Pełny tekst orzeczenia I SA/Wa 558/18

I SA/Wa 558/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 519/19 - Wyrok NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz prawa własności budynku oraz urządzeń znajdujących się na ww. gruncie, decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie nieważnościowe.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3, 9 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą zmieniającą", decyzją nr [...] z [...] grudnia 1994 r. stwierdził, że przedsiębiorstwo państwowe [...] z mocy prawa nabyło z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz prawa własności budynku oraz urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.
Decyzją nr [...] z [...] grudnia 1998 r., wydaną na podstawie art. 155 Kpa, Wojewoda [...] zmienił decyzję z [...] grudnia 1994 r., w części dotyczącej pkt. I, Ill i IV i stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, zabudowanego budynkiem mieszkalnym, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, obręb [...], oznaczonego jako działka [...].
Pismem z 30 maja 2014 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji bez prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 28 Kpa poprzez zaniechanie poinformowania stron o toczącym się postępowaniu w sprawie i uniemożliwienie im udziału w nim, a także naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego, tzn. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez jego zastosowanie pomimo, iż postępowanie nie wykazało, aby przedmiotowa nieruchomość była w dniu wejścia w życie tej ustawy w zarządzie [...]. We wniosku podniesiono również, że organ wojewódzki nie dokonał weryfikacji w zakresie ustalenia, czy budynek przy ul. [...] w W. został wybudowany ze środków własnych [...], a tymczasem z pozyskanych przez [...] Sp. z o. o. informacji wynika, że część lokali w przedmiotowym budynku została wybudowana ze środków pochodzących od osób trzecich, w tym od ww. Spółki, która sfinansowała budowę lokalu użytkowego nr [...] i [...] w tym budynku.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 157 § 2 Kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 Kpa, tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja.
W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są, co do zasady, podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Jednakże występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.
Minister wskazał, że podstawy do uznania na gruncie niniejszego postępowania nadzorczego podmiotu za stronę należy upatrywać w art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć.
Zdaniem Ministra, z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. byli: [...] S. A. z siedzibą w W. (dawniej przedsiębiorstwo państwowe [...]) oraz Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa. A zatem skarżąca - [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (następca prawny Przedsiębiorstwa [...]) nie była stroną przedmiotowego postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia wniosku z 30 maja 2014 r. skarżąca wywodzi swój interes prawny z umowy zawartej [...] grudnia 1986 r. pomiędzy Centralną Dyrekcją [...], a poprzednikiem prawnym skarżącej Przedsiębiorstwem [...] mocą, której przekazano Przedsiębiorstwu do używania lokal o pow. [...] m2 w realizowanym budynku przy ul. [...] w W. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej branży motoryzacyjnej (protokół przekazania lokalu sporządzono [...] czerwca 1990 r.), a ponadto na podstawie umowy, sporządzonej w formie aktu notarialnego, [...] grudnia 1991 r. Rep. [...], zawartej pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Przemysłu i Handlu, a [...]. Na podstawie tej umowy [...] nabyła prawo odpłatnego korzystania i pobierania pożytków odnośnie lokalu nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. Umowa została zawarta na czas oznaczony od [...] grudnia 1991 r. do [...] maja 1996 r.
Następnie aktem notarialnym z [...] grudnia 1996 r. Skarb Państwa - Minister Przemysłu i Handlu sprzedał spółce [...] zespół składników materialnych i niematerialnych, jako zorganizowaną część mienia po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym - Przedsiębiorstwie [...] w W., w tym prawa do lokali użytkowych nr [...] i [...] o pow. [...] m2, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W.
Zdaniem Ministra, prawo do "korzystania" z działki nie daje przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Także przysługujące roszczenie o przeniesienie własności mienia Skarbu Państwa nie daje prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, nie może zatem stanowić podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego
Organ nadzoru zauważył, że do akt sprawy załączono prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w W. z [...] września 2013 r. sygn. akt [...] nakazujący [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. opuszczenie, opróżnienie i wydanie [...] S. A. z siedzibą w W. lokalu użytkowego nr [...] o pow. [...] m2 wraz z przynależnym do niego udziałem we współwłasności pomieszczeń szybu dźwigu windy, wynoszącym [...] m2, usytuowanym w zakresie pow. [...] m2 na parterze budynku przy ul. [...] w W., natomiast w zakresie pow. [...] m2 w pomieszczeniach piwnicy oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...], zmieniający rozstrzygniecie w zakresie kwoty zasądzonej tytułem zwrotu kosztów procesu, a w pozostałej części oddalający apelację.
Wyrokiem z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I CSK 18/15 Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wyroku z [...] września 2013 r. Sąd wyjaśnił, że w budynku przy ul. [...] znajduje się łącznie [...] lokali mieszkalnych oraz [...] lokali użytkowych, spośród których w stosunku do [...] lokali została ustanowiona ich odrębna własność. Pozostałe lokale dzielą los prawny całości budynku mieszkalnego, będąc jego częściami składowymi (art. 47 § 1 w zw. z art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny). Oznacza to, że nie mają one odrębności prawnej, nie funkcjonują w obrocie jako samodzielne rzeczy i nie mogą być samodzielnym przedmiotem praw rzeczowych, takich jak własność.
Minister wskazał, że sporny lokal użytkowy nr [...] nie stanowi odrębnej własności, co potwierdza analiza księgi wieczystej. Spośród [...] lokali znajdujących się w budynku, dla których utworzono osobne księgi wieczyste i które stały się tym samym odrębnym przedmiotem własności, nie znajduje się lokal użytkowy nr [...]. Z tego względu jest on własnością podmiotu będącego właścicielem całego budynku, tj. [...] S. A., a [...] Sp. z o. o. nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do tego lokalu. W opinii Sądu Okręgowego, źródłem takiego uprawnienia nie jest umowa zawarta ze Skarbem Państwa [...] grudnia 1996 r., w formie aktu notarialnego, która nie przeniosła na własność przedmiotowego lokalu, ani żadnego innego tytułu prawnego do niego. Brzmienie § 5 tejże umowy wskazywać by mogło, że Skarb Państwa przeniósł na Spółkę własność zespołu składników materialnych i niematerialnych, jako zorganizowaną część mienia, w tym prawo do lokali nr [...] i [...] o pow. [...] m2 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w zamian za całkowicie zapłaconą cenę.
Sąd zauważył, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie, że na podstawie tej umowy strony skutecznie przeniosły na rzecz [...] prawo własności do ww. lokalu. Sąd Okręgowy ponadto wskazał, że użytkowanie wieczyste gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie i odwrotnie, prawo własności budynków nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa użytkowania wieczystego. Stosownie przy tym do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), umowa o ustanowienie odrębnej własności lokalu powinna określać wielkość udziałów przypadających właścicielom poszczególnych lokali w nieruchomości wspólnej. W przypadku, gdy budynek posadowiony jest na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste ustanowienie odrębnej własności lokalu możliwe jest z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części tego gruntu proporcjonalnej do wielkości lokalu w porównaniu do wielkości całego budynku.
Uprawnionym jest zatem stwierdzenie, że pozwana Spółka nie mogła stać się właścicielem ww. lokalu, gdyż nie tylko nie został on wyodrębniony i nie założono dla niego odrębnej księgi wieczystej, ale i z tego powodu, że umowa z [...] grudnia 1996 r. zawarta w formie aktu notarialnego, nie zawierała postanowienia o przeniesieniu na pozwaną udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek, w którym znajduje się sporny lokal oraz udział we współwłasności części wspólnych budynku.
Wobec treści art. 8 ust. 1 ustawy o własności lokali należy uznać tę umowę za bezwzględnie nieważną (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego). W konsekwencji Sąd uznał, że [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie przysługuje żaden tytuł prawny do spornego lokalu, a w związku z tym nie jest ona również podmiotem jakichkolwiek praw obligacyjnych do spornego lokalu.
Minister zaznaczył, że opisane powyżej okoliczności do dnia wydania niniejszej decyzji nie uległy zmianie. W dalszym ciągu wnioskodawca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do lokalu usługowego nr [...]. Ponadto z podnoszonych przez wnioskodawcę faktów, że finansowano z własnych środków budowę lokalu użytkowego nr [...] i [...] w przedmiotowym budynku znajdującym się przy ul. [...] w W., może być wywodzony jedynie interes faktyczny do dokonania rozliczeń nakładów. Nie następuje to jednak w postępowaniu uwłaszczeniowym, a może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Podsumowując minister stwierdził, że z materiału dowodowego wynika więc, że [...] Sp. z o. o., nie legitymuje się, ani prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, tym samym skarżąca nie wykazała interesu prawnego, a jej zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa.
Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] Sp. z o. o. wniosła skargę na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Spółka zarzuciła Ministrowi: 1) naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 Kpa poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania; 2) błędną wykładnię art. 157 § 2 Kpa poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji może toczyć się wyłącznie na wniosek strony w sytuacji, gdy takie postępowanie może być wszczęte i prowadzone z urzędu, zwłaszcza, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]; 3) zaniechanie ustalenia stron postępowania w wyniku czego nie wezwano do udziału w sprawie Miasta [...], mimo, że własność gruntu, z mocy prawa, przeszła z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz Miasta [...]; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191); b) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej wymienione przepisy. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zarówno we wniosku, jak też w późniejszych pismach składanych w postępowaniu nieważnościowym, skarżąca wywodziła swój interes prawny z faktu współfinansowania budynku przy ul. [...], w części związanej z budową lokalu nr [...] i [...] przez poprzednika prawnego [...] Sp. z o. o., a następnie z faktu nabycia od Skarbu Państwa, w pierwszej kolejności, zorganizowanej części przedsiębiorstwa pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] w W , a następnie z nabycia lokalu (forma aktu notarialnego).
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że podmiot nie będący stroną postępowania uwłaszczeniowego, nie może zainicjować kontroli nadzwyczajnej kwestionowanego orzeczenia. Z orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nowej sprawy względem zakończonej kontrolowaną decyzją. Nie zawsze musi zachodzić tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak prowadzonego w trybie nieważnościowym.
Zdaniem skarżącej, przedsiębiorstwo państwowe [...], mimo że nie spełniło przesłanek uzasadniających uwłaszczenie nieruchomością przy ul. [...] w W. (nie legitymowało się wymaganą prawem decyzją o zarządzie), ani też nie spełniało warunków do bezpłatnego nabycia budynku (budynek nie został wzniesiony wyłącznie ze środków przedsiębiorstwa państwowego [...], a ze środków podmiotów współfinansujących), stało się adresatem decyzji uwłaszczeniowej na szkodę skarżącej. Organ, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję administracyjną rażąco naruszającą prawo materialne, działał też na szkodę Miasta [...], które z mocy prawa nabyło własność gruntu z dniem 27 maja 1990 r. Organ zaniechał przy tym realizacji ustawowego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wbrew art. 7 Kpa.
[...] Sp. z o. o. zauważyła, że wywodzi swój interes prawny do popierania wniosku o stwierdzenie nieważności, także z toczącego się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowania o stwierdzenie nabycia udziału w nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], działka nr [...] z obr. [...], o pow. [...] m2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w udziale związanym z korzystaniem z lokali użytkowych nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2 wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku położonego przy ul. [...] w W. z dniem [...] grudnia 2011 r. Postępowanie toczy się pod sygn. akt [...], a jego wynik zależy wprost od zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] i ustalenia, że właścicielem gruntu jest Miasto [...].
W dalszej części skargi skarżąca wskazała na wady uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego [...], w szczególności to, że w decyzji z [...] grudnia 1994 r. Wojewoda [...] wywiódł prawo zarządu przedsiębiorstwa państwowego [...] z dekretu Naczelnika Państwa z 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez zaborców pod zarząd Ministerstwa Komunikacji, a nie z konkretnego tytułu prawnego - decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd lub umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umowy o nabyciu nieruchomości.
W podsumowaniu [...] Sp. z o. o. wskazała, że w niniejszej sprawie uwłaszczeniowej przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się na dzień 5 grudnia 1990 r. tytułem prawnym do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w rozumieniu w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie nie budzi zaś kontrowersji to, że komercjalizacja i prywatyzacja nie są przeszkodą w unieważnieniu decyzji uwłaszczeniowej. Skarżąca posiada interes prawny do skarżenia decyzji Wojewody [...] o uwłaszczeniu nieruchomości, a wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego pozwoli skarżącej na uwzględnienie przez sąd powszechny wniosku o zasiedzenie udziału w nieruchomości. Podobnie, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, interes Miasta [...] do udziału w postępowaniu jest osobisty, własny, indywidualny i konkretny, ponieważ istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną Miasta [...], jako podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z 8 sierpnia 2018 r. uczestnik postępowania [...] S. A. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi, podzielając pogląd organu, że [...] Sp. z o. o. nie przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego bowiem skarżąca Spółka nie legitymuje się tytułem prawnym do spornego gruntu i jej interes prawny nie wynika z żadnego przepisu prawa. Jej interes nie jest również interesem faktycznym. W ocenie [...] S.A., wynik postępowania o zasiedzenie prawa do lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego zależy od wykazania przesłanek z art. 172 Kodeksu cywilnego (co jest kwestionowane w postępowaniu cywilnym), a nie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości przeciwko któremu biegnie zasiedzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności, z uwagi na treść art. 157 § 2 Kpa, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 Kpa. Z tego przepisu wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
[...] Sp. z o. o. kwestionuje decyzję uwłaszczeniową Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz orzekającej o stwierdzeniu nabycia prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Jak utrzymuje skarżąca Spółka i [...] S.A. prawo to przysługuje [...] S.A. w udziale [...] części (wniosek nieważnościowy z [...] maja 2014 r., pismo z [...] października 2015 r., odpowiedź [...] S.A. na wniosek z [...] lipca 2014 r., pismo [...] Sp. z o. o. z [...] września 2015 r.).
Kwestionowana przez skarżącą Spółkę decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 2 ust. 1-3 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych, niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali stwierdza decyzją wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Decyzja uwłaszczeniowa wydawana w tym trybie miała, w zakresie dotyczącym stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego do gruntu i własności budynków, urządzeń i lokali znajdujących się na tymże gruncie, charakter deklaratoryjny. Decyzja ta stwierdzała, że z mocy samego prawa – art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej określona nieruchomość z dniem 5 grudnia 1990 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego konkretnej państwowej osoby prawnej. Aby uwłaszczenie nie nastąpiło kosztem praw innych podmiotów, zwłaszcza praw rzeczowych obciążających grunt oraz roszczeń do nieruchomości zgłoszonych wcześniej, niż data nabycia użytkowania wieczystego z mocy samego prawa, w art. 2 ust. 1 wprowadzono zastrzeżenie, iż uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Konwersja prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów dokonywała się zatem z mocy prawa, jednakże pod warunkiem, że państwowa osoba prawna miała w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa (gminy), a uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Dla oceny, czy warunki te zostały spełnione, rozstrzygający był stan prawny i faktyczny gruntów istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie stan istniejący w dniu wydawania decyzji potwierdzającej nabycie tych praw.
Z powyższej regulacji wynika, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest uwłaszczona osoba prawna lub jej następca prawny oraz podmiot, który wykaże, że to on, a nie uwłaszczony, w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, której dotyczy decyzja uwłaszczeniowa lub w tej dacie przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy (np. prawo użytkowania wieczystego), uniemożliwiający uwłaszczenie osoby prawnej albo podmiot wskazujący, że uwłaszczenie naruszyło jego prawa (roszczenia).
Tymczasem Spółka [...] swój interes prawny z art. 28 Kpa w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego upatruje w tym, że w dacie 5 grudnia 1990 r. jej poprzednik prawny– przedsiębiorstwo państwowe pn. Przedsiębiorstwo [...] w W. było użytkownikiem części spornej nieruchomości, w szczególności lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie objętym kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową. Skarżąca uważa, że prawo użytkowania tego lokalu zostało później potwierdzone umowami z 1991 r. i 1996 r. zawartymi pomiędzy [...] Sp. z o. o., a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Przemysłu i Handlu. Poza tym wywodzi swą legitymację do bycia stroną postępowania nieważnościowego z tego, że jej poprzednik prawny finansował budowę budynku przy ul. [...] (lokalu użytkowego nr [...] i części wspólnych budynku) ze środków własnych. [...] Sp. z o. o. stoi na stanowisku, że także jej interes prawny wynika z podjętej przez [...] S.A. jako beneficjenta kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej próby pozbawienia skarżącej Spółki prawa użytkowania zajmowanego przez nią lokalu użytkowego nr [...], co potwierdza zawisła przed sądem powszechnym sprawa sądowa o opróżnienie lokalu, prowadzona pod sygn. akt [...] (wniosek nieważnościowy, pismo z [...] listopada 2014 r.).
Rację ma Minister Infrastruktury i Budownictwa, że [...] Sp. z o. o. nie wykazała interesu prawnego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r.
W niniejszej sprawie skarżąca nie wylegitymowała się żadnym dowodem wskazującym na to, że przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu 5 grudnia 1990 r. jakiekolwiek prawo rzeczowe, czy też prawo zarządu do nieruchomości przy ul. [...]. Nie przedłożyła w szczególności jednego z dowodów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.).
Trafnie zauważył Minister, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał pogląd Sądu Okręgowego w W., zaprezentowany w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z [...] września 2013 r. sygn. akt [...]. Sąd ten przesądził, że umowy notarialne z [...] grudnia 1991 r. i [...] grudnia 1996 r., z których [...] Sp. z o. o. wywodzi prawo użytkowania swego poprzednika prawnego do lokali użytkowych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], nie kreują dla skarżącej Spółki żadnego prawa o charakterze rzeczowym. Sąd ten podkreślił, że lokal użytkowy nr [...] nie jest odrębną nieruchomością lokalową. Skarżąca nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do tych lokali, także o charakterze obligacyjnym. Wobec tego nakazał skarżącej Spółce opuszczenie, opróżnienie i wydanie [...] S.A. zajmowanych pomieszczeń. Stanowisko to potwierdził Sąd Apelacyjny w W. w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...], wskazując także, że umowa z 1996 r. mogła co najwyżej przenieść na skarżącą Spółkę roszczenia odszkodowawcze. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Sąd Najwyższy wyrokiem z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I CSK 18/15. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że umowy zawarte przez [...] Sp. z o. o. ze Skarbem Państwa, zmierzające do przeniesienia własności części nieruchomości budynkowej, niewyodrębnionej zgodnie z przepisami o własności lokali, są nieważne (art. 58 § 1 Kc).
Zdaniem Sądu, również przedłożone do pisma [...] Sp. z o. o. z [...] września 2016 r. kopie: decyzji, protokołu i umowy nie świadczą o posiadanym przez poprzednika prawnego skarżącej, czy też przez skarżącą prawa do spornej nieruchomości o charakterze rzeczowym, czy też prawa zarządu.
Decyzja z [...] listopada 1983 r. nie została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas regulacje prawne z zakresu gospodarki nieruchomościami [w szczególności art. 3 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), która przewidywała możliwość oddania gruntu państwowego w użytkowanie jednostce państwowej]. Z treści tej decyzji wynika, że rozstrzyga ona o sposobie planowania, finansowania i realizacji inwestycji polegającej na budowie lokalu usługowego (sklepu) i wyznaczeniu jego późniejszego użytkownika (poprzednika prawnego skarżącej). Jej adresatem jest zatem podmiot, który będzie korzystał w sensie faktycznym z tego lokalu. Wydaje się, że podstawę prawną tejże decyzji stanowił § 23 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 1971 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (M. P. Nr 60, poz. 398 ze zm.). Przepis ten przewidywał, że w razie powstania rozbieżności pomiędzy inwestorami w zakresie finansowania tzw. urządzeń towarzyszących w uspołecznionym budownictwie mieszkaniowym, decyzje w tym przedmiocie podejmowały właściwe wojewódzkie organy do spraw koordynacji terenowej inwestycji.
Decyzja z [...] listopada 1983 r. – w ocenie Sądu - jest aktem wydanym na podstawie przepisów regulujących prowadzenie procesu inwestycyjnego w sektorze uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Nie jest to decyzja kreująca powstanie prawa użytkowania lokalu w budynku przy ul. [...]. Trzeba wskazać, że wykonanie decyzji z [...] listopada 1983 r. zapewniała umowa z [...] grudnia 1986 r. z której wynika (§ 6 umowy), że z chwilą przejęcia lokalu o pow. [...] m2 użytkownik lokalu zawrze umowę o administrowanie tym lokalem.
Także protokół z [...] czerwca 1990 r. i umowa z [...] września 1995 r. nie są dowodami z których można wywieść określone prawo rzeczowe do nieruchomości przy ul. [...], w szczególności prawo użytkowania.
W ocenie Sądu, bycie administratorem lokalu użytkowego może co najwyżej świadczyć o faktycznym władaniu tym lokalem, które nie daje legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nieważnościowego.
Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), według stanu prawnego z 5 grudnia 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. III CZP 81/93). Takich dokumentów skarżąca nie przedłożyła w niniejszej sprawie.
Kwestia poniesienia nakładów na budowę lokali użytkowych w budynku przy ul. [...] także nie kreuje interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 Kpa, uprawniającego do zainicjowania niniejszego postępowania nieważnościowego. Rozliczenie nakładów może być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.
Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię zawisłej przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie, w której [...] Sp. z o. o. domaga się od sądu powszechnego stwierdzenia nabycia prawa własności udziału w nieruchomości przy ul. [...] w zakresie odnoszącym się do udziału związanego z korzystaniem z lokali użytkowych nr [...] i [...], Sąd stoi na stanowisku, że tego rodzaju okoliczność, odnosząca się do zdarzenia przyszłego i niepewnego (jeżeli chodzi o korzystny dla skarżącej wynik tej sprawy) może świadczyć jedynie o istnieniu po stronie [...] Sp. z o. o. interesu faktycznego. Samo złożenie wniosku o zasiedzenie nie kreuje interesu prawnego dla [...] Sp. z o.o. W sprawie o zasiedzenie udowodnieniu podlega bowiem to, czy nieuprawniony posiadacz rzeczy faktycznie tą rzeczą władał jak właściciel przez okres czasu wynikający z ustawy (art. 172 Kodeksu cywilnego). Co do zasady uwłaszczenie państwowej osoby prawnej nie eliminuje możliwości nabycia przez inną osobę własności nieruchomości przez zasiedzenie (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11). Uwłaszczenie z art. 2 ustawy zmieniającej było oparte na przesłance formalnej – legitymowaniu się przez państwową osobę prawną prawem zarządu, a nie na przesłance faktycznej – posiadaniu. Jeżeli zaś skarżąca uzyska korzystne dla siebie prawomocne orzeczenie w sprawie o zasiedzenie, wówczas może ponownie domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego, skierowanego przeciwko decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. Możliwość zainicjowania postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ograniczona żadnym terminem.
Wobec tego, że przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszej sprawie była tylko i wyłącznie kwestia istnienia po stronie [...] Sp. z o. o. interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościwego, to nie miały znaczenia, jako przedwczesne, podnoszone w skardze zarzuty o wydaniu decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony przez [...] Sp. z o. o.zarzut zaniechania wezwania do udziału w postępowaniu jako strony Miasta [...], Sąd zwraca uwagę, że zarzut pozbawienia danej strony udziału w postępowaniu administracyjnym może postawić organowi administracji publicznej jedynie osoba, która uważa, że bez swojej winy tego udziału została pozbawiona (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08). Wynika to z konstrukcji normatywnej art. 147 Kpa, który przewiduje, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa może nastąpić tylko na żądanie strony (zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Takiego zarzutu Miasto [...] nie postawiło w niniejszej sprawie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Wobec tego taki zarzut pochodzący od innego podmiotu nie mógł być w niniejszej sprawie skuteczny. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja została skierowana do Prezydenta [...], a więc organu reprezentującego Miasto [...]. Adresat tej decyzji otrzymał jej egzemplarz [...] grudnia 2017 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 Kpa i zasadnie umorzył postępowanie wywołane wnioskiem [...] Sp. z o. o., jako bezprzedmiotowe, skoro prowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 Kpa, do bycia stroną postępowania nadzorczego.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.