I SA/Wa 569/22

I SA/Wa 569/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] i M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 grudnia 2021 r. nr KR II R 19/20 w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. umarza postępowanie sądowe ze skargi Miasta [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zwraca na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu od skargi; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w kontrolowanej sprawie decyzją nr II KR 19/20 z dnia 20 grudnia 2021r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795, dalej jako ustawa) Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako Komisja) uchyliła decyzję odszkodowawczą Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako prezydent/organ) z 9 października 2014 roku nr 483/GK/DW/2014 i przekazała sprawę prezydentowi do ponownego rozpoznania.
Jak wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji Komisji, przedwojenna nieruchomość hipoteczna nr hip. [...] przy ul. [...][...], oznaczona w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]" na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) przeszła na własność państwa. Wnioskiem z dnia 13 lipca 2010 r. spółka [...] S.A. [....] z siedzibą w [...] (dawny właściciel nieruchomości) reprezentowana przez adw. .[...][...] wniosła do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Wydziału Spraw Dekretowych o przyznanie "odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania ww. działką". Na mocy aktu notarialnego z dnia 11 czerwca 2014 r. repertorium A numer [...] przedstawiciele dawnego właściciela nieruchomości sprzedali M. K. (dalej jako skarżąca) wszelkie prawa i roszczenia do całej nieruchomości, w tym wszelkie prawa i roszczenia, w tym odszkodowawcze (...) za cenę [...] zł.
Uchyloną przez Komisję decyzją z dnia 9 października 2014 r. nr 483/GK/DW/2014 Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako ugn) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [....][...], o pow. [...] m2 pochodzącą z nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...] ustalił na rzecz M. K. odszkodowanie w wysokości [...] (słownie: [....]) zł, za przejętą dekretem nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...][...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], a dokładnie za część działki nr [...] o powierzchni [...] mkw.
W uzasadnieniu decyzji prezydenta z 2014 r. w odniesieniu do przesłanki "planistycznej" wskazano, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. obowiązującym w dacie wejścia w życie ww. dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...][...] ozn. hip. jako "[...]" znajdowała się w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania oraz w strefie IVa, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. Prezydent uznał, że nieruchomość położona przy d. ul. [...][....] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. W odniesieniu do przesłanki utraty przez dawnego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych pozbawienia faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. wskazano, że zgodnie z opinią geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego dnia 14 lutego 2014 r. nieruchomość położona przy ul. [...][...] ozn. hip. jako "[...]" wchodzi w skład stanowiących własność Skarbu Państwa działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] oraz stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy działki ewidencyjnej nr[...] z obrębu [...], przy czym za te pierwsze działki przyznano odszkodowania osobnymi decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy (działka nr [...] z obrębu [...] została zajęta pod ulicę [...] - drogę krajową nr [...]; działka ew. nr [...] zajęta została pod ulicę [...] - drogę wojewódzką nr [...], działka ew. nr [...] zajęta została pod [...] - drogę krajową nr [...] (...) itd.). W tych sprawach, również objętych decyzjami Komisji, zapadły już osobne wyroki tut. Sądu.
W kolejnym wątku uzasadnienia decyzji prezydenta podniesiono, że decyzją z dnia 22 kwietnia 2004 r. nr 14/04/U7W Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie autoryzowanej stacji [...] "[...]" wraz z warsztatem serwisowym i ogrodzeniem przy [...] róg ulicy [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 listopada 2004 r. nr 365/N/2004 zatwierdzono projekty budowlane i wydano pozwolenie na budowę dotyczące realizacji ww. inwestycji. Z powyższego w ocenie Prezydenta wynikało, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością położoną przy ul. [...][...] ozn. hip. jako "[...]" o pow. [...] mkw, która stanowi obecnie cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące w/w nieruchomość do przyznania odszkodowania. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy - uwzględniając cel wyceny i aktualne ceny gruntów na rynku nieruchomości - określił wartość nieruchomości ozn. hip. jako "[...]", na kwotę [...] zł (słownie złotych: [...]).
Z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie w 2019 r. wpłynął sprzeciw prokuratora, który zarzucił wydanie decyzji prezydenta w warunkach określonych w treści art. 145 § 1 pkt. 2 kpa, tj. w wyniku przestępstwa określonego w treści art. 228 § 1 k.k. polegającego na przyjęciu przez Kierownika Działu Nieruchomości Dekretowych Skarbu Państwa w Wydziale Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych w Biurze Gospodarki Nieruchomości Urzędu m.st. Warszawy korzyści w zamian za przychylność i pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie przepisów art. 215 ugn. Podniesiono też, że Minister Finansów wskazał, że w zakresie układu z [...] roszczenia wynikające z posiadania akcji spółki [...] są wymienione w dostępnej w Ministerstwie Finansów kopii dokumentacji [...] dot. spraw następujących podmiotów: [...]". Wskazano, że decyzją nr 508 z dnia 2 czerwca 1961 r. Komisja ds. odszkodowań, po uwzględnieniu decyzji nr 269 z dnia 11 stycznia 1957 r. wedle której [...][....] został wyznaczony jako agencja płatnicza odpowiedzialna za upewnienie się co do narodowości [...], uzyskanej przed datą 19 marca 1948 r., posiadacza akcji oraz jego stawienie się przed Komisją w terminie określonym w tym celu przez ustawę z dnia 24 maja 1951 r., a także zawiadomienia Banku [...]-[...] z dnia 28 września 1959 r. oraz z dnia 29 maja 1961 r., ustaliła m.in. dla spółki liczbę [...] akcji podlegających odszkodowaniu. Minister Finansów podał również, że ilość akcji podlegających odszkodowaniu określono na [...] szt., przy cenie jednostkowej za akcję na poziomie [...] $, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzjach nr 267 i nr 508. Ostateczna zatem wysokość przyznanego odszkodowania wyniosła [...] $. Powyższe wynika także z wykazu beneficjentów 1970 rozdział XII "Akcjonariusze znacjonalizowanych polskich spółek" (...).
Komisja podniosła, że podstawę prawną ustalonego przez prezydenta w 2014r. odszkodowania stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Określa on dwie przesłanki ustalenia odszkodowania: (a) przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne, (b) pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.; a gdy chodzi o dom jednorodzinny – utrata własności po 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie spełnienie pierwszej przesłanki tj. przeznaczenia nieruchomości nie budziło wątpliwości prezydenta. Uchylając ww. odszkodowawczą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 2014 r. Komisja uznała, że stan faktyczny sprawy nie został przez organ orzekający o przyznaniu odszkodowania wyjaśniony dostatecznie do podjęcia prawidłowej i znajdującej oparcie w zebranym i w całości przeanalizowanym materiale dowodowym decyzji. Wg Komisji organ nie podjął koniecznych poszukiwań dowodowych, które pozwoliłyby na wykazanie, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wskazano, prezydent nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, a przy tym wystąpiły wątpliwości, co do spełnienia drugiej przesłanki, tj. pozbawienia poprzedniego właściciela, bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Komisja wyartykułowała też wątpliwości co do założeń planistycznych z 1931 r.
M. K. (dalej jako skarżąca) zaskarżyła w całości ww. decyzję Komisji z 22 grudnia 2021 r. uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 9 października 2014 r. nr 483/GK/DW/2014 i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania prezydentowi. Skarżąca zarzuciła Komisji naruszenie:
1. art. 215 ust. 2 ugn, art 7. kpa, art. 77 kpa, 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej pozwalającej na przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną,
2. art. 215 ust. 2 w zw. z art. 6 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkuje błędnym uznaniem, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił daty faktycznej utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela i że nastąpiła ona przed 5 kwietnia 1958 r.;
3. art. 6, 7, 8 kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy z dnia 09 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 16 § 1 i 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 października 2014 r. doszło z naruszeniem prawa i w związku z tym zachodzą przesłanki do jej uchylenia.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 pppsa skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nr KR II R 19/20 z dnia 22.12.2021 r. i o zasądzenie na podstawie art. 200 ppsa kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie: uchylenie w całości decyzji Komisji.
Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę na elementy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po czym skarga w tym zakresie została cofnięta, co skutkowało umorzeniem postępowania (pkt. 1 wyroku).
Do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania dopuszczono [...][...] – [...][...][...].
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Zaskarżona decyzja Komisji podlega uchyleniu, ale nie z przyczyn wyartykułowanych w skardze M. K. Sąd nie jest jednak związany zarzutami (art. 134 ppsa) i orzekał w ramach kontroli prowadzonej z urzędu.
Wymaga przede wszystkim podkreślenia, iż Komisja działa jako organ nadzoru i to jej ustawodawca przypisał kompetencje do badania prawidłowości ostatecznych decyzji dekretowych i ich ewentualnego rugowania z obrotu. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie znajduje zastosowania przez Komisję koncepcja, wg której należy uchylić ww decyzje odszkodowawcze prezydenta i zlecić mu przeprowadzenie postępowania sprawdzającego na okoliczność jedynie sugerowanych (hipotetycznych) wadliwości uprzednio prowadzonych przez niego samego - postępowań odszkodowawczych. Nie jest więc zasadne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy w celu poszukiwania wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych – zresztą przez organ, który sam orzekał w sprawie, bądź też jedynie w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych co do prawidłowości ww. decyzji. Istotne jest bowiem, że mamy tu do czynienia z nadzorem płynącym z lex specialis, oraz że Sąd nie może sugerować toku postępowania ani wydawać zaleceń prezydentowi miasta, kontrolą sądowoadministracyjną objęta jest bowiem jedynie decyzja Komisji (kilka decyzji odszkodowawczych, na mocy których skarżąca otrzymała około [...] milionów odszkodowania ). Oddalenie skarg na decyzje Komisji z mocy przywołanego wyżej art. 29 ust. 2 ustawy wiązałoby prezydenta zaleceniami Komisji zawartymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, (w tym i decyzji kontrolowanej w tej sprawie) tymczasem zalecenia Komisji pozostają nieuzasadnione bądź bezprzedmiotowe z punktu widzenia istoty sprawy.
Z akt nie wynika aby właściciel dekretowy, tj. spółka [...] złożyła wniosek dekretowy (art. 7 ust. 2) w terminie określonym przez dekret, a jest to termin nieprzywracalny, co oznacza, że zgodnie z art. 5 dekretu własność budynków na spornej nieruchomości gruntowej spółki została utracona po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez gminę. A zatem przedmiotowy grunt i budynki znajdujące się na tej nieruchomości z mocy prawa zgodnie z art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09).
Jak wynika z kilkudziesięciu lat pierwotnie jednolitego orzecznictwa, ewentualne odszkodowanie za nieruchomości przejęte przepisami dekretu przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania; zaś ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie art. 215 ust. 2 ugn, dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość na tę datę stanowiła zabudowany teren handlowo-przemysłowej spółki, to art. 215 ust. 2 ugn, tak w części w jakiej dotyczy odszkodowania za dom jednorodzinny, jak i w części w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, w ogóle nie ma zastosowania do spornej nieruchomości.
Kwestie zasad przyznawania odszkodowań za grunty [...] ewoluowały na przestrzeni dziesięcioleci. Przez ponad pół wieku ustawodawca w kolejnych aktach prawnych wielokrotnie ustanawiał i zmieniał zasady ich przyznawania. Na tym tle powstało kilka koncepcji co do tego, komu, za co, i w jakiej wysokości przyznawać odszkodowanie. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego".
Warto przypomnieć, że pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach z 1958r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów [...] bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej.
W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). Podnoszono w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów [...] była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. Ciepła Helena, Sarbiński Rafał Marcin, Sobczyk-Sarbińska Katarzyna, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym).
Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty [...] jedynie w zakresie przysłowiowego tzw. "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, przemysłowe czy usługowe, wielolokalowe kamienice czynszowe itd.; a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż przy badaniu przesłanek z ugn chodziło o całe nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe", a nie ich części. Przesłanki z art. 215 ugn musiały być spełnione co do całej nieruchomości hipotecznej.
Nie ma wg Sądu wątpliwości co do tego, że art. 215 ust. 2 ugn mówi o domu jednorodzinnym (w przypadku nieruchomości zabudowanej) albo o działce przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Odmienne zapatrywanie skarżącej, prezydenta czy Komisji, czy występująca w orzecznictwie rozbieżność w wykładni nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela poglądu, że pod budownictwo jednorodzinne mogła być przeznaczona każda nieruchomość przeznaczona w planie miejscowym na jakikolwiek inny cel – na zasadzie, płynącej z rozszerzającej i nieuzasadnionej w tym przypadku, koncepcji argumentum a maiori ad minus. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącym przepisem zawartym w art. 215 ust. 2 ugn i całą historią normatywnego uregulowania ww. kwestii. Wszelkie aktualne odstępstwa od ww. normy prawnej, wskazujące w szczególności, że na dużym terenie spółki przemysłowej, fabryki, huty, usług, handlu czy lotniska bądź na terenie zwartej wielokondygnacyjnej zabudowy, (czy wreszcie – na terenie objętym decyzją określającą warunki zabudowy co do autoryzowanej stacji dealerskiej [...]), można wybudować dom jednorodzinny – pozostają wyabstrahowane od rzeczywistości, zresztą rzeczywistości - i tej z połowy XX wieku, jak i tej z trzeciej dekady XXI wieku. Przeczy temu ugruntowana praktyka i przepisy Prawa budowlanego.
W kontrolowanej sprawie wniosek dekretowy nie został złożony, stąd jakakolwiek położona na tym gruncie nieruchomość budynkowa (z tych niezniszczonych w czasie wojny) przeszła na własność państwa przed 1958 r. W aktach nie ma też odpowiednich dokumentów wskazujących na to, że ww. spółka mogła władać ww. gruntem jeszcze w 1958 r. Powyższe jednak nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ grunty przemysłowe (spółka [...] zajmowała się m.in. handlem węglem i koksem, odlewami żeliwnymi, miała przy tym kilka nieruchomości w różnych miejscach) nie podlegają pod działania art. 215 ust. 2 ugn. Stąd za wadliwe Sąd uznał uchylenie przez Komisję decyzji prezydenta i skierowanie sprawy do tego organu w celu zbadania przesłanki posiadania na 5 kwietnia 1958 r.
Gdy chodzi o twierdzenia Komisji co do tego, że prezydent wybiórczo dokonał oceny zaistnienia przesłanki związanej z władaniem nieruchomością - Sąd przychyla się do stanowiska Komisji odnośnie do naruszenia przez prezydenta przepisów procedury w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Prezydent badał jedynie te okoliczności, które były korzystne z punktu widzenia wnioskodawcy, nie ustalał natomiast prawdy obiektywnej. Niezależnie od tego, prezydent w rażący sposób naruszył przy tym zasady ustalania odszkodowania określone w art. 215 ust. 2 ugn. Wpływu na powyższe nie miała jednak przesłanka posiadania lecz ocena ogólnych zasad przyznawania odszkodowania za grunty dekretowe.
W tej sytuacji, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 ppsa), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Komisji (art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 ugn ). Przekazanie sprawy prezydentowi w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - celem prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność możliwości władania ww. gruntem w 1958 r. jest całkowicie bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji Komisji było więc konieczne, bo w świetle art. 29 ust. 2 ustawy prezydent jest związany decyzją Komisji i jej zaleceniami, wytyczne Sądu wiążą zaś organ, którego działanie zostało zaskarżone, a więc Komisję (art. 153 ppsa). Sąd nie mógł zatem zobowiązać prezydenta do podjęcia określonych czynności bądź ich zaniechania z powodu lex specialis wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy. Uchylając decyzję komisji Sąd nie narusza też art. 134 § 2 ppsa, zakaz reformationis in peius nie działa bowiem w sytuacji rażącego naruszenia prawa, którego w sposób oczywisty dopuścił się prezydent wydając sporną decyzję odszkodowawczą w 2014 r. na ponad cztery miliony złotych. Konieczne jest też zaznaczenie, że w ocenie Sądu zachodzą jednoznaczne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej prezydenta. Wymaga przy tym zaznaczenia, że Sąd celowo i świadomie nie zastosował art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa w stosunku do ww. decyzji prezydenta, pomimo iż przepisy procedury w ramach art. 135 ppsa dają mu możliwość stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji w ramach całej sprawy w jej materialnoprawnym zakresie. Było to działanie zamierzone, ukierunkowane na uwzględnienie prymatu interesu społecznego w kontrolowanej sprawie: po pierwsze dlatego, że aktualna treść art. 156 § 2 kpa wyklucza stosownie instytucji nieważności do decyzji zapadłych przed 10 laty – zatem stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji prezydenta z 2014 r., w sytuacji świadomości kilkuletniego oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez NSA, skutkowałoby koniecznością uchylenia przez NSA wyroku tut. Sądu z powodu przedawnienia (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa), gdy tymczasem przy orzekaniu Komisji, jako ekstraordynaryjnego organu nadzoru, te czasowe ograniczenia nie obowiązują. Na zasadzie płynącej z art. 38 ust. 1 ustawy, do wydawanych przez ten organ decyzji nie ma zastosowania art. 156 § 2 kpa. Ponadto, po drugie, Komisja, jako organ specjalny dysponuje o wiele większymi możliwościami i uprawnieniami nie znanymi innym organom administracji czy sądowi administracyjnemu. Na podstawie art. 31 ustawy ma np. możliwość orzeczenia obowiązku zwrotu wypłaconego niezasadnie świadczenia odszkodowawczego (co powinno nastąpić w kontrolowanej sprawie z wdrożeniem egzekucji administracyjnej), a także posiada szereg innych uprawnień – w stosunku do osób winnych zaniechań czy naruszenia prawa w sprawach reprywatyzacji [...]. Zdaniem Sądu, w tej sprawie, mamy do czynienia z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa i interesu publicznego poprzez orzeczenie o odszkodowaniu za grunt [...] wbrew wszystkim przesłankom z art. 215 ust. 2 ugn. Nie do przyjęcia była koncepcja prezydenta, i nie do przyjęcia jest koncepcja Komisji, że grunt stricte przemysłowy, już częściowo zabudowany budynkami spółki; w całości wykorzystywany na działalność usługowo-przemysłową w dacie wejścia w życie dekretu, został uznany jako przeznaczony pod budowę domu jednorodzinnego, co było zawsze (i jest nadal) warunkiem sine qua non możliwości otrzymania odszkodowania za grunt [...] w ramach art. 215 ust. 2 ugn. Żaden grunt żadnej fabryki, a więc grunt stricte przemysłowy i już zabudowany urządzeniami infrastruktury technicznej i budynkami przemysłowymi – nie podlegał pod działanie art. 215 ust. 2 ugn i poprzedzających go regulacji; a przy tym wszelkie prawo własności do gruntu, budynków na nich posadowionych i urządzeń "fabryki" – spółka [...] utraciła przed 5 kwietnia 1958 r., a ponadto częściowo udziałowcy spółki zostali objęci układem indemnizacyjnym. W kontrolowanej sprawie nie zaistniała zatem żadna z przesłanek do przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn.
W sprawach kontrolowanych przez Komisję, a następnie przez Sąd, istotne jest także, że Prezydent, a następnie Komisja, w sprawie jednej nieruchomości dekretowej należącej do spółki [...], wydali kilka decyzji administracyjnych. Decyzje odszkodowawcze dotyczyły poszczególnych działek ewidencyjnych bądź ich części bez wskazania za jakie konkretnie części gruntu chodzi. Jest to o tyle istotne, że wg ugruntowanego orzecznictwa przepis art. 215 ust. 2 ugn ma charakter szczególny i jako taki musi być wykładany ściśle. Przyjmuje się, że ww przepis nie może być zastosowany niezależnie od przyczyn, z jakich poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością, a ponadto, że owo faktyczne władanie nieruchomością powinno dotyczyć całej nieruchomości a nie polegać na władaniu jedynie poszczególnymi jej częściami (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3830/18, LEX nr 3065543).
W nawiązaniu do tego Sąd zwraca uwagę, że kontrola wszystkich rozdzielonych przez prezydenta spraw (decyzji) odszkodowawczych dotyczących nieruchomości spółki [...] przy ul. [...] w [...] powinna być powadzona w jednym kompleksowym postępowaniu, jako że dotyczy jednej nieruchomości hipotecznej. To uwaga ogólna, bo przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn powinna spełniać cała nieruchomość wieczystoksięgowa. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na poczynione wyżej przez Sąd uwagi, pozostaje to już bezprzedmiotowe, jednak Komisja, jako organ nadzoru powinna zwracać uwagę na tego typu nieprawidłowości przy prowadzeniu szeroko pojętej kontroli nad decyzjami reprywatyzacyjnymi.
Gdy chodzi o tę konkretnie sprawę, ponownie oceniając prawidłowość kontrolowanej decyzji prezydenta z 2014 r. Komisja powinna zastosować art. 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy, a nie art. 29 ust. 1 pkt. 3, a więc powinna stwierdzić nieważność decyzji prezydenta z 2014 r. i jednocześnie, w ramach art. 31 ust. 1 pkt. 1 ustawy Komisja powinna rozważyć nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną.
O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 206 ppsa. W ocenie Sądu, jakkolwiek decyzja Komisji została uchylona, to jednak skarżąca nie może uchodzić za stronę wygrywającą niniejszą sprawę. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie opierało się na zarzutach sformułowanych w skardze, a na uchybieniach dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, z wnioskami i zaleceniami odnośnie do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta z 2014 r.