I SA/Wa 572/22

I SA/Wa 572/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 §1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skarg Miasta W. i M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 grudnia 2021 r. nr KR II R 21/21 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie sądowe ze skargi Miasta W.; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. nr II KR 21/21, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 9 marca 2017 r.) uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. nr 485/GK/DW/2014 i przekazała sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komisja wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 13 lipca 2010 r. spółka [...] z siedzibą w [...] (tj. dawny właściciel nieruchomości) wniosła do Urzędu [...] o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]", która na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność państwa.
Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2014 r. repertorium [...] numer [...] spółka [...] sprzedała M. K. wszelkie prawa i roszczenia do całej nieruchomości, w tym odszkodowawcze za cenę [...]zł.
Prezydent m.st. Warszawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 października 2014 r., działając na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], o pow. [...] m2 pochodzącą z nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...] ustalił na rzecz M. K. odszkodowanie w wysokości [...]zł, za przejętą dekretem nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. w odniesieniu do przesłanki "planistycznej" wskazano, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" znajdowała się w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania oraz w strefie IVa, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania. Prezydent uznał zatem, że nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a więc spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. W odniesieniu do przesłanki utraty przez dawnego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych pozbawienia faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. wskazano, że zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego dnia [...] lutego 2014 r. nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" wchodzi w skład stanowiących własność Skarbu Państwa działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] oraz stanowiących własność [...] działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].
Na działce nr [...] powstała autoryzowana stacja [...] wraz z [...] i ogrodzeniem przy [...] róg ulicy [...]. Inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...].
W kolejnym wątku uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy podniesiono, że działki ew. nr [...] nie są zabudowane i stanowią nieogrodzony, ogólnodostępny teren osiedlowy. Grunt jest wykorzystywany jako teren zieleni osiedlowej oraz utwardzone przejścia dla pieszych. Teren osiedlowy wokół ww. budynków objęty został decyzją z dnia 18 listopada 1991 r. nr 13926, którą Wojewoda Mazowiecki stwierdził jego nabycie przez gminę [...].
Z powyższego w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością położoną przy ul. [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące ww. nieruchomość do przyznania odszkodowania.
Komisja stwierdziła następnie, że w tej sprawie wpłynął sprzeciw prokuratora z dnia 26 marca 2020 r., w którym zarzucono wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w warunkach określonych w treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), tj. w wyniku przestępstwa określonego w treści art. 228 § 1 k.k. polegającego na przyjęciu przez Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych Skarbu Państwa w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych w Biurze Gospodarki Nieruchomości Urzędu [...] korzyści w zamian za przychylność i pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n.
Komisja podniosła również, że Minister Finansów wskazał, iż w zakresie układu z Francją roszczenia wynikające z posiadania akcji spółki [...] są wymienione w dostępnej w Ministerstwie Finansów kopii dokumentacji francuskiej dot. spraw następujących podmiotów: [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r. nr [...] Komisja ds. odszkodowań, po uwzględnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] wedle której [...] (Bank [...]) został wyznaczony jako agencja płatnicza odpowiedzialna za upewnienie się co do narodowości francuskiej, uzyskanej przed datą 19 marca 1948 r., posiadacza akcji oraz jego stawienie się przed Komisją w terminie określonym w tym celu przez ustawę z dnia 24 maja 1951 r., a także zawiadomienia Banku [...] z dnia 28 września 1959 r. oraz z dnia 29 maja 1961 r., ustaliła m.in. dla spółki liczbę [...] akcji podlegających odszkodowaniu. Minister Finansów podał również, że liczbę akcji podlegających odszkodowaniu określono na [...] sztuk, przy cenie jednostkowej za akcję na poziomie [...], co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzjach nr [...] i nr [...]. Ostateczna wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła zatem [...]. Powyższe wynika także z wykazu beneficjentów 1970 rozdział XII "Akcjonariusze znacjonalizowanych polskich spółek".
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Komisja podniosła, że materialnoprawną postawę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października
2014 r. stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Komisja podkreśliła, że z analizy akt sprawy wynika, iż jej stan faktyczny nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie do podjęcia prawidłowej i znajdującej oparcie w zebranym i w całości przeanalizowanym materiale dowodowym decyzji. Prezydent m.st. Warszawy nie podjął bowiem koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a dokonane ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy naruszył także zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym m.in. zasadę bezpośredniości, zaś jego rozstrzygnięcie narusza normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a.
Komisja wyjaśniła m.in., że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie sprecyzowano, w jakim zakresie (powierzchni obszaru) przedmiotowa działka znajdowała się w strefie lIIa, a w jakim w strefie IVa. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne wyjaśnienie, w jakiej określonej strefie planu przedmiotowa działka rzeczywiście się znajdowała. Tymczasem, zdaniem Komisji, mając zaś na uwadze ogólnikowość i niejasności planu zabudowy z 1931 r., tj. brak możliwości precyzyjnego odniesienia go do przebiegu dawnych działek hipotecznych przez osobę nieposiadającą odpowiedniej wiedzy specjalistycznej – zasadne byłoby powołanie biegłego specjalistę geodetę na okoliczność sporządzenia precyzyjnego wykreślenia granic dawnych działek hipotecznych na tym planie.
Ponadto, w ocenie Komisji, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania rozpoznawczego wskazuje, że faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowego terenu przez spółkę [...] był ściśle powiązany z charakterem jej działalności, tj. działalnością handlowo-przemysłową. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika natomiast, by teren ten miał być faktycznie przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne lub w taki sposób był wykorzystywany przez spółkę. Komisja zauważyła, że również Prezydent [...] miał wątpliwości co do przeznaczenia terenu i dlatego w toku postępowania w sprawie wniosku o odszkodowanie dwukrotnie wzywał stronę do wyjaśnienia tej okoliczności.
Zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy nie zbadał również w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podstawę dowodową poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w tym zakresie stanowiła opinia geodezyjna sporządzona w dniu [...] lutego 2014 r. przez geodetę uprawnionego, która zdaniem Komisji jest ogólnikowa, niejasna i nieprecyzyjna oraz nie posiada wszystkich istotnych elementów składowych pozwalających na zakwalifikowanie jej jako pełnowartościowego dowodu, przez co nie pozwala na poczynienie kategorycznych ustaleń w sprawie.
Ponadto Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy nie dokonał ustalenia rzeczywistej daty utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez spółkę [...]. Z akt sprawy wynika m.in., że teren nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] już w 1951 r. zajmowała [...], co zostało całkowicie zignorowane przez Prezydenta w toku postępowania. Komisja przedstawiła okoliczności związane z ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego oraz nacjonalizacją przedsiębiorstwa jako wskazujące, że utrata faktycznej możliwości władana nieruchomością nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Wskazane wyżej okoliczności stanowiły, zdaniem Komisji, podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła Komisji naruszenie:
1. art. 215 ust. 2 u.g.n., art 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej pozwalającej na przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną,
2. art. 215 ust. 2 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkuje błędnym uznaniem, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił daty faktycznej utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela i że nastąpiła ona przed 5 kwietnia 1958 r.;
3. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. doszło z naruszeniem prawa i w związku z tym zachodzą przesłanki do jej uchylenia.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość, w świetle obowiązujących przepisów u.g.n., konieczne jest ustalenie, czy dana nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Ustalanie, jaki obszar nieruchomości znajdował się w konkretnej strefie, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla uznania, że została spełniona przesłanka planistyczna konieczne jest bowiem ustalenie, że przeznaczenie danego terenu umożliwiało realizację na nim budownictwa jednorodzinnego.
Zdaniem skarżącej, Komisja nie powołała żadnego dowodu wskazującego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka planistyczna, o której mowa w art. 215 u.g.n. Zarzuty Komisji opierają się wyłącznie na przypuszczeniach i wątpliwościach.
Ponadto, powołane przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumenty oraz okoliczności wskazują, że na przedmiotowym terenie zostały zrealizowane inwestycje świadczące o utracie możliwości władania gruntem przez byłych właścicieli. Wszystkie te zdarzenia prawne dotyczą czasu po 5 kwietnia 1958 r.
Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę na fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z dnia 22 grudnia 2021 r. nr KR II R 21/21.
W odpowiedzi na obydwie skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. K. oraz ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 572/22.
W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2023 r. Miasto Stołeczne Warszawa złożyło oświadczenie o cofnięciu skargi wraz z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego.
Postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi Miasta Stołecznego Warszawy, należy wyjaśnić, że została ona cofnięta w piśmie z dnia 16 maja 2023 r. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona skarżąca może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd, chyba że zmierzałoby to do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. Sąd uznał cofnięcie skargi za dopuszczalne. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (pkt 1 sentencji).
Przechodząc do rozpoznania skargi złożonej przez M. K., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Komisji podlega uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż wskazywane w skardze. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej spawie Sąd był zatem uprawniony do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji niezależnie od okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Co do zasady, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem badana w granicach sprawy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. nr [...] narusza prawo w sposób rażący, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]". Jak wynika m.in. z dokumentów przedstawionych przez [...] przy piśmie z dnia 16 maja 2023 r., a które Sąd postanowił dopuścić jako dowody w sprawie, teren oznaczony przed II wojną światową trzema numerami policyjnymi, tj. ul. [...], i ul. [...], był jednym funkcjonalnym obszarem i mógł funkcjonować w późniejszym czasie tylko pod jednym adresem. W związku z tym zasadne będzie odwołanie się do stanowiska tutejszego Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 3043/21 dotyczącym decyzji przyznającej skarżącej odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Ocenę prawną przedstawioną w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Z akt niniejszej nie wynika, a okoliczności tej nie podnosi również skarżąca, by właściciel dekretowy, tj. spółka [...], złożył w terminie wniosek dekretowy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Termin ten jest nieprzywracalny, co oznacza, że zgodnie z art. 5 dekretu, własność budynków na spornej nieruchomości gruntowej została utracona przez spółkę po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez gminę. A zatem przedmiotowy grunt i znajdujące się na nim budynki z mocy prawa zgodnie z art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09, powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Należy zwrócić uwagę, że jak wynika z kilkudziesięciu lat pierwotnie jednolitego orzecznictwa, ewentualne odszkodowanie za nieruchomości przejęte przepisami dekretu przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania; zaś ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu, przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z akt sprawy, na tę datę stanowiła teren spółki handlowo-przemysłowej, to art. 215 ust. 2 u.g.n., tak w części w jakiej dotyczy odszkodowania za dom jednorodzinny, jak i w części w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, w ogóle nie ma zastosowania do spornej nieruchomości.
Omawiając zasady przyznawania odszkodowań za grunty warszawskie, należy zauważyć, że były one wielokrotnie ustanawiane i zmieniane w kolejnych aktach prawnych. Pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Z kolei art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach ustawy z 1958 r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. W art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), ustawodawca przewidział, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia
1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie zaś z art. 82 tej ustawy (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r. sygn. K 2/88, (OTK 1989 nr 1, poz. 1), art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej.
W tym kontekście należy odczytywać treść art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 u.g.n. powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). W szczególności, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95, Dz. U. Nr 91, poz. 414). Według doktryny wyrazem niewprowadzenia przez u.g.n. żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich była też treść art. 214 tej ustawy. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 (tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. C. H., S. M., S. K., Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2013).
Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego tzw. "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, przemysłowe czy usługowe, wielolokalowe kamienice czynszowe, itp.; a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż przy badaniu przesłanek z u.g.n. chodziło o całe nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe", a nie ich części. Przesłanki z art. 215 u.g.n. musiały być spełnione co do całej nieruchomości hipotecznej.
Nie ma zatem w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że art. 215 ust. 2 u.g.n. mówi o domu jednorodzinnym (w przypadku nieruchomości zabudowanej) albo o działce przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Odmienne zapatrywanie skarżącej, Prezydenta m.st. Warszawy, czy Komisji, nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela poglądu, że pod budownictwo jednorodzinne mogła być przeznaczona każda nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym na jakikolwiek inny cel – na zasadzie, płynącej z rozszerzającej i nieuzasadnionej w tym przypadku, koncepcji argumentum a maiori ad minus. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącą treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. i całą przedstawioną wyżej historią normatywnego uregulowania tej kwestii. Wszelkie odstępstwa od ww. normy prawnej, wskazujące w szczególności, że na dużym terenie spółki przemysłowej, fabryki, huty, usług, handlu czy lotniska bądź na terenie zwartej wielokondygnacyjnej zabudowy, można wybudować dom jednorodzinny – pozostają wyabstrahowane od rzeczywistości, zarówno tej z połowy XX wieku, jak i tej z trzeciej dekady XXI wieku. Przeczy temu ugruntowana praktyka i przepisy Prawa budowlanego.
W kontrolowanej sprawie, jak już wskazano, wniosek dekretowy nie został złożony, stąd jakakolwiek położona na tym gruncie nieruchomość budynkowa (z tych niezniszczonych w czasie wojny) przeszła na własność państwa przed 1958 r. W aktach nie ma też odpowiednich dokumentów wskazujących na to, że spółka [...] mogła władać gruntem jeszcze w 1958 r. Powyższe jednak nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ grunty przemysłowe (spółka [...] zajmowała się m.in. handlem węglem i koksem, odlewami żeliwnymi, miała przy tym kilka nieruchomości w różnych miejscach) nie podlegają, jak już wskazano, pod działanie art. 215 ust. 2 u.g.n. Stąd za wadliwe Sąd uznał uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i skierowanie sprawy do tego organu w celu zbadania zarówno wystąpienia przesłanki planistycznej, jak i przesłanki posiadania na dzień 5 kwietnia 1958 r. Skoro bowiem art. 215 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania w ustalonym stanie faktycznym tej sprawy, nie potrzeby, by Prezydent m.st. Warszawy w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonywał oceny spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania określonych w tym przepisie.
Sąd podziela przy tym stanowisko Komisji co do tego, że Prezydent m.st. Warszawy wybiórczo dokonał oceny zaistnienia przesłanek przyznania odszkodowania, czym naruszył przepisy procedury w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Prezydent badał jedynie te okoliczności, które były korzystne z punktu widzenia wnioskodawcy, nie ustalał natomiast prawdy obiektywnej. Niezależnie jednak od tego, w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że Prezydent w rażący sposób naruszył zasady ustalania odszkodowania określone w art. 215 ust. 2 u.g.n., dokonał bowiem sprzecznej z tym przepisem oceny ogólnych zasad przyznawania odszkodowania za grunty dekretowe.
Z tych przyczyn, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Komisji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n.
Zdaniem Sądu, przekazanie przez Komisję sprawy Prezydentowi w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., celem prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność możliwości władania gruntem w 1958 r., jest całkowicie bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji Komisji było więc konieczne, bo w świetle art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy jest związany decyzją Komisji i jej zaleceniami, natomiast, zgodnie art. 153 p.p.s.a., wytyczne Sądu wiążą organ, którego działanie zostało zaskarżone, tj. w niniejszej sprawie wyłącznie Komisję. Sąd nie mógł zatem zobowiązać Prezydenta m.st. Warszawy do podjęcia określonych czynności bądź ich zaniechania z powodu lex specialis wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Sąd podkreśla, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zachodzą jednoznaczne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta, jednak Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia 9 października
2014 r. Sąd stwierdził bowiem, że Komisja, jako organ specjalny dysponuje o wiele większymi możliwościami i uprawnieniami nieznanymi innym organom administracji czy sądowi administracyjnemu. Na podstawie art. 31 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. ma np. możliwość orzeczenia obowiązku zwrotu wypłaconego niezasadnie świadczenia odszkodowawczego (co powinno nastąpić w kontrolowanej sprawie z wdrożeniem egzekucji administracyjnej), a także posiada szereg innych uprawnień w stosunku do osób winnych zaniechań czy naruszenia prawa w sprawach reprywatyzacji warszawskiej.
Zdaniem Sądu, w tej sprawie, mamy do czynienia z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa i interesu publicznego poprzez orzeczenie o odszkodowaniu za grunt warszawski wbrew wszystkim przesłankom z art. 215 ust. 2 u.g.n. Nie do przyjęcia była bowiem koncepcja, że grunt stricte przemysłowy, już częściowo zabudowany budynkami spółki; w całości wykorzystywany na działalność usługowo-przemysłową w dacie wejścia w życie dekretu, został uznany jako przeznaczony pod budowę domu jednorodzinnego, co było zawsze (i jest nadal) warunkiem sine qua non możliwości otrzymania odszkodowania za grunt warszawski w ramach art. 215 ust. 2 u.g.n. Żaden grunt należący do fabryki, a więc grunt stricte przemysłowy i już zabudowany urządzeniami infrastruktury technicznej i budynkami przemysłowymi, nie podlegał pod działanie art. 215 ust. 2 u.g.n. i poprzedzających go regulacji; a przy tym wszelkie prawo własności do gruntu, budynków na nich posadowionych i urządzeń "fabryki" - spółka utraciła przed 5 kwietnia 1958 r., a ponadto częściowo udziałowcy spółki zostali objęci układem indemnizacyjnym. W kontrolowanej sprawie nie zaistniała zatem żadna z przesłanek do przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.
W konsekwencji należało stwierdzić, że podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, bowiem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość.
Ponownie rozpoznając sprawę, Komisja powinna zastosować w stosunku do kontrolowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a nie art. 29 ust. 1 pkt 3, a więc powinna stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta z 2014 r. i jednocześnie, w ramach art. 31 ust. 1 pkt 1 z dnia 9 marca 2017 r. Komisja powinna rozważyć nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną.
O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że jakkolwiek decyzja Komisji została uchylona, to jednak skarżąca nie jest w istocie stroną wygrywającą niniejszą sprawę. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie opierało się bowiem na zarzutach sformułowanych w skardze, których Sąd nie podzielił, a na uchybieniach dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, z wnioskami i zaleceniami odnośnie do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października
2014 r.