I SA/Wa 566/07

I SA/Wa 566/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art.  5  ust.  1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. S.A. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...]., obręb nr [...], jako działka o numerze ewidencyjnym [...], mającej urządzoną księgę wieczystą [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej na wstępie nieruchomości ustalając, że jest ona zabudowana budynkiem administracyjno-socjalnym, [...] garażami samochodowymi oraz wiatą blaszaną. Nieruchomość powyższa objęta była księgą wieczystą Kw [...] a podstawę nabycia jej przez Skarb Państwa stanowił traktat z St. German z dnia 11 kwietnia 1924 r. W księdze tej figurował wpis [...]. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] zauważył także, iż z wniosku P. S.A. w W. – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w K. w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, toczy się postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) a podstawę wniosku w tej ostatniej sprawie stanowiła decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1989 r. Nr [...], w której została ustalona dla [...] Dyrekcji Okręgowych [...] w K. wysokość opłat za zarząd gruntem.
Mając zatem powyższe na uwadze organ I instancji zwrócił się do P. S.A. o zajęcie stanowiska czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwało prawo zarządu do opisanej wyżej nieruchomości. Na pytanie to P. S.A. nie udzieliła odpowiedzi.
W tych warunkach Wojewoda podniósł, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) odnosi się do mienia państwowego należącego w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom i w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie Wojewoda - jako organ właściwy - potwierdza decyzją przejście własności Skarbu Państwa na właściwą Gminę. Jednocześnie podkreślono, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że P. S.A. w K. nie posiadało decyzji potwierdzającej prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, iż komunalizacja z mocy prawa następowała na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy uwłaszczenie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa, wywierało skutek dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r. – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Podkreślono też, że podstawę wydania decyzji orzekającej o uwłaszczeniu stanowić mógł jedynie dokument potwierdzającym prawo zarządu do nieruchomości a nie mogła przy tym nim być decyzja o opłatach za zarząd – stanowiąca m. in. dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż przepisy wykonawcze do ustawy uwłaszczeniowej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) nie obowiązywały jeszcze w dacie 27 maja 1990 r. Konkludując zatem Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa [...] i w związku z tym spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., co skutkowało uwzględnieniem wniosku komunalizacyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. podnosząc, iż na podstawie Traktatu w St. Germain, a w szczególności art. 318-320 tegoż Traktatu, mienie [...] poaustriackich, które znajdowało się na terenie Polski, zostało wydane Polsce wraz z inwentarzem według stanu na dzień 3 listopada 1918 r. Podkreślono także, iż -w myśl przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych (Dz. U. Nr 57 poz. 580) - Minister Kolei zarządzał [...] jako przedsiębiorstwem [...] na podstawie samodzielnego budżetu a [...] - na podstawie w/w aktu prawnego wydzielone zostały z administracji ogólnopaństwowej jako oddzielna organizacja gospodarcza i budżetowa, co podlegało ujawnieniu w wykazie hipotecznym w odniesieniu do nieruchomości pozostających w zakresie wyodrębnionego mienia. Następnie – odwołująca się – powołała się na treść rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 roku (Dz. U. Nr 97, poz. 568) na mocy którego - zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo P., któremu to przedsiębiorstwu przekazano cały nieruchomy majątek [...] w zarząd powierniczy i użytkowanie, wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W odwołaniu wskazano też, że Minister Komunikacji obwieszczeniem z dnia 12 sierpnia 1948 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 roku o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 43, poz. 312) niejako transmitował powyższe uregulowania na okres powojenny, co oznaczało, iż przedsiębiorstwo P. zarządzało i eksploatowało państwowe nieruchomości k. Odwołująca się zaakcentowała także, że wprawdzie powyższe rozporządzenie Prezydenta RP, które w zakresie kwestii majątkowych wyodrębniło z ogólnego majątku Skarbu Państwa mienie przekazane P. w użytkowanie i zarząd lub na własność, zostało uchylone ustawą z dnia 2 lutego 1960 r. o kolejach, ale ustawa ta nie wprowadziła żadnych zmian w stanie prawnym w zakresie własności i zarządu mieniem P. Nie zmieniły również tych postanowień zasady ustalone kolejną ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) a ustawodawca - regulując w tym akcie prawnym sprawy majątkowe postanowił (art. 16 ust. 1), że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego oraz, że mienie P. stanowią środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy, które to przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę (art. 16 ust. 2 i 3). Ponadto wskazano też, iż w art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzono, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P., działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. stają się mieniem i zobowiązaniami P. Potwierdzały to także postanowienia ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474).
W tych warunkach odwołująca się wywodziła swój tytuł prawny do zarządu nieruchomości z ciągłości prawnej PP P. co do mienia nabytego w momencie utworzenia przedsiębiorstwa. Jej zdaniem, ponieważ przepisy dotyczące gospodarki nieruchomościami i mieniem państwowym nie pozbawiły prawa zarządu P., tym samym istniała ciągłość zarządu od dnia utworzenia PP P., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo to uległo przekształceniu ex lege w prawo użytkowania wieczystego.
Odwołująca się powołała się w tym miejscu na stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 1992 r., sygn. akt l SA 1419/91, w którym dopuścił akt erekcyjny jako dowód na okoliczność posiadanego zarządu. Ostatecznie podniesiono również, że na rzecz P., w odniesieniu do spornej nieruchomości, została wydana decyzja o opłatach z tytułu zarządu nieruchomości, która – w ocenie P. - stanowiła wystarczający dowód na okoliczność wykazania negatywnej przesłanki komunalizacyjnej a w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948) stanowiący, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego P.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że - przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego - Wojewoda [...] w odrębnym piśmie podniósł, że na podstawie art. 43 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ustalono, iż odwołująca się jest następcą prawnym działających w dniu [...] grudnia 1990 r. P., które były państwową osobą prawną wpisaną do rejestru przedsiębiorstw państwowych, prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla W. – [...] Wydział [...] pod nr [...]. Na podstawie zaś art. 50 ustawy z dna 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) ustalono, że P. (działające do 1995 r.) było następcą prawnym P. działających na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 3 ustawy z 1926 r., w jej brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.), cały majątek pozostający w zarządzie P. miał być zinwentaryzowany a dokumenty z przeprowadzonej wtedy inwentaryzacji mogłyby być dowodem, że P., działające do 1960 r., miały w swoim zarządzie przedmiotową nieruchomość. Dokumenty takie nie zostały jednak przedstawione.
W piśmie tym Wojewoda dodatkowo zauważył, że na podstawie art. 46 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311 ze zm.), powyższe rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa P. zostało uchylone a ustawą tą utworzono nowe przedsiębiorstwo P. Z przepisów przejściowych zaś nie wynikało, by było ono następcą prawnym P., działających do 1960 r.
Gdyby nawet – zdaniem Wojewody przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie P. utworzonych w/w rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej i działających do dnia 8 grudnia 1960 r., to i tak należało by uznać, że zarząd ten wygasł po tej dacie i nie przeszedł na istniejące obecnie P., ani jego poprzedników prawnych.
Biorąc powyższe pod uwagę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przede wszystkim podkreśliła, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (Dz. U. Nr 69, poz. 625) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nie są niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a w niniejszej sprawie w ogóle nie pojawił się wątek z art. 34a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), natomiast odwołująca się wskazywała jedynie na art. 34 tejże ustawy w kontekście braku podstaw do przyjęcia komunalizacji spornego gruntu, który to pogląd nie był - w ocenie organu odwoławczego - trafny. Na podstawie bowiem art. 1 pkt 19 w/w ustawy, w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) po art. 34 został dodany art. 34a w brzmieniu: "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Zgodnie zaś z art. 5 powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. - sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją umarza się. Powołując się zatem na treść wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego Komisja podkreśliła, że przepisy cytowanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji (...) nie dotyczą w ogóle mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej odnosi się jedynie do postępowań o przekazaniu mienia gminom, wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do kwestii, kiedy nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu P. podlegają a kiedy nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy komunalizacyjnej, Komisja podniosła, że - zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, Nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w powołanym wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Ponadto wskazano, iż według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1) zaś zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 1). Stwierdzono też, że zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1768/96 (LEX, nr 44632) Komisja wywodziła, iż prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. W związku z powyższym organ odwoławczy nie podzielił poglądu odwołującej się, że dawne przedsiębiorstwo P., którego następcą prawnym jest obecne P. S.A. nabyło zarząd i użytkowanie rzeczonej nieruchomości na podstawie Traktatu w St. Germain, rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. bądź późniejszych aktów normatywnych dotyczących P.
Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła spółka P. S.A. w W.
Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podnosząc, że w uzasadnieniu swojej decyzji Komisja stwierdziła, iż przedmiotowa działka gruntu nie pozostawała w zarządzie P., co w istocie rzeczy przemawiało za brakiem interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym po stronie P. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd akcentując, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania stwierdził, że sentencja decyzji organu II instancji nie odpowiadała treści jej uzasadnienia. Wobec zatem naruszenia przez w/w decyzję art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że w tych warunkach nie była możliwa kontrola zaskarżonego orzeczenia.
Rozpatrując sprawę ponownie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] orzekła o umorzeniu postępowania odwoławczego powołując się w tym miejscu na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).
Ponadto organ podniósł, że - zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot natomiast uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodziłoby tu o taki podmiot, który jest właścicielem rzeczonej nieruchomości, bądź też, według niektórych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, któremu przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości.
Komisja przytoczyła poza tym uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119), w której Sąd stwierdził, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy odwołujący nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługiwało mu do niej żadne prawo rzeczowe, za które - ze względu na obowiązującą w polskim prawie zasadę numerus clausus praw rzeczowych - nie może być
uważany także zarząd. Z tego już choćby powodu – w ocenie organu II instancji - odwołujący nie mógł być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego Komisja podtrzymała w całości treści zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], powołując się w tej mierze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05.
Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P .S.A. w W. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, twierdziła, że przysługuje jej tytuł prawny do spornego mienia. Wywodziła, że w związku z treścią nieobowiązującego już aktualnie przepisu art. 128 k.c. a który obowiązywał w dacie 27 maja 1990 r. i stanowił, że własność ogólnonarodowa ( państwowa ) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym, należy uznać, że własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługująca innym niż Skarb Państwa państwowym osobom prawnym nie podlegała w ogóle komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. W tych warunkach zatem organ nieprawidłowo przyjął, że skarżąca nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.
Ponadto skarżąca akcentowała, że nieuzasadniona komunalizacja spornego gruntu uniemożliwia jej potwierdzenie praw do nieruchomości w trybie przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).
W skardze zarzucono także organowi brak ustosunkowania się do zapisu w księdze wieczystej nieruchomości, gdzie podstawę wpisu własności Skarbu Państwa stanowił zapis [...] gdyż pomimo zamknięcia ksiąg [...] prawa w nich ujawnione na rzecz [...] pozostały w mocy. Wskazywano również na ciągłość Przedsiębiorstwa P. od 1926 r. i odrębne regulacje prawne dotyczące tegoż Przedsiębiorstwa a także na poglądy doktryny sprowadzające się do stanowiska, że P. było przedsiębiorstwem [...] o zasięgu ogólnokrajowym, czyli ponadpodstawowym, zatem mienie jego (w tym grunty) znajdujące się w dyspozycji P. nie podlegało "uwłaszczeniu" na rzecz jakiejkolwiek gminy (vide: dr. Małgorzata Bednarek glosa – Komunalizacja na rzecz gminy Monitor Prawniczy nr 5/2006).
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ badając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem.
Wprawdzie obecnie sentencja zaskarżonej decyzji zgodna była ze stanowiskiem organu przedstawionym w jej uzasadnieniu, sprowadzającym się do poglądu, iż P. S.A. w W. nie posiadały w niniejszej sprawie interesu prawnego a zatem nie mogły skutecznie wnieść odwołania od decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], ale należy zauważyć, że pogląd Komisji w tej sprawie był na tym etapie sprawy– w ocenie Sądu – co najmniej przedwczesny.
Aktualnie zaskarżona decyzja, poza zmianą treści sentencji i kilkoma zdaniami, uzasadniającymi pod względem procesowym obecne rozstrzygnięcie, w istocie rzeczy odwołuje się w swej zasadniczej treści do decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] a ta z kolei decyzja w rzeczywistości nie wyjaśniła wszechstronnie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy: przedstawił stanowisko Wojewody [...], przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu, powtórzył treść pisma przewodniego Wojewody przy którym przesłano odwołanie do Komisji, opisał przebieg postępowania przed Komisją i zacytował treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 dotyczącego nowelizacji cytowanej ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo zaś stanowisko merytoryczne Komisji, które miało uzasadniać trafność wydania w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej sprowadzało się w zasadzie do powołania się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. odnoszącą się do terminu normatywnego "należące do", zawartego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i wskazania na treść art. 43 ust. 1 oraz art. 199 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po czym skonkludował swoje stanowisko w ten sposób, że nie podziela poglądu, iż dawne przedsiębiorstwo P., którego następcą prawnym jest obecnie P. S.A., nabyło zarząd i użytkowanie rzeczonej nieruchomości na podstawie Traktatu w St. Germain, rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P. bądź późniejszych aktów prawnych.
W związku z powyższym - w ocenie Sądu - wspomniane uzasadnienie, stanowiące przecież część składową decyzji, nie może być uznane za spełniające w pełni wymogi zawarte przepisie art. 107 § 3 kpa. Organ bowiem nie odniósł się w zasadzie (nie zanalizował) w ogóle argumentów odnoszących się do ewentualnych praw skarżącego do przedmiotowej nieruchomości podniesionych w odwołaniu a jedynie stwierdził, że ich nie podziela. W szczególności nie może być traktowane za wszechstronne wyjaśnienie sprawy przytoczenie jedynie wspomnianej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. dotyczącej pojęcia "należące do". Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie praktyczne wnioski wynikające z tegoż orzeczenia są takie, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa nie wyłączyła uwłaszczenia państwowych osób prawnych, jak również uwłaszczenie tych osób prawnych nie wykluczyło komunalizacji (vide: "Nieruchomości - problematyka prawna" G. Bieniek i St. Rudnicki wyd. praw. LexisNexis, Warszawa 2006r.). Zatem samo przytoczenie wspomnianej uchwały nie wyjaśniło w tej sprawie statusu mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym. Odnosząc się zresztą w tym miejscu do poglądu Komisji, że nawet legitymowanie się przez państwową osobę prawną zarządem do konkretnej nieruchomości, nie przemawia za interesem prawnym tego podmiotu w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tego gruntu, trzeba stwierdzić, że pogląd ten, co słusznie zauważył skarżący, nie był trafny. Wskazać wypada, że w wyroku z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 134/99 ( LEX nr 78921 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż poza Skarbem Państwa a właściwa gminą udział w postępowaniu komunalizacyjnym mogą brać inne podmioty, o ile wykażą tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Za taki tytuł zatem - zdaniem składu orzekającego w tej sprawie - może być traktowane prawo zarządu przysługujące konkretnej osobie prawnej, podlegające przekształceniu z mocy prawa – w stosunku do gruntu w prawo użytkowania wieczystego, zaś w stosunku do budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na nim – w prawo własności. Warto w tym momencie także przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 708/98 (LEX nr 45020), w który Sąd ten stwierdził, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych – następujące z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawi art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – powoduje, że w każdym razie budynki i znajdujące się na gruntach urządzenia stają się własnością tych osób, które dlatego uzyskują w postępowaniu komunalizacyjnym i nadzorczym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Jak wynika ponadto z ustaleń organów, P. S.A. w W. wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji uwłaszczeniowej, w myśl zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt I SA 1868/94 (ONSA 1996, Nr 3, poz. 116) stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie.
Trzeba również podnieść, że nie zamyka całego, jakże istotnego w tym przypadku zagadnienia, wskazanie tylko na odnośne przepisy regulujące w ustawie o gospodarce nieruchomościami instytucję prawa zarządu i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Należy zwrócić bowiem uwagę, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz jej funkcjonowanie. Zwraca na to uwagę zarówno doktryna ( vide: Gerard Bieniek i Stanisław Rudnicki "Nieruchomości Problematyka prawna Wyd. LexisNexis wyd. 3, Warszawa 2006, str. 718 ust. 3 in fine ) a także orzecznictwo. W uchwale zapadłej w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 Sąd ten wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka sytuacja zachodzi również m. in. w stosunku do [...] Parku Narodowego, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Szczególnego zwrócenia uwagi wymaga także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 674/05, w którym pokreślono, że w sprawie komunalizacyjnej z mocy prawa, dotyczącej mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w posiadaniu P., orzekające organy winny rozważyć, czy regulacje prawne zawarte w obowiązującej w tej dacie ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie stały na przeszkodzie komunalizacji tego mienia. Ustawa ta bowiem w rozdziale 6 szczegółowo omawiała kwestie dotyczące mienia P. stanowiąc, w art. 16, że mienie to stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień włączonych w przepisach ustawowych.
Nadmienić wypada, że okoliczność, iż P. S.A. w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa [...] prowadzonego pod tę samą nazwą. Podkreślenia wymaga, że Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi – jak stanowił to art. 1 rozporządzenia - na powierzenie temuż przedsiębiorstwu zarządu [...] oraz [...], znajdującymi się w zarządzie państwowym. Z kolei art. 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewidywał, że organom przedsiębiorstwa P. służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu [...]. Zarząd ten (w odniesieniu do dawnego majątku kolei państw zaborczych, a takiej nieruchomości dotyczyła przedmiotowa sprawa) do tej pory sprawowało początkowo Ministerstwo Komunikacji - w oparciu o art. 1 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 19919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dziennik Praw Nr 14, poz. 155) a następnie przeszedł on – na zasadzie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz. U. z 1921 r. Nr 3, poz. 5 ).
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z 1926 r. zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii [...], zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku [...], z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów przeszedł na własność Przedsiębiorstwa. Zatem aż w dwóch przepisach (art. 1 i 4) wyraźnie wskazano, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało obecnie w zarząd Przedsiębiorstwo P., uzyskując jednocześnie – w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny prawo własności. Takie skonstruowanie przepisu art. 2 ust. 2 a zwłaszcza art. 4 w/w rozporządzenia nie może być - w ocenie Sądu - traktowane jako jedynie czysta deklaracja ze strony prawodawcy. Ten ostatni przepis, ze względu na konieczność zachowania jego wewnętrznej spójności, nie może być bowiem odczytywany w ten sposób, że w części stanowi on normę prawną (odnośnie prawa własności Przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki) a w części ma być traktowany jako jedynie deklaracja ewentualnych, przyszłych działań, w wyniku których Przedsiębiorstwo dopiero w przyszłości uzyska, do tej części majątku, tytuł prawny a obecnie natomiast jedynie zarządza nim w sensie czysto technicznym. Za powyższym poglądem przemawia też dalsza regulacja prawna zawarta w tym akcie prawnym. Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się - z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo - własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.
W tym miejscu wypada zaakcentować, że nie można obecnych reguł stosowanych przy technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu a w dodatku w warunkach szczególnych tj. w okresie budowania państwowości Polski i łączenia w jedno trzech odrębnych obszarów Kraju. Ponadto akty te – w odniesieniu do ustawodawstwa z okresu PRL-u – powstawały w zupełnie innym systemie politycznym, społecznym i prawnym. Z tego powodu zatem dodatkowo nie można interpretować wspomnianego wyżej rozporządzenia stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w Polsce Ludowej czy obecnie. Interpretacja przepisów prawnych w/w rozporządzenia z 1926 r. musi uwzględniać, że sformułowania w nim zawarte cechuje prostota. Nie przewidywało ono konieczności tworzenia przepisów wykonawczych, gdyż biorąc pod uwagę zakres regulowanej materii, miało w założeniu mieć charakter całościowy i kompleksowy. Interpretując te przepisy trzeba mieć na uwadze w szczególności cel jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla [...], w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tym podyktowane też było dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z [...] w sposób odrębny i odmienny.
Dodatkowo warto podkreślić, że owo wydzielenie majątku przekazanego [...] zostało odnośnie przedmiotowej nieruchomości wyrażone w bardzo wyraźny sposób poprzez ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej, w której wpisano, że jest to [...].
Zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy w zasadzie zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie ustawodawca w art. 1 ustawy powtórzył niejako, że Przedsiębiorstwo P. jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego a organy państwowe – zgodnie z art. 3 ustawy – mogły podejmować decyzje w zakresie działalności P. tylko w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywały (nadal) regulację, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności a ponadto, iż P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę.
Z kolei przepis art. 50 ust.1 tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa P. działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami P., działającego na podstawie niniejszej ustawy. Przypomnieć zaś w tym miejscu wypada, że przedmiotowa nieruchomość została przyznana [...] w 1926 r. z chwilą utworzenia Przedsiębiorstwa i fakt wydzielenia tego mienia na rzecz [...] ujawniono, jak wspomniano wyżej, w księdze wieczystej.
Choć obecnie powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474) a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), ale wywołały określone skutki prawne a wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej a zatem regulowany przez nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała.
Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy organ, mając ma uwadze powyższe treści, winien w sposób rzeczywisty wszechstronnie wyjaśnić sprawę interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu i w tym celu przede wszystkim ustalić status prawny przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym wypadałoby by dogłębnie przeanalizować jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie komunalizacyjnej ma – w kontekście szczególnych regulacji ustrojowych P. – okoliczność, że w wykazie hipotecznym a następnie w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości ujawniony był - na podstawie wspomnianego Traktatu w St. Germain - wpis Skarb Państwa - [...] oraz jakie znaczenie, w kontekście komunalizacji z mocy prawa, miała regulacja prawna zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".
Biorąc powyższe pod uwagę, ponieważ zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, 28, 77 i 107 § 3 k.p.a. , Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.