I SA/Wa 584/20

I SA/Wa 584/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 62/22 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 59 i 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent [...] decyzja z [...] grudnia 2019 r. ustalił od [...] listopada 2019 r. od R.D. opłatę za pobyt ojca S.D. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości [...] zł miesięcznie.
R.D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ I instancji winien w decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej orzec również w zakresie zwolnienia go z ponoszenia opłaty w całości lub w części. Jego sytuacja zdrowotna i finansowa nie pozwalają mu na ponoszenie opłaty w całości, na dowód czego przedłożył dokumenty związane z leczeniem, badaniami i konsultacjami lekarskim, wobec czego wniósł o zwolnienie z ponoszenia opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), dalej jako "ustawa", decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Odpowiedzialność finansowa członków rodziny, w tym również dorosłych dzieci, za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej określona została w przepisach art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którymi obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich, przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, następnie na wstępnych, a na końcu na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przechodzi zatem na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala, w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Umowa ta pozwala członkom rodziny osób umieszczanych w domach pomocy społecznej na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich faktycznym możliwościom warunków i wysokości odpłatności z tego tytułu.
Ustawa reguluje także sytuacje, w których osoby ustawowo zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej za członka rodziny mogą być z tego obowiązku zwolnione. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, iż władza rodzicielska nie została przywrócona. Natomiast na podstawie art. 64 ustawy, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych:
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia,
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.
W sytuacji braku możliwości ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez samego pensjonariusza lub przez członka jego rodziny w całości lub w części, obowiązek finansowania kosztów stąd wynikłych przechodzi w dalszej kolejności na gminę - jako zobowiązaną w ostatniej kolejności, z której osoba ta została skierowana do domu pomocy społecznej.
SKO w [...] zaznaczyło, że organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie sprawie ustalenia od R.D. odpłatności za pobyt ojca S.D. w domu pomocy społecznej, ze względu na odmowę strony na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wobec późniejszej zgody strony, w dniu [...] grudnia 2019 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy. W umowie wynikającej z wymogu art. 103 ust. 2 ustawy, zawartej [...] listopada 2019 r. z R.D. na okoliczność świadczenia pomocy na rzecz S.D. ustalono wysokość świadczonej pomocy na jego rzecz określonej przez MOPR w [...] zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f ustawy. Na dzień podpisania umowy kwota ta została ustalona w wysokości [...] zł, tj. w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej na dany rok (w 2019 r. średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] wynosił [...] zł) a opłatami wnoszonymi przez S.D. z jego dochodu.
SKO w [...] zaznaczyło, że w sprawie ustalono, że R.D. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i córką. Dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę [...] zł (3 x [...] zł - kryterium dochodowe na osobę w rodzinie).
W związku z powyższym odpłatność za pobyt ojca S.D. w Domu Pomocy Społecznej w [...] została ustalona w wysokości [...] zł miesięcznie, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy.
Organ odwoławczy wskazał, że faktem jest, że R.D. zadeklarował pomoc finansową w wysokości [...] zł miesięcznie, wskazując na ciężką sytuację zdrowotną i duże wydatki związane z leczeniem. Organ I instancji odnosząc się do kwestii zwolnienia z odpłatności wyjaśnił, że sprawa ta może być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego na wniosek strony na podstawie art. 64 ustawy.
Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że organ I instancji winien w zaskarżonej decyzji rozstrzygnąć kwestię zarówno odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, jak również zwolnienia z tej odpłatności ze względu na długotrwałą chorobę SKO wskazało, że jest on nieuzasadniony.
Organ zaznaczył, że zmniejszeniu dolegliwości związanych z nadmiernym obciążeniem finansowym związanym z odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej służy nie decyzja wydawana na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy, lecz zwolnienie na podstawie art. 64 ustawy. Zwolnienie to może być częściowe lub całkowite, a uzależnione jest od spełnienia przez osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. To w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 64 ustawy organ winien się ewentualnie ustosunkować do podnoszonych przez stronę kwestii związanych z dolegliwościami finansowymi strony związanymi z długotrwałą chorobą.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Tym samym w ocenie SKO powoływane okoliczności świadczące o dodatkowych kosztach związanych z leczeniem nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez stronę i jej wysokości. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy. Nie można zatem zarzucić, że decyzja dotycząca ustalenia opłaty jest niezgodna z prawem tylko z tego względu, że nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty. Postępowanie w tym przedmiocie, jako odrębne, może być prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty.
R.D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 64 w zw. z art. 61 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia opłaty jest postępowaniem odrębnym i nie jest możliwe w jednej decyzji rozstrzygnięcie zarówno o ustaleniu opłaty jak i zwolnieniu z tej opłaty, podczas gdy rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne, co zostało potwierdzone w wielu orzeczeniach, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 410/15;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i tym samym niezwolnienie R.D. od ponoszenia opłaty za pobyt ojca S.D. w Domu Pomocy Społecznej w [...], podczas gdy w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające orzeczenie zwolnienia, bowiem R.D. jest osobą bardzo schorowaną, co zostało potwierdzone załączoną w odwołaniu dokumentacją;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących wykładni art. 64 i art. 61 ww. ustawy na korzyść strony, w sytuacji gdy skarżący jest w trudnej sytuacji, bowiem jest osobą chorą, a przekazywanie kwoty blisko [...] zł miesięcznie spowoduje, że zabraknie mu środków na leczenie, stąd organ winien zastosować wykładnię korzystniejszą i w jednej decyzji orzec również o zwolnieniu z ponoszenia opłaty;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Celem sądowej kontroli administracji publicznej jest ustalenie czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] ustalającą odpłatności za pobyt S.D. w domu pomocy społecznej.
Istotę skargi stanowi zarzut R.D., że ze względu na swoją sytuację rodzinną, majątkową i w szczególności zdrowotną powinien być zwolniony z ponoszenia opłaty, która została wobec niego ustalona. Zasadniczym, podnoszonym przez Skarżącego argumentem jest okoliczność, że nie jest w stanie wywiązać się z nałożonego na niego obowiązku w związku z ponoszonymi przez siebie kosztami leczenia.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni aprobuje ustalenia i oceny przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego przytaczania .
W nawiązaniu zaś do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że Skarżący może ubiegać się o ewentualne zwolnienie z ustalonej opłaty w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 64 u.p.s. stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, i taki też prezentuje sąd w niniejszej sprawie, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16; z 23 października 2018 r., I OSK 2819/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt."
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia osoby zobowiązanej i określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, a dopiero później, gdy taka decyzja stanie się prawomocna, w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony można żądać zwolnienia z opłaty.
Podsumowując, orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, trafnie przypisując je z zachowaniem przepisów postępowania do mających zastosowanie norm prawnych w zakresie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt S.D. w DPS oraz jej wysokości, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Oceny tej nie zmienia treść odmiennych orzeczeń zawartych w uzasadnieniu skargi.
W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.