I SA/Wa 555/20

I SA/Wa 555/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz
Mariola Kowalska.
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2103/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość położona w O., obręb [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]- [...] - [...], odcinek: od km [...] ([...]) do km [...] (ul. [...] w Z.). Decyzja stała się ostateczna z chwilą wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2014 r. nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. orzekł w o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz D. D. za ww. nieruchomość, o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W tej sytuacji Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz D. D. za ww. nieruchomość (pkt 1), o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3).
[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1484 ze zm.), dalej specustawa drogowa, poprzez ustalenie odszkodowania z pominięciem ustalenia stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 9, art 10 i art. 29 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. że w sprawie mamy do czynienia z naniesieniami w postaci zjazdu z kostki betonowej, który stanowi część pasa drogowego drogi publicznej i nie wchodzi w skład nieruchomości przejmowanej w celu realizacji inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zjazd z kostki betonowej stanowi część pasa drogowego drogi publicznej i nie wchodzi w skład nieruchomości przejmowanej w celu realizacji inwestycji drogowej w związku z czym ustalenie odszkodowania w tym zakresie jest niesłuszne, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro bowiem na zarządcy drogi, w przypadku budowy drogi ciąży obowiązek wybudowania zjazdów, to wypłata odszkodowania za zjazd z drogi powoduje podwójne obciążenie inwestora, a dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości podwójną gratyfikację.
Minister Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.
W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), dalej ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności ww. nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (uprawnienia nr [...]).
Biegła ustaliła, że szacowana nieruchomość położona jest przy drodze wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) po wschodniej jej stronie, w miejscowości [...] w gminie [...].
Nieruchomość posiada bardzo dobry dostęp do ciągów komunikacyjnych i bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz tereny niezabudowane. Działka ma kształt korzystny ale odbiegający od regularnego, położona jest na terenie równym. Wyceniana działka jest niezabudowana, teren utwardzony jest kostką betonową o pow. 20 m². Teren uzbrojony jest w media - energię elektryczną, wodociąg i sieć gazową.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] - [...] - [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2007 r., przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem 1KDZ - istniejąca ul. [...], zbiorcza wojewódzka [...].
Dla potrzeb wyceny dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych obejmującego gminę [...] i powiat [...], będących przedmiotem prawa własności w okresie październik 2017 r. - 2018 r. W analizowanym okresie zanotowano pojedyncze transakcje nieruchomościami drogowymi, które nie były podobne do nieruchomości wycenianej. W związku z powyższym rozszerzono badanie rynku o tereny wiejskie w powiatach sąsiednich województwa [...]. Ceny jednostkowe w utworzonym zbiorze zawierały się w przedziale od 53,00 zł/m² do 185,19 zł/m², ze średnią ceną w wysokości 101,54 zł/m².
Wycena wartości rynkowej prawa własności gruntu przeprowadzona została z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.
Minister zaznaczył, że w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej rozporządzenie, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
W wyniku analizy rynku określono cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: lokalizację, dostęp do drogi (waga 30%), możliwości inwestycyjne (waga 30%), sąsiedztwo, otoczenie (waga 15%), parametry działki (waga 15%) i infrastrukturę techniczną (waga 10%). Przedstawiono również skalę ocen przyjętych cech rynkowych.
Na str. 13 operatu szacunkowego dokonano charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej. Następnie dokonano oceny nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych.
Jednostkową wartość rynkową prawa własności przedmiotowego gruntu oszacowano na kwotę [...] zł/m². W związku z powyższym wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości ustalono na łączną kwotę [...] zł.
Organ zaznaczył, że w dalszej kolejności oszacowano wartość kostki betonowej znajdującej się na działce, co zostało przedstawione na str. 15 operatu. Wartość ww. składnika budowlanego wyceniono na kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została określona na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz byłego właściciela.
Minister wskazał, że celem dokonania oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia.
Organ przytoczył art. 134 ust. 1 ust. 2, ust. 3 i art. 135 ugn oraz § 36 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i podkreślił, że rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] stycznia 2019 r., zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegła po określeniu przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości, prawidłowo przeprowadziła wycenę wywłaszczonej działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. W związku z tym, że przeznaczenie planistyczne wycenianej działki jest tożsame z celem wywłaszczenia, zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ugn nie miała zastosowania.
W ocenie organu odwoławczego założenia biegłej w powyższym zakresie są spójne i logiczne. Wyczerpująco wyjaśniła ona przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia, został sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Rozwoju uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Za właściwe organ uznał ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące wliczenia do wysokości odszkodowania wartości naniesienia na nieruchomości w postaci zjazdu z kostki betonowej. Jest to naniesienie trwale związanym z gruntem. Stanowi część składową nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej.
Organ przytoczył treść art. 46 § 1, art. 47 § 1, art. 48 oraz art. 191 k.c. i podkreślił, że art. 46 k.c. z art. 191 k.c. kreują zasadę superficies solo cedit, która ma charakter normy iuris cogentis. Oznacza ona, że wszystko, co jest trwale z gruntem związane, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu. W szczególności własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z gruntem w taki sposób, że stała się jej częścią składową.
Skoro właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z gruntem związanych, to przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienie w postaci zjazdu. W przepisach obowiązującego prawa brak jest podstaw do ograniczenia wysokości odszkodowania wyłącznie do odszkodowania za grunt. Zjazd znajdujący się na tym gruncie stanowi jeden z elementów składających się na stan nieruchomości, o którym mowa w art 134 ust. 2 ugn i wpływa na wartość nieruchomości. Uwzględnienie jego wartości jako części wartości całej nieruchomości w pełni odpowiada więc wymogom art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ust. 2 ugn.
Minister zaznaczył, że w sytuacji, gdy zdemontowany element stanowił część składową nieruchomości, wówczas bezwzględnie powinien być uwzględniony w wysokości odszkodowania, chyba że zachodzą przewidziane prawem wyjątki wyłączające zasadę superficies solo cedit.
Podmiotowi, który poniósł koszty budowy części składowej, przysługuje prawo domagania się zwrotu w odpowiednich częściach poniesionych wydatków. Właściwą drogą dokonania wzajemnych rozliczeń w zakresie poczynionych nakładów budowlanych będzie droga cywilnoprawna. Nie można bowiem w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów, jak również przesądzać, na czyją korzyść zwrot ten ma nastąpić, co stanowi wieloletni pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Dopóki zatem nie doszło do uznania odrębnej własności znajdujących się na przejętej nieruchomości części składowych, brak jest podstaw do pomniejszenia należnego właścicielowi odszkodowania z uwagi na posadowienie danego elementu ze środków innego podmiotu. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że własność określonych składników przysługuje innemu niż właściciel gruntu podmiotowi, np. na podstawie szczególnych ustaleń umownych, objęcia danych elementów z mocy prawa własnością określonego podmiotu, czy np. nieumyślnego przekroczenia granicy nieruchomości sąsiedniej przy wznoszeniu budynku, wartość tych części nie powinna być uwzględniana w kwocie odszkodowania należnej właścicielowi gruntu.
Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja uzasadniająca wyłączenie z kwoty odszkodowania zjazdu z kostki betonowej.
Zdaniem Ministra nie sposób również zgodzić się ze skarżącym w zakresie zastrzeżeń co do trwałego związania z gruntem znajdującej się na nieruchomości kostki betonowej. Ustalenie czy dany element stanowi obiekt trwale związany z gruntem należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu wyceny nieruchomości. Organ bazując w głównej mierze na fachowej wiedzy biegłego, dodatkowo winien ocenić pod względem logicznym i prawnym wartość dowodową poczynionych przez rzeczoznawcę ustaleń. Zdaniem Ministra w sprawie brak było podstaw do podważenia ustaleń biegłej w powyższym zakresie.
Minister zaznaczył dodatkowo, że w kontekście obowiązku budowy lub odbudowy zjazdu przez podmiot inicjujący inwestycję - zarządcę drogi w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nie ma znaczenia kategoria drogi znajdującej się na przejętym gruncie podlegającym wycenie. Zobowiązania, na które powołuje się inwestor wynikają z odrębnych uregulowań prawnych i służą innym celom, przez co nie mają wpływu na ustalenie stanu nieruchomości - gruntu wraz z częściami składowymi w postępowaniu odszkodowawczym.
W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego nie może być bowiem kwalifikowane jako naruszenie przepisu stanowiącego o dopuszczalności wywłaszczenia. Okoliczność, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.), dalej udp, budowa, jak również przebudowa drogi powoduje, że budowa, czy przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie zmienia niczego w zakresie zastosowania przepisów specustawy drogowej i ugn w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Przepis art. 29 ust. 2 udp nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Zdaniem organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek podstaw do żądania uwzględnienia w toku procedury ustalania odszkodowania okoliczności, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu.
Organ podkreślił, że wywłaszczenie jest pozbawieniem własności. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie wysokości odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość (z naniesieniem). Nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym dla wywłaszczonego, z tej tylko przyczyny, że w obowiązujących przepisach prawa na zarządcy drogi - w ściśle określonym przez prawo przypadku - spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Nie ma też miejsca podwójna gratyfikacja dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości, na co wskazuje skarżący. Odrębność obowiązków zarządcy drogi wynikających z udp, w tym w szczególności z art. 29 ust. 2, nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego zastosowanych w tej sprawie. W sprawie nie zachodzi też ekwiwalentność w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i poniesienia następnie przez zarządcę drogi kosztów budowy zjazdu, co następuje na podstawie ustawy o drogach publicznych.
W świetle powyższego Minister stwierdził, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy.
Województwo [...] wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu, zarzucając decyzji w zaskarżonej części:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - w związku art. 410 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 361 § 1 k.c. na skutek ich błędnej wykładni i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi, tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany również do wypłaty odszkodowania za zjazd jako części nieruchomości zajętej pod drogę, zaś odszkodowanie obejmuje tylko normalne następstwa wywołane rozbudową drogi, a także w wyniku zapłaty odszkodowania i wybudowania nowego zjazdu z nieruchomości na drogę przez ten sam podmiot - tego samego wierzyciela - poszkodowany otrzymuje świadczenie w co najmniej podwójnej wysokości;
2) art. 11f) ust. 1 pkt 8 lit. h) w związku z art. 18 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie "stan nieruchomości" nie odnosi się do obowiązków zarządcy drogi w zakresie przebudowy lub odbudowy zjazdu jako części składowej nieruchomości oraz obowiązków zarządcy drogi w zakresie wypłaty odszkodowania i następnie uznaniu za słuszne i prawidłowe wyliczenie wartości przebudowywanego lub budowanego zjazdu do nieruchomości przez zarządcę drogi, tj. ten sam podmiot, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego łącznie z wartością likwidowanego zjazdu oraz który jest zobowiązany do jego przebudowy lub budowy na swój koszt, tj. zarządcy drogi;
- obowiązek zapłaty odszkodowania za likwidowany zjazd przez zarządcę drogi oraz obowiązek przebudowania lub budowy zjazdu ze środków finansowych tego samego zarządcy drogi należy rozpatrywać oddzielnie oraz, że tak ustalone odszkodowanie z obowiązkiem jego zapłaty przez zarządcę drogi, ma charakter słuszny, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisów i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów
podkreślając, że organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że na gruncie wskazanym jako działka opisana w decyzji był posadowiony obiekt, co do którego zarządca drogi ma obowiązek budowy takiego obiektu wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Budowa takiego obiektu, zjazdu, odbywa się na koszt inwestora a nie właściciela. W związku z tym, że fragment tego zjazdu - obiekt - został wyceniony w wartości odszkodowania, to odszkodowanie takie jest niesłuszne, gdyż powoduje przez dotychczasowego właściciela uzyskanie środków finansowych, a jednocześnie nowy właściciel - inwestor - ma obowiązek ponownego poniesienia kosztów z tytułu odbudowania zjazdu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wycena jest dokonywana wg stanu na dzień wydania decyzji i wg wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Stanem dotyczącym nieruchomości jest również stan powstania obowiązku budowy zjazdu lub odbudowy zjazdu spoczywający na inwestorze, w sytuacji gdy rozbudowa lub budowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora. W tym przypadku budowa zjazdu przez inwestora spoczywa na inwestorze, gdyż dokonuje rozbudowy drogi.
Skarżący zaznaczył, że odszkodowanie zostało ustalone w niniejszej sprawie jako w części niesłuszne, bowiem uwzględnia w wysokości odszkodowania wartość - jakkolwiek nie w całości - istniejącego zjazdu z drogi publicznej. Stosownie do art. 29 ust. 2 w przypadku budowy (rozbudowy ) drogi publicznej - a z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie - zarządca drogi zobowiązany jest do budowy zjazdu, co w realiach niniejszej sprawy sprowadza się do budowy zjazdu (odtworzenia istniejącego zjazdu w nowym miejscu) z zachowaniem jego parametrów i funkcji, tj. połączenia z drogą publiczną w takim samym zakresie lub lepszym co zjazd istniejący przed przebudową. W przypadku gdy i tak obowiązek odtworzenia zjazdu wynika z samego prawa to zobowiązywanie tego samego podmiotu do wypłaty odszkodowania za odtwarzany (budowany jako istniejący) zjazd jest nieekwiwalentne w przypadku ustalenia wartości odszkodowania. W takiej sytuacji ten sam podmiot, tj. właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej, otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację, raz z powodu wycenienia wartości naniesień w postaci utwardzonego gruntu - fragmentu zjazdu - w wartości naniesień w wysokości 1500 zł, a drugi raz z powodu wynikającego z samej ustawy o drogach publicznych obowiązku budowy zjazdu, gdy zjazd był już posadowiony przy nieruchomości połączonej z drogą, a więc zjazdu o parametrach nie gorszych niż istniejące.
Tym samym w ocenie skarżącego naruszone zostały zasady ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż wartość wywłaszczonego prawa do gruntu nie odpowiada wartości tego gruntu z uwagi na obligatoryjność budowy istniejącego zjazdu dla tego samego właściciela nieruchomości. Przy czym zarządca drogi odtworzy zjazd w wielkości zgodnej z przepisami. Ponadto – zdaniem skarżącego - organ nie rozważył okoliczności, że zjazd został już wyceniony i określone odszkodowanie w tym zakresie, w związku z obowiązkiem odtworzenia zjazdu przez skarżącego - wierzyciela nie może stanowić wysokości świadczenia odszkodowawczego, gdyż obiekt ten z mocy samej ustawy wierzyciel ma obowiązek odtworzyć w parametrach lepszych niż istniejące, a w konsekwencji organ administracji, winien pomniejszyć odszkodowanie co najmniej o tę część.
W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie nieważności decyzji jako obarczonej wadą nieważności, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
W ocenie Sądu, ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w tej sprawie z poszanowaniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego.
Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje w wyniku uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego .
Stan nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Operat rzeczoznawcy majątkowego stanowi dowód, który podlega ocenie organów oraz sądu. W razie wątpliwości co do treści operatu szacunkowego można żądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia. Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają nie tylko formalnej kontroli organów rozpoznających sprawę, lecz podobnie jak wszystkie inne opinie biegłych podlegają ocenie organów rozpoznających sprawę na mocy art. 80 k.p.a., przy czym w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na organie zaś ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 i z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09).
W rozpoznawanej sprawie Minister dokonał oceny operatu szacunkowego i zasadnie stwierdził, że operat ten może stanowić dowód w sprawie. W konsekwencji dowód ten stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość.
Operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków.
Na wstępie Sąd zaznacza, że okoliczności związane z przejściem prawa własności wymienionych wyżej działek i ich stan prawny, jak również pozostałe , są w niniejszej sprawie bezsporne.
Przedmiotem sporu pozostaje jedynie wycena spornej nieruchomości przyjęta przez organ w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2019 r.
Skarżący zarzuca, że wskazany operat zawiera wycenę na którą składa się m.in. wartość utwardzonego zjazdu drogowego i argumentuje, że zjazd z kostki betonowej stanowi część pasa drogowego drogi publicznej i nie wchodzi w skład nieruchomości przejmowanej w celu realizacji inwestycji drogowej w związku z czym ustalenie odszkodowania w tym zakresie jest niesłuszne, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro na zarządcy drogi, w przypadku budowy drogi ciąży obowiązek wybudowania zjazdów, to wypłata odszkodowania za zjazd z drogi powoduje podwójne obciążenie inwestora, a dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości podwójną gratyfikację.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.
Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 k.p.a. ocenił przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznając go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania. Wartość nieruchomości ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Nie ma , zdaniem Sądu, podstaw do zakwestionowania ustalonej w procesie wyceny wartości nieruchomości na którą to wartość składa się cena gruntu możliwa do uzyskania w obrocie wolnorynkowym oraz jego części składowej w postaci utwardzonego zjazdu drogowego.
Podkreślenia wymaga, że naniesienia związane trwale z gruntem stanowią części składowe nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 k.c. właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienia, także w postaci zjazdu. Brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wysokości odszkodowania w tym zakresie. Zjazd znajdujący się na gruncie stanowi bowiem element odzwierciedlający "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości.
Skoro zaś dla potrzeby ustalenia odszkodowania decydujący jest stan nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej to nie może ulegać wątpliwości, że we wskazanej dacie nie mogła istnieć droga, dla realizacji której dokonano wywłaszczenia nieruchomości, a co za tym idzie nie mogły zostać wybudowane żadne zjazdy z tej drogi. Natomiast zjazd, który ma być zrealizowany dopiero w przyszłości nie może wpływać na stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, czy też na stan otoczenia nieruchomości, który istnieje w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.
Nie jest także uzasadniony zawarty w skardze zarzut naruszenia wymienionych w niej przepisów specustawy i ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Okoliczność, że stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , budowa, jak również przebudowa drogi powoduje, że budowa, czy przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na sposób stosowania przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania uwzględnienia w toku procedury ustalania odszkodowania w tej sprawie, okoliczności, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu. Obowiązek zarządcy drogi w tym zakresie nie wpływa na sposób ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sprawie nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym za wywłaszczaną nieruchomość, z tej tylko przyczyny, że w obowiązującym stanie prawie na zarządcy drogi spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Mający źródło w Konstytucji RP obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określony w ustawie o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi budowy zjazdu stanowią odrębne uregulowania. Brak jest podstaw do zestawiania obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z kwestią ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które to zagadnienia mogą ewentualnie stanowić źródło sporu cywilnego.
Okoliczność, że Skarżący poniesie w efekcie koszty odszkodowania za sporną nieruchomość, w tym za istniejący zjazd, a dodatkowo będzie miał obowiązek budowy nowego zjazdu nie wpływa zatem na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
W wyroku z 26.09.2019r. sygn. I OSK 2987/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest przepisów prawa regulujących kwestię zmniejszenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w sytuacji gdy częścią składową wywłaszczonej nieruchomości jest zjazd z drogi publicznej, a budowa drogi, pod którą przejęto nieruchomość, łączyć się będzie z budową lub przebudową zjazdów na rzecz wywłaszczonych właścicieli, podobnie jak przepisów pozwalających na odstąpienie od przyznania odszkodowania w pełnej wysokości.
NSA podkreślił także, że przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będąc normą lex specialis wobec art. 130 ust. 1 u.g.n., jednoznacznie wskazuje, iż wysokość odszkodowania za grunty, które oznaczone zostały w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali determinuje ocenę, że to przepis szczegółowy, zawarty w specustawie drogowej znajduje zastosowanie w przedstawionych okolicznościach kontrolowanej sprawy.
Tym samy nie można podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust. 2 u.p.d., skoro wartość zajętej pod drogę nieruchomości została ustalona wg jej stanu z dnia wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc z pominięciem okoliczności nieistniejących w tej dacie, które mogą dopiero nastąpić w przyszłości.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.