I SA/Wa 563/07

I SA/Wa 563/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę Z. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w Z., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewoda [...] - działając na zasadzie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę om pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) - orzekł o komunalizacji wyżej opisanej nieruchomości zauważając, że w dacie [...] maja 1990 r. stanowiła na mienie ogólnonarodowe, należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, czemu nie stała na przeszkodzie okoliczność, iż grunt ten został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa w [...] r. na wniosek [...] i na cele Dyrekcji Okręgowych [...] w K.
Rozpatrując sprawę, na skutek odwołania wniesionego przez P. S. A. w W., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze, podnosząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że odwołujący nie wykazał w sprawie swego interesu prawnego, gdyż nie wylegitymował się decyzją o ustanowieniu prawa zarządu do w/w mienia.
Wyrokiem z dnia 15 września 2004 r. sygn. akt I SA 3069/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podnosząc, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymagało analizy, czy rzeczywiście w tym postępowaniu odwołujący się nie posiadał interesu prawnego. Sąd zaakcentował przy tym w ujęciu historycznym odrębność organizacyjną, majątkową i prawną poprzednika prawnego obecnej Spółki tj. Przedsiębiorstwa P. i polecił wyjaśnić: status przedmiotowego mienia, na jakiej podstawie pozostawało ono w dniu [...] maja 1990 r. we władaniu [...] oraz w jakiej dacie P. objęła we władanie sporną nieruchomość.
Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. i odmówiła komunalizacji nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że doręczenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] P., uczynił z tego podmiotu stronę w postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto stwierdzono również, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie istniała w dacie [...] maja 1990 r., gdyż działka taka została wyodrębniona w okresie późniejszym, z wcześniejszej działki nr [...]. Wnioskodawczyni w niniejszej sprawie nie występowała zaś o komunalizację działki nr [...] a domagała się jedynie wydania decyzji odnośnie działki nr [...]. W tych warunkach organ odwoławczy stwierdził, że dla istoty niniejszej sprawy była bez znaczenia kwestia czy sporne mienie należało czy też nie należało do [...] w dniu [...] maja 1990 r.
Następnie Komisja wydała jeszcze decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] (po wniesieniu przez Gminę [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), którą utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r.
Rozpatrując skargę Gminy [...] na powyższe decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kolejnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt
I SA/Wa 830/06 stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia [...] kwietnia 2005 r. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w tej sprawie Komisja działała jako organ odwoławczy od decyzji Wojewody [...] a nie jako organ I instancji - a ponadto uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. podnosząc, że naruszała ona prawo. W ocenie Sądu zmiana oznaczeń ewidencyjnych, która została dokonana po dniu [...] maja 1990 r. nie oznaczała, że nieruchomość straciła status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem stanowiła ona część tego samego mienia tylko inaczej oznaczoną w ewidencji i księdze wieczystej. W tych warunkach - zdaniem Sądu - organ odwoławczy winien zbadać, czy działka nr [...] spełniała przesłanki komunalizacyjne, czy ich nie spełniała w dacie [...] maja 1990 r. Ponadto Sąd zaznaczył, że organ nie odniósł się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku z dnia 15 września 2004 r., choć - zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - był związany ocena prawną wyrażoną przez Sąd.
Rozpatrując po raz kolejny sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchyliła decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności, badając kwestię przymiotu P. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt I SA 1868/95 (ONSA 1996
nr 3, poz. 116 ) przyjął, że odwołująca ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem Spółka ta domaga się aktualnie uwłaszczenia spornym mieniem w odrębnie prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, a stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie. Ponadto podniesiono też, że doręczając P. kolejne decyzje administracyjne w tej sprawie, organy administracji same nadały im w ten sposób przymiot strony niniejszego postępowania, wszczętego i rozstrzygniętego już kilkakrotnie z jej udziałem.
Odnosząc się merytorycznego zagadnienia występującego w niniejszej sprawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że - jako organ odwoławczy - była zobowiązana do rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania przez nią decyzji. Decyzja organu odwoławczego nie spełniająca bowiem tego wymogu i podjęta bez uwzględnienia zmienionych przepisów prawa materialnego, wprowadzającego nowe przesłanki rozstrzygnięcia, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nowy, ustawowo wprowadzony zaś stan prawny zobowiązywał organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym, do stosowania z dniem 1 stycznia
2006 r., z urzędu, przepisu art. 17a ust. 3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co miało także zasadnicze znaczenie dla - wskazanego przez Sąd - zbadania czy mienie objęte decyzją Wojewody stanowiło w dniu wejścia w życie tej ustawy własność ogólnonarodową (państwową) i do kogo wówczas należało.
Na mocy tych nowych uregulowań, ustawowych - akcentowała Komisja - od dnia 1 stycznia 2006 r. organy administracji zostały zobowiązane do orzekania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa nie tylko odnośnie składników mienia zinwentaryzowanego i wnioskowanego do skomunalizowania w tym trybie przez gminy (co dotyczy działki nr [...]), ale także składników majątkowych nie objętych do dnia [...] grudnia 2005 r. inwentaryzacją w gminach. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ stwierdził że obowiązek ten zatem dotyczył nie tylko działki nr [...], ale całej, dawnej działki nr [...], z której działka nr [...] została wydzielona, stanowiąc jej część (to samo mienie tylko inaczej geodezyjnie oznaczone). Jednocześnie obowiązek sprawdzenia warunków komunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 17a ust. 3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w tym i użytej w tejże ustawie konstrukcji słownej "należenia tego mienia", ustawodawca nałożył wyłącznie na właściwego miejscowo wojewodę (jako organ I instancji). Z tego względu Komisja nie mogła wojewody w tym zakresie skutecznie zastąpić, gdyż działałaby jako organ niewłaściwy.
Rozpatrując w związku z tym ponownie sprawę Komisja poleciła Wojewodzie [...] sprawdzenie w sposób udokumentowany czy działka nr [...], której część stanowi obecnie działka nr [...], spełniała w dniu [...] maja 1990 r. wymogi określone art. 5 ust. 1 pkt 1, gdyż okoliczność ta miałaby podstawowe znaczenie również dla oceny, czy wydzielona z niej działka nr [...] mogłaby podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa. Podkreślono, że wyjaśnienie stanu własnościowego mienia wnioskowanego do skomunalizowania stanowi także warunek wydania jakiejkolwiek skutecznej decyzji komunalizacyjnej. W tym celu zatem organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, winien włączyć do akt sprawy odpis działu [...] z księgi wieczystej, w której działka nr [...] była wówczas uregulowana oraz wypis z ewidencji gruntów z tamtego czasu.
Wyjaśnienie stanu prawnego przedmiotowego mienia będzie miało, zdaniem Komisji, istotne znaczenie również dla oceny żądań P. zawartych w jej odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2002 r., a dotyczących spornego mienia, objętego przez P. z dniem [...] stycznia 1958 r. na mocy orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...], wydanego z wniosku P.
Komisja, powołując się na przepis art. 171 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi podkreśliła przy tym, że problem komunalizacji mienia z urzędu z zastosowaniem nowych, ustawowo wprowadzonych zasad, o których mowa w art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie był do tej pory przedmiotem rozstrzygania ani przez organy administracji państwowej ani też przez wojewódzki sąd administracyjny i w tym zakresie nie zapadły dotąd wiążące organ oceny prawne sądów.
Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Gmina [...] Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w szczególności twierdziła, że wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. Sąd, w stosunku do mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym, nałożył na organ odwoławczy obowiązek zbadania przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto podnosiła też, że przedmiotem niniejszego postępowania było wydanie orzeczenia dotyczącego tylko działki nr [...] i tej działki winno dotyczyć postępowanie odwoławcze, zaś ukończenie postępowania dotyczącego tego gruntu, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu w przyszłości postępowania komunalizacyjnego dotyczącego pozostałej części dawnej działki nr [...].
Skarżąca stała na stanowisku, iż wyrok Sądu z dnia 7 lipca 2006 r., który zapadł w dacie obowiązywania art. 17a znowelizowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie przewidywał konieczności rozpoznania niniejszej sprawy z uwzględnieniem art. 17a w/w ustawy.
Poza tym Gmina stała na stanowisku, że P. nie przysługuje w tej sprawie status strony.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 523/06 - podnosiła, że oddzielne potraktowanie stanu prawnego (w tym własnościowego) działek nr [...] i [...] na datę [...] maja 1990 r. a tylko wg tej daty dokonuje się oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających komunalizację, nie było możliwe do przeprowadzenia ani dopuszczalne, gdyż w tym dniu oba te składniki stanowiły jedną nieruchomość gruntową oznaczoną nr ewidencyjnym [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, ponieważ dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, skutkowało to oddaleniem skargi.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Komisji nie rozstrzygała sprawy pod względem merytorycznym, gdyż miała charakter decyzji kasacyjnej i zawierała jedynie wskazania dla organu I instancji, w jakim kierunku winno być prowadzone w dalszej kolejności postępowanie komunalizacyjne, które obecnie winno dotyczyć całej dawnej działki nr [...] a nie jedynie obecnie istniejącej działki nr [...], która - w dacie komunalizacji nie istniała samodzielnie, będąc wówczas częścią działki nr [...].
Zasadniczy problem sygnalizowany aktualnie w skardze sprowadzał się do kwestii, czy w związku z treścią zapadłych w tej sprawie wyroków sądów i związaniem organów zawartą w nich oceną prawną, Komisja mogła uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zlecić temu organowi objęcie postępowaniem komunalizacyjnym całej, dawnej działki nr [...].
Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd, orzekający w tym składzie, doszedł do przekonania, iż powyższa decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić jednak trzeba, że ocena prawna dla organu wiążąca jest tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu jego orzeczenia (vide: A. Góra-Błaszczykowska "Apelacja. Zażalenie" - uwagi do art. 367-398 k.p.c. z wyłączeniem kasacji, "Komentarz do Kodeksu Postępowania Cywilnego", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 65-66 ). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że w przypadku dokonania przez sąd administracyjny wykładni przepisów prawa materialnego i dokonania wskazań co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji są pozbawione możliwości uwzględnienia zmiany stanu prawnego i zmiany okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem oceny sądu.
Wydając wyrok w dniu 7 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał legalność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia
[...] lutego 2005 i [...] kwietnia 2005 r. wydanych w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym działki nr [...]. Nadmienić wypada, że choć w dacie orzekania przez Sąd obowiązywał już przepis art. 17a ustawy komunalizacyjnej, to nie obowiązywał on jeszcze w dacie wydawania przez Komisję decyzji w roku 2005 r. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do zobowiązywania organu do wszczynania z urzędu konkretnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza prowadzonego w trybie zwykłym. Kompetencja sądu ogranicza się jedynie do zbadania legalności, wydanego przez organ a zaskarżonego do sądu aktu lub stwierdzenia bezczynności organu w prowadzonym przezeń postępowaniu.
Z tego względu wydając wspomniany wyrok z dnia 7 lipca 2006 r. Sąd nie zajmował się w ogóle kwestią objęcia postępowaniem komunalizacyjnym większej powierzchni gruntu tj. gruntu stanowiącego dawną działkę nr [...] a koncentrował się na problemie komunalizacji działki nr [...], której dotyczyły obie zaskarżone decyzje Komisji.
Ponadto zważyć także trzeba, że postępowanie komunalizacyjne prowadzone na zasadzie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (a takim było przedmiotowe postępowanie), w odróżnieniu od postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na zasadzie przepisu art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy, prowadzone było i jest zawsze z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 tejże ustawy gminy obowiązane były jedynie do sporządzenia spisu inwentaryzacyjnego mienia, w oparciu o który wojewoda wydawał decyzję. Żaden jednak przepis ustawy nie obligował gmin do dołączania do owego spisu formalnego wniosku komunalizacyjnego, w rozumieniu art. 61 k.p.a.. Znamiennym jest przy tym, że choć w wielu aktach administracyjnych można znaleźć tego rodzaju wnioski gmin, zapadłe w tych postępowaniach decyzje nigdy nie zawierają w swej treści sformułowania, iż zostały wydawane na wniosek danej gminy.
W związku z powyższym, choć także w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r., które może sugerować, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte z uwagi na wniosek Gminy, w istocie rzeczy od samego początku to postępowanie komunalizacyjne prowadzone było przez organ z urzędu, choć składnikiem materiału dowodowego w tej sprawie była karta inwentaryzacyjna sporządzona przez gminę.
W sytuacji zatem, gdy organy - w toku postępowania prowadzonego z urzędu - podejmują decyzję o celowości objęcia nim w większym zakresie mienia, niż dotychczas, Sąd nie dostrzegł by decyzja taka naruszała prawo materialne czy procesowe. W postępowaniu administracyjnym prowadzony z urzędu, organ jest decydentem zakresu tego postępowania.
Odnosząc się do treści skargi wskazać tez trzeba, że na obecnym etapie sprawy, przesadzanie o kwestii interesu prawnego w tym postępowaniu [...], było przedwczesne.
Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.