I SA/Wa 577/15

I SA/Wa 577/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 2867/15 - Wyrok NSA z 2016-04-28
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134  par. 1,  art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 1 ust. 2,  art. 2  ust. 1
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
I. Stan faktyczny
1. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił potwierdzenia R. T. M. S. (dalej: skarżąca) prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez J. S. M. I. S. S. – L. (dalej: S. S.), nieruchomości położonych na terenie województwa [...] (majątek ziemski [...] z przyległościami) oraz położonych przy ul. [...] we L., wchodzących w skład powierznictwa familijnego ustanowionego przez K. L..
Wojewoda [...] przedstawił kontekst historyczny ordynacji rodowych oraz poglądy doktryny na ustalenie podmiotu praw majątkowych do ordynacji i zakresu tych praw na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa wskazując, że jest to konieczne dla weryfikacji przesłanki własności uregulowanej w art. 2 ustawy zabużańskiej.
W dalszej kolejności organ powołał się na ustawę z 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacji rodowych (Dz.U. Nr 63, poz. 417). W myśl art. 2 tej ustawy majątek ordynacji stawał się dopiero z chwilą jej zniesienia własnością ostatniego posiadacza ordynacji. W świetle tej ustawy jednoznaczny był status ordynata jako posiadacza ordynacji, a nie jej właściciela. Przy tym instytucję ordynacji (powierznictwa familijnego) regulowały także przepisy austriackiego kodeksu cywilnego (ABGB), który obowiązywał w miejscu położenia ordynacji [...]. Zgodnie z § 629 ABGB ordynat sam podzielnie własności nie mógł posiadać, czyli nie miał prawa do samej substancji ordynacji, ponieważ instytucja powierznictwa familijnego traktowana była jako tzw. osoba prawnicza, której dochody przeznaczone są dla następujących po sobie członków rodziny.
Zdaniem Wojewody, S. S. nie wypełnił podstawowej przesłanki wynikającej z ustawy zabużańskiej, a warunkującej prawo do przyznania rekompensaty, nie zostało bowiem wykazane że przysługiwał mu tytuł własności do majątki Ordynacji.
2. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Ministra, postępowanie przed organem I instancji nie było obarczone tego rodzaju błędami, które powodowałyby konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa. Jednakże organ II instancji nie podzielił stanowiska Wojewody [...], co do znaczenia ustawy o znoszeniu ordynacji rodowych.
Minister wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ordynacja założona została w okresie obowiązywania na terenach zaboru austriackiego ABGB. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] błędnie skonstatował jakoby jedynym aktem dotyczącym ordynacji rodowych w okresie II Rzeczypospolitej Polskiej była ustawa o znoszeniu ordynacji rodowych, ponieważ na terenie byłego zaboru austriackiego przez cały okres II RP zastosowanie, w przedmiocie ordynacji rodowych, miał kodeks austriacki. Nie mają znaczenia przepisy intertemporalne jako, że Ordynacja [...] powstała już w czasie obowiązywania ww. aktu. Minister zauważył, że w innej części uzasadnienia organ I instancji odwołuje się do przepisów ABGB dotyczących ordynacji rodowych.
Minister stwierdził, że badanie charakteru Ordynacji [...] należy zawęzić do opracowań dotyczących bezpośrednio zaboru austriackiego, przepisów ABGB, a pozostałe opracowania dotyczące innych zaborów traktować jako wskazówki interpretacyjne w przypadku problemu wykładni przepisów obowiązujących na terenie byłego zaboru austriackiego.
Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszym rzędzie należy odnieść się do konstrukcji prawnej ordynacji (tworzonych na ziemiach zaboru austriackiego) wynikającej z austriackiego kodeksu cywilnego Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (ABGB) § 627 do § 645.
Z przepisów tych wynika, że powstanie powiernictwa uzależnione było od "szczególnego pozwolenia władzy prawodawczej" (§ 627 ABGB). Zgodnie z § 631 ABGB posiadaczowi ordynacji (a więc ordynatowi) należały się wszelkie pożytki z dóbr ordynacji i przybycia, natomiast nie sam majątek. Ponadto możliwość rozporządzenia nieruchomościami ordynackimi uzależniona była od zgody właściwych sądów po wysłuchaniu zdania wszystkich znanych oczekiwaczy (§ 634). Rozwiązanie ordynacji natomiast było dopuszczalne tylko w wypadku, kiedy nie można było spodziewać się potomstwa, jednak za zgodą właściciela użytkowego, wszystkich oczekiwaczy oraz sądowego zezwolenia. Powiernictwo rodowe było formą własności podzielonej typizowanej w § 357 ABGB.
Minister stwierdził, że ordynatowi jako właścicielowi użytkowemu nie przysługiwały uprawnienia, które można by zakwalifikować jako prawo własności. Prawo własności w znaczeniu jakim należy je rozumieć w kontekście ustawy zabużańskiej występowało w ABGB jako własność. Możliwość swobodnego rozporządzania (nawet jeśli w pewnych wypadkach ograniczana ustawowo, czy w zakresie pewnych zasad) stanowi istotę prawa własności. Natomiast właściciel użytkowy, w każdym wypadku, był uzależniony od zgody właściwego sądu, a także nie miał prawa do swobodnego rozporządzania majątkiem na wypadek śmierci, co również stanowiło istotę ordynacji rodowych. Ich celem było związanie majątku z rodem.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że to nie terminologia używana w danym okresie do ordynata, ani fakt wyłączenia poszczególnych uprawnień z całości definicji właściciela, lecz zakres tych włączeń przy jednoczesnym powiązaniu z dalszymi zmianami, w tym prawie spadkowym powodują, że pozycji ordynata nie można określić mianem własności. W szczególności cel w postaci związania majątku rodowego wydaje się wiązać wszystkie te odrębności w całość, pozwalając na określenie ordynacji jako osobnej instytucji prawa, o szczególnej roli społeczno - gospodarczej. Okoliczność, że instytucja ta była powielana w zasadzie w niezmienionym kształcie w porządkach prawnych różnych państw, o odmiennych ustrojach prawnych potwierdza tę odrębność. Na niezależność konstrukcji prawnej ordynacji rodowych wskazuje także sposób ich powstawania, tj. przy niezbędnym udziale władzy państwowej. Poruszanie się wyłącznie w ramach powszechnych instytucji, takich jak własność, nie wymagałoby tego rodzaju sankcji.
Minister odnosząc się do kwestii ustawy o znoszeniu ordynacji rodowych, zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 2 "Przez ordynacje rodowe, nazywane nadal ordynacjami, rozumie się wszelkie rozporządzenia, mocą których określony majątek stanowi niezbywalną własność rodu i ma być zachowany dla wszystkich lub przynajmniej dla większej ilości przyszłych pokoleń, czy to przez ustanowienie na rzecz rodu własności zwierzchniczej tego majątku, czy też przez ograniczenie właściciela w prawie rozporządzania tym majątkiem (ordynacje, majoraty, senioraty, minoraty, fideikomisy rodzinne, powiernictwa rodzinne, dobra zapowiednie i czasowo zapowiednie). Zdaniem Ministra, ustawa w żadnym wypadku nie określała ordynata mianem właściciela, a tylko posiadacza ordynacji (np. art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 lit. a, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1). Natomiast art. 2 ust 1 ww. ustawy stanowił: "Majątek ordynacji staje się z chwilą jej zniesienia własnością ostatniego posiadacza ordynacji".
Zdaniem Ministra, w związku z powyższymi wywodami, przywołanymi przepisami i opracowaniami, nie ma wątpliwości co do tego, że ordynat nie był właścicielem, a jedynie posiadaczem, czy właścicielem użytkowym ordynacji. Trudno również kwalifikować stosunek materialnoprawny łączący ordynata i ordynację jako własność. Minister stwierdził, że powiernictwo rodowe było formą własności podzielonej. Własność podzielona typizowania była w § 357 ABGB, który stanowił, że "Jeżeli prawo do istoty rzeczy i prawo do pożytków z niej, połączonem jest w jednej i tej samej osobie, natenczas prawo własności jest zupełnem i niepodzielonem.
Zdaniem Ministra, z powyższego wynika, że dominium utile, które przysługiwało każdoczesnemu ordynatowi nie było prawem własności zupełnej, ani jako takie nie może być kwalifikowane. Organ stwierdził, że skoro zakres uprawnień i obowiązków ordynata odpowiada treści prawa własności jedynie użytkowej, (w ocenie Ministra użyte w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. pojęcie właściciela nie obejmuje właściciela użytkowego), to należało uznać, że wobec J. S. M. I. S. S. – L. nie zachodzi przesłanka własności nieruchomości wskazanej w dyspozycji art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
3. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
a) art. 1 ust 2 w zw. z art. 1 ust 1, art. 2, art. 3 i art. 7 ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2005 Nr 169, poz. 1418; dalej: "ustawa zabużańska") poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą odmową potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie objętym wnioskiem, polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy przewidują potwierdzenie prawa do rekompensaty jedynie w sytuacji pozostawienia na byłych terenach Polski przez osoby fizyczne własności "zupełnej", nie przewidują, zaś możliwości potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości będące elementem majątku uregulowanego w formie powiernictwa familijnego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że pozostawienie przez osobę fizyczną nieruchomości na byłych terenach Polski (w rozumieniu ustawy zabużańskie) obejmuje wszelkie rodzaje prawa własności przysługujące osobom fizycznym (ustawa zabużańska nie wiąże powstania uprawnień rekompensacyjnych z pozostawieniem określonego rodzaju własności, a stanowi jedynie, że uprawnienia tego rodzaju przysługują właścicielowi i współwłaścicielowi pozostawionego mienia oraz ich spadkobiercom), w tym także własność podzieloną, a także jej odmianę uregulowaną w ramach instytucji powiernictwa familijnego, którego majątek - zgodnie z art. 629 ABGB - służył ordynatowi (posiadaczowi powierznictwa) i oczekiwaczom (przyszłym ordynatom), a zatem stanowił zespół składników majątkowych będących własnością prywatną osób fizycznych;
b) § 629 - 634 ABGB w zw. z 357 ABGB poprzez błędną ich wykładnię polegająca na uznaniu, że posiadaczowi powierzchnictwa familijnego nie przysługiwał ogół praw składających się na wiązkę uprawnień właścicielskich w prawie własności typu ordynackiego, podczas gdy konstrukcja powierznictwa familijnego, w rozumieniu przepisów ABGB, była oparta na zasadzie własności podzielonej (art. 629 ABGB), która przewidywała wyłącznie dwie wiązki praw, tj. prawa właściciela użytkowego (art. 629 i 631 ABGB w zw. z art. 357 ABGB) służące każdoczesnemu ordynatowi, i prawa właściciela zwierzchniego (art. 629 i 630 ABGB w zw. z art. 357 ABGB), służące łącznie ordynatowi i oczekiwaczom (tj. przyszłym ordynatom), co oznacza, że w stanie faktycznym sprawy S. S., będący ordynatem w chwili wybuchu wojny, posiadał ogół praw właścicielskich, typizowanych przepisami ABGB;
c) art. 1 ust 2 w zw. z art. 1 ust 1, art. 2, art. 3 i art. 7 ust 2 Ustawy w zw. z art. XXVI i XXVII dekretu z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. 1946 nr 57 poz. 321), jak również w zw. z art. XXIII § 1 i art. VI dekretu z dnia 8 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U nr 60 poz. 329) i w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacji rodowych (Dz. U. nr 63 poz. 417) - poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, lekceważącą fakt wyeliminowania z systemu prawa cywilnego typu własności podzielonej (w tym własności ordynackiej) oraz przekształcenia uprawnień właścicieli użytkowych oraz ordynatów w prawo własności znane współcześnie Kodeksowi cywilnemu;
d) art. 138 w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że ani S. S. ani inni poprzednicy prawni strony (w tym wnioskodawca – W. S.) nie posiadali tytułu właścicielskiego do nieruchomości objętych wnioskiem w sprawie, przez co nie mogli nabyć praw do rekompensaty, gdy tymczasem materiał dowodowy sprawy wskazuje, że S. S. (ostatni ordynat powierznictwa familijnego) oraz wszyscy oczekiwacze – W. S. i A. S. (a zatem ogół osób, którym przysługiwały w dniu 1 września 1939 r. prawa właścicielskie do majątku ordynackiego - zgodnie z art. 629 ABGB) mieszkali przed wojną na byłych terenach Polski i opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r., co winno skutkować potwierdzeniem prawa do rekompensaty na rzecz strony.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
4. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi.
II. Uzasadnienie prawne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej Ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w tych graniach są uznał skargę za zasadną
2. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie ustawa o znoszeniu ordynacji rodowych, istota sporu sprowadza się wyłącznie do skonfrontowania instytucji fideikomisu i własności podzielonej z treścią art. 2 ustawy zabużańskiej. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii w pierwszej kolejności należy wskazać, jaki jest cel regulacji dotyczących tzw. mienia zabużańskiego. Przyrzeczona umowami republikańskimi kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. Wartość przyrzeczonej kompensacji miała być determinowana wartością ubezpieczeniową mienia nieruchomego (z wyjątkiem ziemi na terytorium Litewskiej SRR), pozostawionego przez przesiedlonych, a dla rolników - porównywalna do świadczeń w ramach reformy rolnej, zadekretowanej 6 września 1944 r. Taki zdefiniowany charakter publicznoprawnego roszczenia rekompensacyjnego narzuca sposób wykładni przepisów ustawy zabużańskiej przez pryzmat ich zgodności z Konstytucją RP, aby osoby które faktycznie utraciły nieruchomości uzyskały w Polsce odpowiednią rekompensatę mającą charakter pomocowy. Okoliczność znacznego upływu czasu od utraty majątku nie zmienia jednak charakteru samego roszczenia.
3. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie ma odwołanie się do treści § 629 ABGB, zgodnie z którym ordynatowi przysługiwała zarówno własność główna, jak i użytkowa. Dla niniejszej sprawy nie ma potrzeby odwoływania się do doktrynalnej konstrukcji własności podzielonej w czasie. W całości należy podzielić wyrażone w skardze stanowisko, że każdoczesnemu ordynatowi służyły uprawnienia właścicielskie obydwu rodzajów, tj. własność główna i własność użytkowa. Ustawa zabużańska w żaden sposób nie różnicuje przy tym jaki rodzaj własności jest wystarczający dla uzyskania prawa do rekompensaty. W ocenie Sądu, przysługujący S. S. węzeł uprawnień i obowiązków należy zatem zdefiniować jako własności w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej.
Przyjęcie koncepcji, że w odniesieniu do majątku ordynacji prawa austriackiego podmiotami uprawnionymi byliby razem właściciel użytkowy i właściciele główni, w tym oczekiwacze doprowadziłoby do absurdalnego wniosku o przyznaniu rekompensaty osobie, która nie miała żadnego faktycznego związku z nieruchomością i nie musiała nieruchomości opuścić w związku z wojną.
Na marginesie można wskazać, że wyrazem celowościowej wykładni pojęcia właściciel nieruchomości było uznanie w orzecznictwie administracyjnym i sądowym właścicieli budynków na terenie zaboru rosyjskiego za właścicieli w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Na terenie tego zaboru ówcześnie obowiązujące ustawodawstwo II Rzeczypospolitej dopuszczało możliwość, aby nieruchomością były nie tylko grunty, ale i budynki (art. 384 t. X cz. I Zwodu praw rosyjskich, por. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., I OSK 1295/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
4. Za tym kierunkiem wykładni pojęcia "właściciel" użytego w ustawie zabużańskiej przemawia również to, że 1 stycznia 1947 r. weszły w życie dwa dekrety z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319) oraz przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57 poz. 321). Zgodnie z art. XXXVI przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych: "Wszelkie grunty emfiteutyczne, wieczysto-czynszowe lub wieczysto dzierżawne stają się z chwilą wejścia w życie prawa rzeczowego własnością dotychczasowych właścicieli użytkowych. Uprawnienia dotychczasowych właścicieli zwierzchnich będą od tej chwili uważane za ciężary realne". Od tej daty treść art. XXXVI powołanego dekretu musi być uwzględniana przy wykładni treści pojęcia "właściciela" w rozumieniu art. 2 ustawy zabużańskiej. Tym samym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej i uznanie, że w pojęciu tym nie mieści się właściciel użytkowy jest nieprawidłowe. Rezultatem takiej interpretacji byłoby bowiem uznanie, że właścicielowi zwierzchniemu, wbrew systemowi polskiego prawa cywilnego kasującym z dniem 1 stycznia 1947 r. ich prawa do nieruchomości, przysługuje roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wynik takiej wykładni jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia systemu prawnego i wyrażonych w nim wartości. Dlatego też konieczne jest w tym przypadku zastosowanie wykładni dynamicznej i uwzględnienie przy interpretacji pojęcia "dotychczasowego właściciela" zmian wynikających z art. XXXVI przepisów wprowadzających prawo rzeczowe, który to przepis miał na celu wyeliminowanie własności podzielnej z polskiego systemu prawnego, jak również uwzględnienie art. VI dekretu z dnia 8 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo spadkowe.
5. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy zabużanskiej, które miało wpływ na wynik postępowania, co skutkuje koniecznością ich uchylenia. W przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł odwołać się do stanowiska wyrażonego w wyroku tego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2401/13, ponieważ wyrok ten dotyczy ordynacji typu staropolskiego nie zaś ordynacji regulowanej przepisami ABGB czyli w odmiennym stanie prawnym.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa oraz 152 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.