyzję Ministra z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyli się do stwierdzenia, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, bez zbadania, czy nie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, tj. wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa - bez odszkodowania nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha jako adresatkę tej decyzji wymienia J. K.. Natomiast zgodnie z odpisem skróconego aktu zgonu z [...] października 2012 r., J. K. zmarła [...] sierpnia 1956 r. Oznacza to, zdaniem Ministra, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stron postępowania i rozstrzygnął o prawach osoby zmarłej. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] błędnie przyjął w decyzji z [...] czerwca 2013 r., że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zostało wydane z naruszeniem prawa z powodu skierowania go do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Ministra, który przywołał w tym zakresie stosowane poglądy sądów administracyjnych, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przymiotu strony, ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego, Minister uznał, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Oceniając natomiast niniejszą sprawę zgodnie z wytycznymi NSA, Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] ha, położona w miejscowości [...], aktem nadania z [...] stycznia 1953 r. została nadana przez Powiatową Komisję Ziemską w [...] J. K.. Ta sama nieruchomość aktem nadania z [...] września 1957 r. została nadana przez Powiatową Komisję Ziemską w [...] innej osobie fizycznej – J. K.. Dokument ten poświadczał nabycie własności gospodarstwa rolnego przez posiadacza, zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych z dnia 6 września 1951 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 340). Z kolei, kontrowane w obecnym postępowaniu nadzorczym orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zostało dopiero [...] czerwca 1959 r. Organ opisał następnie dalsze czynności cywilnoprawne i akty administracyjne związane z obrotem gruntami gospodarstwa należącego pierwotnie do J. K. Wobec powyższych , organ stwierdził, że nie można przyjąć, że orzeczenie z [...] czerwca 1959 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wszelkie bowiem czynności prawne podjęte po 1959 r. były, zdaniem organu, następstwem wydania na rzecz J. K. aktu nadania ziemi z [...] września 1957 r., a nie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. i nie mogą być rozpatrywane jako skutki orzeczenia z [...] czerwca 1959 r., skoro ich źródłem był wcześniejszy akt nadania ziemi.
Organ wyjaśnił także, że dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. (tj. decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji, skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest możliwe, tak jak w niniejszej sprawie, również po upływie dziesięcioletniego terminu. Organ podniósł również, że wskazana w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczyła tylko sytuacji, w której decyzja administracyjna była podstawą nabycia prawa przez osobę fizyczną, a nie sytuacji, w której to osobie fizycznej odebrano prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do wniosku, że brak było podstaw do uznania, że zachodzi przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania. Orzeczenie to bowiem stanowiło o przejęciu od osoby fizycznej prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa (a nie odwrotnie).
Pismem z [...] lutego 2020 r., skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] stycznia 2020 r. wniosła J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego W. G.. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) naruszenie przepisu prawa materialnego , tj. art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nie zastosowanie i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r.,
a) w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne, gdyż:
- przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało aktem nadania przyznane J. K. , a [...] listopada 1960 r. zostało wydane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania i własność gospodarstwa przeszła na rzecz J. K.; które to nadanie gospodarstwa było następstwem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. - doszło do podziału niniejszego gospodarstwa i działka nr [...] została przekazana do Państwowego Gospodarstwa Rolnego, a resztę otrzymał J. K.;
- w 1968 r. gospodarstwo rolne J. K. zostało przekazane na własność państwa w zamian za rentę, a z przekazania wyłączono zabudowania położone na działce nr [...] oraz wyznaczono [...] ha gruntów do bezpłatnego dożywotniego użytkowania;
- w 1990 r. część gospodarstwa (działka nr [...] - /dawna działka [...]/ o powierzchni [...] ha) została przyznana na własność A. K., a działka nr [...] została przyznana na własność J. K.;
- działka nr [...] /dawna działka nr [...]/ w 1980 r. stała się własnością A. Z., który następnie przekazał ją B. i J. Z., a ci umową sprzedaży z [...] kwietnia 2000 r. sprzedali przedmiotową działkę S. i A. Z.;
- część gospodarstwa /obecna działka nr [...] i [...]/ znajduje się w Zasobie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego , tj. art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego nie zastosowanie i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r.;
a) z uwagi na nieuwzględnienie znacznego upływu czasu od wydania orzeczenia prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. do stwierdzenia jej nieważności decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj. 60 lat, w tym zwłaszcza z uwagi na fakt wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych;
3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
4) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 i 8 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, iż organy administracyjne naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i zaufania do organów administracyjnych nie uwzględniając wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza poprzez:
- nie uwzględnienie faktu, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne, co wynika ze stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co powodowało, iż wystąpiła negatywna przesłanka nieważności i zachodziły podstawy jedynie do stwierdzenia, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, a organy administracyjne były zobowiązane ustalić w postępowaniu nieważnościowym, czy nie występuje przesłanka negatywna;
- nieuwzględnienie znacznego upływu czasu od wydania orzeczenia prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. do stwierdzenia jej nieważności decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tj. 60 lat, w tym zwłaszcza z uwagi na fakt wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych.
Pełnomocnik skarżącej wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinął natomiast argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.
Pismem z [...] lutego 2020 r. J. K. wywiodła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2020 r., wnosząc o korzystny dla siebie wyrok, podnosząc przy tym, że orzeczenie z 1959 r. zostało wydane zgodnie z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z [...] lipca 2020 r. pełnomocnika skarżącej wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W piśmie z [...] października 2020 r. uczestniczka postępowania L. K. wniosła o nieprzeprowadzanie rozprawy w tej sprawie oraz o oddalenie skargi.
W piśmie z [...] października 2020 r. uczestnik postępowania Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł o rozpoznanie sprawy poza rozprawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Na wstępie należy wskazać, iż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Powyższe oznacza, że orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/16.
W przypadku przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny prawnej stwierdził, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istotne jest nie tylko ustalenie, czy spełniona została jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ale równocześnie należy zbadać, czy nie zachodzi jedna z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazując przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13, Dz.U. poz. 702), który uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i w kontekście ochrony trwałości decyzji administracyjnych, stabilizacji stosunków społecznych oraz ochrony praw nabytych, w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe, NSA wskazał, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organ w zaskarżonej decyzji, pominęli analizę treści art. 156 § 2 k.p.a., w ogóle nie odnosząc do jego treści, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2020 r. nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675).
Zgodnie z normą przepisu 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Działanie w trybie nadzoru wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach wytyczonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak jest to możliwe w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. Co istotne, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy.
Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). Stanowisko to zaś Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje.
Bezspornie w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z [...] czerwca 1959 r., nr [...] obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którym, zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej (art. 10 rozporządzenia).
Zgodnie natomiast z relewantnym dla daty wydania kontrolowanego orzeczenia przepisem art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.), jak też z obowiązującym obecnie art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia nabywa zdolność prawną, rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków z chwilą urodzenia. Osoba fizyczna traci zdolność prawną w dacie swojej śmierci. Powyższa okoliczność przesądza, że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania, które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych.
Zgodnie natomiast z ówcześnie obowiązującym art. 9 ust. 1 rozporządzenia, osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy. Zgodnie z kolei z ust. 2 ww. przepisu rozporządzenia, osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami. Stanowiący współczesny odpowiednik powyższego przepisu – art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W ocenie Sądu, okoliczność skierowania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z [...] czerwca 1959 r., nr [...] do J. K., która w chwili wydawania tego orzeczenia nie żyła już od 3 lat (zmarła [...] sierpnia 1956 r.), przy jednoczesnym pominięciu jej następców prawnych (L. K.), niewątpliwie stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieżyjąca w chwili wydania ww. orzeczenia J. K. nie miała bowiem przymiotu strony, a co za tym idzie, jak wskazano już powyżej, nie mogła być uczestnikiem żadnego postępowania.
Zauważenia wymaga przy tym, że już w dacie złożenia przez L. K. wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, organ władzy publicznej powziął wiedzę o śmierci właścicielki gospodarstwa – J. K., co jasno wynika z treści Ankiety w sprawie niezagospodarowanych użytków rolnych z [...] września 1956 r. Wprawdzie korespondencję z przebiegu postępowania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] kierowało do potencjalnej spadkobierczyni, czyli L. K., jednakże ostatecznie orzeczenie o przejęciu gospodarstwa rolnego zostało skierowane do nieżyjącej J. K., co potwierdza zarówno treść kwestionowanego orzeczenia, jak i zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Co warte podkreślenia w tym miejscu, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym nie ma znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/12). Skoro postępowanie nadzorcze wykazało, że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II 952/07; z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 901/09; z 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10).
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w powyższym zakresie, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.
Odnosząc się natomiast do drugiej grupy zarzutów, które dotyczą naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a., Sąd orzekający stwierdza, że również one nie mogą odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji organu, ponieważ organ prawidłowo uznał, że ww. orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, dlatego też możliwym było stwierdzenie jego nieważności. Prawidłowe jest również stanowisko organu, że w niniejszej sprawie możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), również po upływie dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Dla wyjaśnienia wskazać należy, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji stoją przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w postaci upływu czasu (dotyczy to tylko przesłanek pozytywnych, o których mowa art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.) oraz wywołanych orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych.
Ponadto niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącej, dotyczący naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niekonstytucyjność bowiem wspomnianego wyżej przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego konieczne stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu ponad 60 lat) – w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu.
Z akt sprawy wynika, że na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...], gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone we wsi [...], którego właścicielką, na podstawie aktu nadania z [...] stycznia 1953 r., nr [...] była J. K., przeszło z mocy prawa na własność Państwa, bez odszkodowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 – w brzmieniu nadanym mu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), który to przepis prawa miał charakter nacjonalizacyjny, a nie wywłaszczeniowy, regulował bowiem przejęcie własności opuszczonych gospodarstwa rolnych na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania i wolne od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych.
Z kolei dwa lata przed wydaniem orzeczenia Prezydium, aktem nadania z [...] września 1957 r. nr [...], ww. gospodarstwo rolne, przeszło na własność J. K.. Podstawą prawną wydania tego aktu były przepisy art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm., dalej jako dekret). Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami dekretu z 1951 r., w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej. Akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności. Osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu. Z kolei, podstawą do ujawnienia prawa własności gospodarstwa rolnego w księgach wieczystych było orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, ustalającego granice oraz szacunek gospodarstwa (art. 6 ust. 1 dekretu).
Jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem z [...] listopada 1960 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...], orzekło o wykonaniu aktu nadania z [...] września 1957 r., co z kolei stanowiło podstawę do założenia dla tej nieruchomości księgi wieczystej o nr [...], i ujawnienia w jej dziale II prawa własności przedmiotowego gospodarstwa na rzecz J. K..
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Ministra, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne orzeczenia z [...] czerwca 1959 r., ponieważ wszelkie późniejsze decyzje administracyjne lub czynności prawne podejmowane wobec przedmiotowego gospodarstwa były następstwem wydania aktu nadania ziemi z [...] września 1957 r., a nie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...]. Z powyższym poglądem organu zgadza się również Sąd orzekający.
Nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polega na tym, że organ administracji w ramach swoich kompetencji nie ma możliwości zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzje dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12, z 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13, oraz z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13). Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa (nieodwracalność bezwzględna) (vide: T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019 uwagi do art. 156 i przywołana tam literatura).
Przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego jest wyłącznie kwestia kontroli orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. W żadnym wypadku, zdaniem Sądu, nie mogą być w tym postępowaniu oceniane skutki późniejszych wobec ww. orzeczenia decyzji administracyjnych czy aktów własności ziemi, tj.: decyzji podziałowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r., nr [...], decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1970 r., nr [...] orzekającej o przejęciu części gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę na rzecz A. K., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1973 r., nr [...] orzekającej o przekazaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste dla Państwowego Wielozakładowego Gospodarstwa Rolnego – Zakładu PGR [...], Aktu Własności Ziemi z [...] lipca 1980 r. stwierdzającego nabycie własności m. in. działki nr [...] na rzecz A. Z., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1990 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu A. K. prawa własności działki nr [...], decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 1999 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu J. K. prawa własności działki nr [...]. Nie są także przedmiotem dociekań w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego skutki prawne aktów notarialnych z 1986 r. i 2000 r., na podstawie których nastąpił późniejszy obrót poszczególnymi działki wchodzącymi niegdyś w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego.
Skutkiem prawnym nacjonalizacji było przede wszystkim odjęcie dotychczasowemu właścicielowi własności. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Nie chodzi bowiem o odwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia, w tym wydane decyzje administracyjne, nie mogą stanowić, zdaniem Sądu, podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stąd organ nadzoru prawidłowo nie oceniał skutków prawnych decyzji wydanych już po wydaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., gdyż wykracza to poza jego kompetencję, lecz miał na względzie jedynie bezpośrednie skutki prawne wywołane przez orzeczenie z [...] czerwca 1959 r.
Powyższe stanowisko wynika z faktu, że aktem nadania z [...] września 1957 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne przeszło na własność J. K., co nastąpiło na dwa lata przed wydaniem kontrolowanego orzeczenia. A zatem orzeczenie z [...] czerwca 1959 r. nie nosiło za sobą skutku prawnorzeczowego, ponieważ prawo własności przedmiotowego gospodarstwa zostało przeniesione na podstawie aktu nadania ziemi z [...] września 1957 r. Akt ten był poświadczeniem własności, ponieważ osoba, która otrzymała taki akt, stawała się właścicielem tego gospodarstwa (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 10 dekretu). Wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania umożliwiało ujawnienie prawa własności gospodarstwa rolnego w księgach wieczystych. W realiach niniejszej sprawy, orzeczeniem z [...] listopada 1960 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...], orzekło o wykonaniu aktu nadania z [...] września 1957 r. Na tej podstawie, Sąd Powiatowy w [...], postanowieniem z [...] października 1961 r. wpisał następnie prawo własności na rzecz J. K..
A zatem w realiach niniejszej sprawy, gdy w stosunku do przedmiotowego gospodarstwa rolnego dokonano następnie czynności o charakterze cywilno-prawnym poprzez odpłatne umowy sprzedaży jego własności lub użytkowania wieczystego, a czynności te poprzedzone były nabyciem przez J. K. prawa własności tego gruntu na podstawie przepisów dekretu, to nieodwracalne skutki prawne należy upatrywać jako konsekwencję aktu nadania ziemi z 1957 r. oraz późniejszych decyzji administracyjnych, o których była już mowa powyżej wydanych w latach 1964-2000, a nie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] z [...] czerwca 1959 r., gdyż dopiero po wydaniu aktu nadania ziemi z 1957 r. i na jego podstawie dokonano dalszych czynności cywilno-prawnych wobec przedmiotowego gospodarstwa.
Słusznie zatem skonstatował Minister, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności kontrolowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r., nr [...] nie stoją ani upływ czasu od wydania tego orzeczenia (60 lat), ani stabilność stosunków prawnych czy ochrona praw nabytych, o których jest mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13).
Wobec przedstawionych powyżej rozważań zarzuty skargi są, zdaniem Sądu, chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, 8 oraz 80 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, dokonana przez organ zgodnie z wytycznymi NSA wyrażonymi w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/16, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.